农业供给侧改革视角下新疆地理标志农产品质量管理研究

范公广 孟 飞

（石河子大学经济与管理学院，新疆石河子 832003）

一、引言

地理标志通常代表着区域内所有与地标相关优质资源的集合[1]。世界贸易组织（WTO）在《有关贸易的知识产权协议（TRIPS）》中将地理标志界定为来源于某一特定区域，并与该区域特殊人文地理资源相关的商品标志。我国《农产品地理标志管理办法》对地理标志农产品的界定为：以区域名称命名的且产品质量和相关产品特征主要取决于区域自然生态环境和人文历史因素的农产品。因此，具有地理标志的农产品被赋予了其所在区域独特人文地理资源的附加价值，这种附加价值使得区域农产品“与众不同”且具备较强的比较优势[2]。此外，具有地理标志的农产品可通过向消费者提供基于地理信息的良好声誉来消除产品交易过程中的信息不对称问题[3]，从而有效地克服市场失灵[4]，以帮助消费者迅速识别农产品质量的可靠性，并促使其在购买过程中主动支付溢价[5]。

2017年中央“一号文件”明确提出了深化农业供给侧结构性改革和加快农村发展的指导意见，其核心内容是优化农业供给结构，加快现代农业建设以激活农村内生发展动力[6]。自此，我国的农业供给侧结构性改革进入了一个全面推进的新阶段。拥有自然资源禀赋和农业规模优势的新疆在农业供给侧改革的背景下，要实现农业供给结构的优化升级，必须加快农业生产方式由“资源消耗驱动”向“优质品牌驱动”的快速转变。胡正明[7]认为农产品区域公用品牌是促进农产品由低级加工向标准化规模生产转变以实现农业经济可持续发展的主要手段。新疆拥有丰富的自然资源、独特的气候环境、多样的民族文化和悠久的屯垦历史。因此，对新疆而言，地理标志农产品建设是创建农产品区域公共品牌的有效途径，也是推动新疆农业生产方式转型升级的关键手段。近年来，新疆政府致力于地理标志农产品品牌的建设，推动创建了许多在全国知名度较高的地理标志农产品牌，例如库尔勒香梨、阿克苏苹果、和田玉枣等。但是，作为区域公共品牌的地理标志农产品，其与其他区域公共品牌一样，具有品牌共享性特点[8]。因此，在实际市场流通过程中，一旦出现管理缺失，就容易出现严重的质量问题。例如，2017年农业部公布的新疆“伊犁特克斯县芹菜的农药超标案”，就是由质量监控的漏洞所导致。类似这种地理标志农产品的质量问题，不仅会严重损害消费者的利益，更会大大降低整个地理标志所在区域的整体区域形象，并波及区域内的其他产业。而作为全国重要的农牧业生产省区，新疆的特色农产品畅销国内外，其产品质量不仅关系到广大消费者的利益，还关系到我国农产品的国际形象。因此，就新疆而言，加强地理标志农产品质量管理，对保障广大消费者的利益，提高农产品的国际竞争优势和品牌声誉等方面具有重要作用。此外，作为少数民族聚集的欠发达地区之一，新疆地理标志农产品的质量安全还关系到民族团结、社会长期稳定甚至国家安全大局[9]。

综上所述，文章基于农业供给侧改革视角，通过对新疆已有地理标志农产品建设现状的调查分析，重点探讨了新疆地理标志农产品建设过程中存在的质量管理问题，并针对这些问题提出了相应的管理对策，期望为加快新疆地理标志农产品的建设提供参考。

二、新疆地理标志农产品建设现状

（一）新疆地理标志农产品概况

国家工商总局发布的最新统计信息显示，全国注册的地理标志商标共2901件，其中新疆有74件，仅占到了全国总量的2.55%，排在第十二位；全国地理标志农产品注册数量最多的是山东省，拥有425件，相当于新疆注册商标数量的5.7倍（见图1）。截至2016年12月，新疆的“和田玉枣”“头屯河葡萄”“哈密瓜”“吐鲁番葡萄”“库尔勒香梨”等91种农产品通过了国家质检总局的质量检测，被纳入了农业部登记的地理标志农产品保护目录。全国由农业部登记的地理标志农产品共1534个，新疆占比仅为5.9%。

图1 国家工商总局已注册地理标志商标统计

（二）新疆地理标志农产品类别占比

从产品类别来看，在农业部登记的地理标志农产品中，大多数为初级产品，其中果蔬类农产品最多，共56个，占比61.5%，这也是新疆被称为全国“瓜果之乡”的一个重要原因。中药材农产品次之，共14个，占比15.4%，这与新疆作为全国重要的中药材基地的地位密不可分。其他如各种牛羊肉、尼雅黑鸭以及于田麻鸭等肉类产品，小海子草鱼、北屯白斑狗鱼等水产类产品，昭苏天马、呼图壁奶牛等畜牧类产品，霍城薰衣草、新疆兵团八十四团色素菊花等花卉类产品，察布查尔大米、六十八团大米等粮食种植类产品以及二十七团啤酒花、那拉提黑蜂蜂蜜等其他类产品总共有21个，占比 23.1%（见表 1）。

（三）新疆地理标志农产品地域分布

从地域分布来看，特色地理标志农产品在全疆的各个地区均有分布。其中北疆地区近年来对地理标志农产品的申请和保护力度较大，共有50个，占全疆总数的54.9%；这其中以伊犁地区（17个）和昌吉地区（20个）所占比例最大，占到了整个北疆地区的74%；而塔城地区、阿勒泰地区等地受制于经济发展的限制，地理标志的申请和保护也相对滞后，地理标志注册数量稀少。相比于北疆，东疆地区受制于面积和沙漠性气候的限制，地理标志发展缓慢，只有2个，仅占到全疆总数的2.2%。南疆面积广阔，加之其特殊的气候环境和自然条件，拥有众多区域特色的农产品，故而其地理标志的注册数量也相对较多，共有39个，占全疆总数的42.9%（见图2）。

总体而言，新疆地理标志农产品总量较少，与其丰富的自然资源和悠久的历史文化不相匹配；同时，已有地理标志农产品的类别较为单一，主要为果蔬类产品，其他类别则较为稀少；再者，已有地理标志农产品的区域分布不平衡，呈现出了北疆和南疆相对较多，东疆极少的局面。

表1 新疆地理标志农产品分类目录

图2 新疆农业部登记地理标志农产品区域位置分布

三、新疆地理标志农产品质量管理存在的问题

（一）地理标志农产品的保护意识淡薄

由于长期受到传统农业生产方式的影响，新疆各级政府和相关行业协会对地理标志农产品的保护意识淡薄。目前，新疆农产品地理标志商标的申请数量以及特色地理标志农产品的受保护数量都远远低于内地发达省区，不能与其丰富的自然资源和悠久的人文历史相匹配。还有大部分特色农产品未能享受到区域地理标志所带来的巨大附加价值。此外，由于新疆各级政府和相关行业协会未能对其区域内的特色地理标志及时进行注册和申请保护，导致一些地区的优质地理标志被他人抢注为普通商标的现象逐渐增多，许多优质的地理标志资源丧失了其巨大的区域价值；假冒伪劣的地理标志农产品泛滥、地理标志商标粗制滥用、地理标志农产品以次充好等现象在市场流通过程中频繁发生，严重损害相关合法生产者和消费者利益。政府对地理标志保护意识薄弱所引发的问题不仅增加了新疆地理标志农产品质量安全风险，也极大地降低了新疆农产品在消费者心中的形象和市场竞争能力。

（二）地理标志农产品质量管理机制不完善

缺乏完善的质量管理机制是制约新疆地理标志农产品质量提升的主要障碍，主要体现在三方面：一是新疆农产品质量检测检验机构建设明显落后。大部分地州和市县还没有成立专门的农产品质量检测机构。有些市县虽然成立了相应的检测机构，但是由于经费不足，缺乏高性能的检测设备，故很难提高地理标志农产品的质量检测效率。二是尚没有形成系统的地理标志农产品质量监管制度。从地理标志农产品的生产到销售过程，尚未建立起相应的质量监管网络以及监控体系，因此很难实现对地理标志农产品从农田到餐桌的全程监控，导致一些原本通过合法手段获得农产品地理标志使用权的企业，因没有完善的质量监管体系来约束其制造生产，为了节约成本，其也不再严格按照相关质量安全标准进行生产，以至出现大量质量不合格的新疆地理标志农产品在市场流通。三是虽然在地理标志农产品质量管理方面，新疆可参考的有关保障农产品质量安全的全国性法律较多，但是这些法律多是基于全国农产品质量问题的宏观视角而制定，对于新疆地理标志农产品质量安全管理的实际情况而言，可操作性不强且约束性远远不够。

（三）政府职能不清晰，市场监管能力较弱

地理标志农产品的质量安全管理涉及农产品生产加工与流通销售等多个部门，是一项综合性很强的系统工作。目前，新疆地理标志农产品的质量安全问题除了由自治区食品药品监督局、自治区工商行政管理局、自治区质量技术监督局以及自治区安全生产监督管理局等部门从不同方面进行监管之外，各级地方政府又有各自不同的部门监管。由于参与监管的部门太多，在地理标志农产品质量管理的实际操作过程中，任务分工不明确，政府各部门与地方各级政府部门之间缺乏统一协调机制等问题严重，极大地削弱了政府对市场的实际监管能力。从而对市场流通中存在的地理标志农产品侵权生产、假冒生产、以次充好等现象不能有效地进行管制，致使实际市场上的新疆地理标志农产品质量参次不齐。

（四）相关行业协会建设不成熟

行业协会作为协调行业发展、监督产品质量以及维护行业形象的自律性非营利性组织，是行业内部沟通交流以及行业与市场之间平衡调节的重要桥梁。因此，在地理标志农产品质量管理过程中，行业协会在生产环节的质量检测和销售环节的市场监管方面发挥着重要的作用。在新疆，与地理标志农产品相关的行业协会建设还很不成熟。已有相关行业协会的市场监管机制不够健全，并且缺乏相应的专业检测设备与专业技术人员。因此在实际管理过程中，并不能严格按照规范来完成对地理标志农产品的质量检测和市场监管工作。同时，相关行业协会对地理标志农产品品牌保护意识不强，以致在地理标志农产品的商标申请和保护方面的工作十分滞后，进而影响了其对地理标志农产品质量的有效监管。

（五）地理标志农产品的市场准入门槛低

地理标志农产品是一个区域众多优质资源和特色农业的有效结合，其不仅是具有区域地理特色的农产品，更是区域独特形象的代表，蕴含着巨大的品牌价值。因此，并不是所有的区域农产品都可称之为地理标志农产品。在市场上，虽然产自于新疆本土，但是质量根本不合格的“新疆地理标志农产品”泛滥，严重侵蚀着新疆地理标志的品牌价值。这种现象的出现归结于新疆地理标志农产品的市场准入门槛太低。相关地理标志农产品管理机构对农产品产地条件的评估缺乏严格限制，对农产品在种植过程中的化肥使用量、农药及有害物质残留量等涉及质量安全问题的相关指标未进行明确的规定。加之在流通销售过程中，相关检测机构的检测能力有限，且政府和行业协会的市场监管力度较弱，致使大量符合产地范围模糊，质量不合格的地理标志农产品被不断地送入市场。

四、新疆地理标志农产品质量管理的对策

（一）强化政府和行业协会对地理标志农产品的保护意识

对于地理标志农产品，申请国家层面的知识产权保护是防止侵权生产和假冒伪劣的基础，也是提高地理标志农产品质量的前提。对新疆而言，瓜果蔬菜类以及牛羊肉等肉类农产品是其创建地理标志农产品的主导，这类产品对于普通消费者而言又很难区分质量的高低，因此通过申请相关地理标志商标和生产地理区间保护是协助消费者识别该类农产品质量的主要途径。目前我国对地理标志农产品的保护主要依赖于三方面，分别是国家工商行政管理总局商标局的地理标志商标注册制度、国家质量监督检验检疫总局的地理标志产品保护制度以及国家农业部的农产品地理标志登记制度。故新疆各级政府和相关行业协会要提高地理标志农产品的保护意识，加大地理标志农产品在以上三个部门的认证力度，对已知名的地理标志农产品或具有市场潜力的地理标志农产品尽快注册相关商标和申请地理标志农产品生产范围保护；对于尚未知名的特色农产品应结合相关地域特色，尽早创建地理标志农产品品牌。

（二）完善地理标志农产品质量管理机制

完善的农产品质量管理机制是确保地理标志农产品质量安全的基础。新疆目前已经针对农产品质量安全问题出台了相关管理规定，但是尚未形成一套针对地理标志农产品从生产制造、流通销售到消费食用全过程的质量管理机制。因此，各级政府和相关行业协会应该尽快整合已有的质量管理规定，从以下三个方面入手，构建完整的地理标志农产品质量管理机制。首先，完善地理标志农产品质量管理相关的法律法规体系。完善的法律法规体系是保证新疆地理标志农产品生产规范性和质量安全性的前提，政府应该在加强例如《农产品质量安全法》等法律贯彻实施的同时，针对新疆地理标志农产品质量安全问题出台相关切实可行的地方性法律法规，将地理标志农产品质量监管工作纳入到法制建设的轨道上来，切实保证地理标志农产品的质量安全。其次，加快地理标志农产品质量安全标准体系建设。政府和相关行业协会需尽快以相关国际和国内的农产品质量安全标准体系为基础，并结合新疆地理标志农产品在生产销售过程中的实际情况，加快对相关地理标志农产品的产地生态环境、化肥使用量以及农药残留量等相关指标标准范围的制定。最后，完善地理标志农产品质量检测机构建设，提高检测机构的检测能力。提供专项资金促进地理标志农产品质量检测机构建设，引进先进的质量检测设备并培训专业技术检测人员，加大关于新疆特色地理标志农产品质量检测技术的研究。

（三）明晰政府部门职责，提升市场监管能力

地理标志农产品的质量安全管理离不开政府部门的直接参与，而明晰政府部门在地理标志农产品质量管理过程中的职能是充分发挥政府参与作用的基础。在地理标志农产品质量管理过程中，从地理标志农产品的商标注册申请、保护区域界定、生产标准制定、生产环节检验到流通环节的监督，新疆各级政府的相关部门要明确各自任务、协调合作机制，最终形成一套有效的地理标志农产品质量管理的制度体系。此外，自治区知识产权局、环保局、工商局以及质监局等重要监管机构要在相互协调发展的基础上，充分发挥各自的质量监管职能，增强其对地理标志农产品的市场监管力度，维护新疆地理标志农产品的质量安全和新疆农产品的区域品牌形象。

（四）完善行业协会建设，强化协调监管功能

首先，地理标志农产品的实际生产者虽为企业或者个体，但地理标志属于区域公共品牌，为集体所有，因而具有公共属性的行业协会是其主要管理者之一。故在地理标志的实际管理过程中，要加强行业协会的协调管理功能。其次，在地理标志农产品的质量管理方面，要发挥好行业协会作为企业（或者个体生产者）和政府之间沟通交流的桥梁作用。一方面，行业协会要积极组织相关企业和农户进行有关地理标志农产品质量安全方面的教育培训，加强地理标志农产品生产者对质量安全问题的重视；另一方面，行业协会要代表企业（或者个体生产者）多与政府沟通交流，协商制定相关符合生产者利益的质量标准。最后，发挥好行业协会的监管作用。依托政府相关管理制度，引进先进的检测技术，建立健全地理标志农产品质量管理机制，协助政府对地理标志农产品从生产制造到流通销售环节进行全方位的监管，以全面提升新疆地理标志农产品质量。

（五）健全地理标志农产品准入机制，提高准入门槛

政府相关部门和行业协会要制定严格的地理标志农产品生产流程与产品标准，并加大对地理标志农产品产地条件的评估与产品质量检测工作。凡是未按照相关生产标准生产、产品质量未通过检测或产地条件不符合评估条件的农产品，一律不得以地理标志农产品的名义进行流通销售。同时各级农业主管单位要及时对区域内已注册地理标志农产品申请国家三部门的地理标志农产品保护，并与工商管理部门合作，加大对地理标志商标和地理标志农产品的监管力度，严肃处理冒用已注册农产品地理标志商标及冒用其名义进行生产的违法行为，切实保护商标拥有者权益和农产品生产者利益的同时，不断健全地理标志农产品的市场准入机制，提高准入门槛，以保证新疆地理标志农产品的质量安全。

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