坚定集聚方向 强化用地保障切实保障农民建房

□ 平湖市国土资源局 高浩健

农民建房难是当前国土资源系统解决“三农”问题中最突出存在的问题之一，难度大、责任大。近年来，平湖市国土资源局高度重视农民建房，始终把解决农民建房需求作为一项重大民生工程全面推进，不断优化规划布局、争取用地指标、开展综合整治，以统筹城乡发展、建设美丽乡村、造福人民群众为宗旨，多角度多途径破解农民建房难问题，不断满足农户建房用地需求，切实保障农民群众的切身权益。

一、提高认识站位，在思想和行动上高度重视

切实保障农民建房，是法律赋予各级党委、政府的重要职责，是改善农民生活条件的最基本保障。平湖市历来高度重视农民建房问题，从2008年率先在嘉兴市开展宅基地置换新社区建设以来，始终坚定集聚方向，扎实推进农房改造集聚，既保障了农民建房合理需求，又促进了新市镇、新社区“两新”工程建设。2016、2017连续两年将解决农民建房问题列入政府实事项目。及时分析“两新”工程建设、农民建房保障及管理工作上的问题，进一步统一思想认识，协同相关部门，在完善村庄建设规划、调整土地利用规划、加强用地指标保障、建立建房管理长效机制等方面落实具体举措，努力使农民建房难问题得到缓解，推动形成合理保障、有序建房、依法管理的新机制。

二、坚持规划先行，切实落实农民建房空间

1.通过土地规划优化，留足农民建房用地空间

在土地利用规划上，落实优先满足新农村建设用地要求，谋划和做好新社区用地规划布局和局部调整。在2015年土地规划调整中落实新农村新增建设用地空间6830亩，在2016年永久基本农田核减中安排新农村及农民建房用地核减8500亩，为农民建房用地留足发展弹性空间。通过土地规划年度调节实施方案、落实方案、修改方面编制，结合实际，逐年有序保障当年度农民建房新增用地规划空间。2018年，平湖市将启动全市土地利用总体规划修编，缓解当前规划实施过程中存在问题，进一步优化土地利用结构，充分考虑全市村庄布点现行启动规模和规划新增用地需求、规划期拟搬迁农户数、近三年农民安置用地需求，全面统筹，重点保障农民建房民生用地，对错位、错配、漏配的用地布局进行优化，建立空间调优机制，分时序做好保障，确保到2020年前农民建房用地空间充足、落地有序。

2.通过村土地规划编制，探索农民建房用地更大流量

紧抓政策机遇，积极探索，在有用地需求的村开展村土地利用规划编制，以编制村规划为载体，在保护红线、保护耕地的前提要求下，以现状为基础，探索通过对现有零散村庄点进行整治，实现原有农村宅基地用地总量减量，产生“流量”指标优先保障新农村农民建房用地，促进农村产业发展、基础设施和公共服务设施配套建设。以全域土地整治为抓手，以村域整体为单元，将农村建房，农田水利建设项目，美丽乡村建设、环境综合整治等各专项工作有机整合到土地整治平台，从生产、生活和生态三方面优化布局，通过规划编制和实施，为新农村集聚、农民集中建房居住置换更多流量空间，进一步促进耕地集中连片、质量提升以及农村配套公共服务和基础设施完善。2017年，平湖市已经编制完成了广陈镇三兴村、港中村、前港村三个村土地利用规划，并启动了曹桥街道三个村的村土地利用规划。2018年，平湖市将结合上级释放的最新政策红利，充分调查摸底，按需按实际继续在全市范围内开展村土地利用规划编制。

3.通过多规衔接，畅通农民建房落地通道

落实土地利用总体规划与村庄布点规划等相关规划充分衔接、精准匹配，并与经济社会发展规划、城乡建设规划、环境功能区划等各类规划提前对接。按照“多规合一”要求，通过建立统一的空间规划体系，推进建立城乡一体的资源配置、优势互补的发展机制，畅通农民建房规划布点从蓝图到落地要素保障路径。同时，积极对接，研究探索，结合当前美丽乡村建设大环境，从充分利用存量角度出发，争取在政策范围允许的条件下，增加保留特色村落规划数量，进一步充实优化“1+X”布点规划中的“X”，引导农民建房形成更合理、更优化的空间布局，为缓解农民建房用地压力找寻出路。

三、立足建房落地，加强用地指标保障

一是做好调查摸底，及早启动工作。结合该市农村土地整治规划，及早部署开展土地整治复垦和农房搬迁集聚意愿调查。依托村级土地民主管理，会同镇村干部，深入村组户，采取多种形式，宣传土地整治、搬迁集聚，面对面讲解政策、调查摸底、进行动员，摸清农民建房意愿情况，为下一步安排落实用地保障工作打下了基础。

二是积极向上争取，专项落实指标。根据农民要求和实际需要，通过建房专项指标安排一点、土地整治复垦落实一点、存量建设用地调剂一点等办法，保证农民建房用地指标。统筹用好农民建房专项指标，2017年年初省厅下达指标农民建房专项指标新增建设用地138亩，平湖市全部用于安排农民建房，并积极争取省国土资源厅补助农民建房指标，全年通过计划指标累计报批农民建房新增建设用地193.1亩，占全市年度新增建设用地计划指标总量的13.55%。编制农村土地综合整治项目16个，面积1735亩，其中用于农民搬迁安置建房用地595亩。

三是依法依规推进，有序引导落地。依托《平湖市农民建房用地管理办法》（市政府第57号令），以及鼓励农房改造集聚和农村土地综合整治的一系列政策措施，因地制宜，推进农房改造和集聚。第一，征迁集聚。对城镇规划区范围内，以及基础设施、社会事业、重点工程建设中涉及的农户，按照征迁政策进行集聚。第二，复垦搬迁。通过农村土地综合整治，出台激励政策，有序引导项目区内农户向“1+X”点集聚。第三，“n”点翻建。结合美丽乡村建设，充分利用现有空间和土地，推进自然村落保留点的农房改造。第四，内部调剂。对村集体存量宅基地，在村集体组织成员内部流转、调剂。第五货币安置。探索宅基地退出机制，对在城镇有稳定职业和住所的农户，自愿放弃宅基地的，由各镇、街道制定标准，给予一定的经济补偿。

四、创新工作机制，加快农村土地综合整治

一是加大政策激励力度。建立市土地整治专项资金，每年安排不少于1亿元，专门用于整治复垦以奖代补。对完成复垦验收的土地根据节地率给予累进奖励。各镇街道通过免收新社区基础设施配套费、给予宅基地占地补助、提前搬迁奖励等政策，有效调动农户搬迁的积极性。

二是探索复垦节余指标价值化。建立市复垦指标交易平台，允许土地综合整治复垦节余指标在全市范围内有偿调剂，指导价50万元/亩。开展节余指标“地票”质押融资，农业银行1.4亿元贷款项目已经到位。建立农房改造集聚市级融资平台，拓宽融资渠道，做大资金盘子。

三是试点土地综合整治新模式。继续推进新埭镇兴旺村整村整自然村落搬迁形式的土地综合整治试点工作，实行搬迁农户、周转指标、项目资金“三封闭”管理，即对项目区内农户实行定点定位、实施整体搬迁，周转指标用于搬迁安置和异地调剂，项目资金全部用于项目区拆旧复垦、新区建设和农户补助。同时，积极推进农村土地全域整治工作。

四是注重调动村级组织实施项目积极性。改变过去以镇街道为主体实施土地整治项目的模式，积极推行以村集体经济组织为主体实施项目。整治项目获取的复垦指标调剂交易等收益，全部归村集体经济组织所有，充分发挥村规民约的“自治”作用，调动村级组织工作积极性。

五、完善制度规范，抓好农民建房管理

一是加强建设管理。用地审批上，改革农民建房审批制度，下放审批权限，减少审批环节，优化审批流程。建设管理上，严格执行“四公开、四到场”制度，未经竣工验收不得办理有关权证。日常监管上，加强村镇建筑工人业务培训，建房施工人员必须持证上岗，确保农房建设质量和安全。

二是再造管理流程。坚持试点先行，在全市各村开展村级土地民主管理工作，推广拟订《国土资源管理村规民约》，建立了永久基本农田划定、宅基地申请审批、耕地保护补偿资金使用、耕地质量建设安排、土地流转发包等涉及土地管理事项的村民议事、民主决策制度。重点对农民建房审批管理流程进行重新架构，明确农民建房由村民向村委会提出申请后，须经过“村民委员会提议—村党委审议—土地民主管理委员会商议—征求村监事委员会建议—村民代表大会决议”等五个环节，村务公开公示后再报镇政府审批。

三是严格“两违”管控。实行农村“两违”网格化、网络化管理，完善市镇村三级动态巡查机制，落实综合执法队员联村包户巡查责任，严控原地翻建和“一户两宅”。同时，对泥木工加强管理，一经发现参与“两违”，立即吊销其执照。

四是健全长效机制。坚持党委、政府主要领导负总责，实行“两挂钩”制度，将保障农民建房与基本农田保护补偿、用地审批工作挂钩，对农民建房管理不到位或出现违法建房的，扣减直到停止发放基本农田保护补偿资金；土地违法案件未销号结案的，暂停相关用地审批。强化村规民约，让农民建房管理更自觉、更规范、更有序。