我国船舶油污损害赔偿基金亟待明确的几个问题

2018-02-07韩立新朱作鑫

政法论丛 2018年2期

韩立新　朱作鑫

(大连海事大学法学院，辽宁大连 116026)

根据2000年《海洋环境保护法》第66条、2009年《防治船舶污染海洋环境管理条例》(简称为《防污条例》)第55条的授权，经国务院批准，2012年7月1日交通运输部和财政部联合出台了《船舶油污损害赔偿基金征收使用管理办法》(简称为《基金办法》)，建立了国内的船舶油污损害赔偿基金(简称为“油污基金”)，用于一定条件下对船舶油污受害人的赔偿与清污费的补偿。

2015年6月18日，船舶油污赔偿基金管理委员会(简称为“基金管委会”)在北京正式成立。位于上海市虹口区的中国船舶油污损害理赔事务中心(简称为“理赔事务中心”)同日揭牌，面向社会提供油污损害赔偿的技术和咨询服务，接受船舶油污受害人的损害赔偿申请，开展具体理赔工作。自2016年7月以来，该中心已处理五起符合动用油污基金条件的船舶油污事故损害赔偿案件，赔付款项共计1600万余元，①惠及了河北、天津、上海等地区的十余家油污受害单位，越来越多的船舶油污事故受害人从国家设立的油污基金获益。但是，从基金设立到使用过程中，也暴露出一些法律问题亟待明确加以解决。例如，第一，根据《海洋环境保护法》《防污条例》《基金办法》有关条款的规定，油污基金的征收由交通运输部海事局负责，而油污基金的管理、使用涉及了基金管委会、基金管委会秘书处和理赔事务中心三个部门，哪个部门能够作为理赔主体代表油污基金对外赔付呢？第二，根据《基金办法》第3条，现行的油污基金具有政府性基金的性质，那么，油污基金的理赔行为是民事法律行为还是行政行为？第三，如果油污受害人对油污基金的拒绝理赔或理赔结果不服，是提起民事诉讼还是行政诉讼，等等。这些问题困扰着我国油污基金的理赔实践，理赔事务中心曾就这些问题发函交通运输部海津局，希望后者与最高人民法院沟通，对有关问题给予释明，但至今未见明确答复。本文将结合有关法理和法律规定，对这些问题加以分析，期望对我国油污基金法律制度的完善和进一步健康发展有所参考，也希望对我国《海商法》等法律法规的修改和将来建立海洋污染损害赔偿基金制度时有所借鉴。

一、适格基金理赔主体之分析

基金理赔主体，顾名思义，即由谁来使用油污基金实施理赔行为。若依立法技术之“法律拟制”和法定代表人理论，立法者在设计基金制度之时，即可采用法律拟制技术，将基金予以人格化，将基金从作为特定标的物的政府性基金转化为现实意义上的法律关系主体，作为具有独立法律人格的主体来对待。[1]P25一旦“基金”被拟制为独立法律主体，就能够以自己的名义独立享有权利、履行义务并承担责任，其中自然覆盖了运用以基金名义筹措的资金进行理赔之权利、义务。同时，根据法定代表人理论，可以为“基金”设定法定代表人，由法定代表人代表“基金”实施具体理赔事务，并代表“基金”参与诉讼等争议解决机制。[2]根据上述理论，基金理赔主体与“基金”在身份上是混同的，换言之，经法律赋权的“基金”本身就是适格的理赔主体，其通过法定代表人从事理赔相关法律行为。例如，国际上根据《1992年设立国际油污损害赔偿基金国际公约》(简称为《基金公约》)所设立的国际油污赔偿基金就是独立的法人，基金的干事长是其法定代表人，代表基金对外行使有关权利、履行有关义务。

尽管我国的油污基金制度是借鉴国际油污赔偿基金制度制定的，但是，我国《海洋环境保护法》、《防污条例》等与基金制度直接相关的法律、行政法规中并没有采用法律拟制技术将“基金”作为独立的法律主体予以确认，而是采用特别规定的方式设置了“船舶油污损害赔偿基金管理委员会”这一管理机构作为基金的最高权力机构，但其不是“基金”的法定代表人，并且在具体理赔实践中，除了行政法规授权的基金管委会之外又出现了新的单位——“船舶油污损害赔偿基金管理委员会秘书处”(简称为“秘书处”)以及理赔事务中心参与到基金理赔过程中。法律规定与实践操作之间的暧昧不清，无疑会导致出现“到底谁才是基金理赔主体，能否以自身名义独立对外实施理赔行为，为基金理赔事项而成为原告或被告”这类本不应存在的问题。而基金理赔主体法律地位的不确定性甚至会影响对基金理赔行为法律性质之判断，给索赔人、执行具体理赔事务者乃至司法机关都可能造成无所适从之感。因此，明确适格的基金理赔主体，是澄清基金理赔行为法律性质的先决条件和逻辑起点，有必要根据相关法学理论和目前实践情况，从合法性与合理性方面对基金管委会及其秘书处、理赔事务中心能否作为基金理赔主体作一梳理分析，并进而厘清其各自的法律地位。

(一)基金管委会作为基金理赔主体之分析

2009年，国务院出台的《防污条例》从行政法规层面为基金制度的建立提供了直接法律依据。该条例第55条第3款规定：“国家设立船舶油污损害赔偿基金管理委员会，负责处理船舶油污损害赔偿基金的赔偿等事务。船舶油污损害赔偿基金管理委员会由有关行政机关和缴纳船舶油污损害赔偿基金的主要货主组成”。2012年《基金办法》中也有“船舶油污损害赔偿基金管理委员会在受理索赔申请后......对于符合赔偿或者补偿条件的，应当及时给予赔偿或者补偿”的规定。如前所述，基金管委会已于2015年6月在北京正式成立，②从法律规定的角度而言，它是《防污条例》这一行政法规授权的主体，由其负责基金理赔事务具有合法性。但是，法律的规定性并不一定意味着法律的实效性，从现实执行情况来看，截至目前基金管委会仍然没有实体化，它既没有在登记机关登记，也没有自己固定的办公场所、专职工作人员和独立的财产。而基金理赔事务是一项专业技术性、法律性很强的复杂工作，对作为议事协调机制的基金管委会而言，其缺少专业技术人员、没有固定办公场所和独立经费等弊端，决定了它最多只能从宏观层面对基金理赔过程中出现的重大问题进行集体研究、协调，不具备承担基金理赔具体工作的实际能力。可见，现阶段由基金管委会作为基金理赔主体直接负责理赔事务并不现实。

(二)秘书处作为基金理赔主体之分析

本来《防污条例》第55条第3款仅规定设立基金管委会，负责处理油污基金的赔偿等事务。但是，根据本条第2款授权，财政部和交通运输部制定的《基金办法》第19条第2款又规定基金管委会下设“秘书处”这一机构，负责具体赔偿、补偿等日常事务，秘书处设在交通运输部海事局。就秘书处本身的法律地位和权力来源来看，由于《基金办法》本身仅仅是部门联合制定的规范性文件，效力等级较低，特别是在上位法没有明确规定的情况下，规范性文件对行政相对人并无法律上的拘束力。因此，秘书处作为基金管委会的下设机构，并不具备对外履职并承担责任的独立主体地位，亦即意味着在《防污条例》没有规定秘书处职责的情况下，即使《基金办法》规定了秘书处这一机构，并由其来承担本应由基金管委会履行的理赔职能，也不能视为法律授权，秘书处并不能因此获得法律上的独立主体地位。

(三)理赔事务中心作为基金理赔主体之分析

除了基金管委会及其秘书处以外，在基金理赔过程中还存在另外一个机构——理赔事务中心。根据《交通运输部关于设立中国船舶油污损害理赔事务中心的通知》(简称为《通知》)，理赔事务中心是经过中央编办批准设立、并依法登记的交通运输部所属事业单位法人，有自己独立的机构设置、人员编制、办公场所和办公经费。理赔事务中心的主要职责包括：(1)受理船舶油污损害索赔人的申请；组织对船舶油污损害索赔项目进行调查核实和评估；编写理赔报告，拟定赔偿、补偿方案并组织实施。(2)代位行使接受赔偿或者补偿的单位、个人向相关污染损害责任人请求赔偿的权利。(3)为船舶油污损害索赔申请人提供技术咨询、法律援助等服务工作。(4)承担由交通运输部、财政部等组成的船舶油污损害赔偿基金管理委员会及其秘书处交办的相关工作。[3]从上述通知内容和目前理赔工作进展情况来看，理赔事务中心面向社会接受船舶油污受害人的损害赔偿申请，开展具体理赔工作，并已向一些索赔人进行了赔付，事实上扮演了基金理赔主体的角色。尽管由理赔事务中心负责基金理赔工作在实践操作中具有可行性，但理赔事务中心承担本应由基金管委会履行的职能，在法律层面存在着一些瑕疵，突出表现在理赔事务中心的法律地位不明，其与基金管委会及其秘书处之间法律关系模糊两个方面。具体而言：

一是理赔事务中心的法律地位与秘书处一样，同样缺少明确法律依据。组建理赔事务中心的直接依据是《中央编办关于交通运输部设立中国船舶油污损害理赔事务中心等事项的批复》(中央编办复字〔2014〕121号)，批复作为机关内部公文文种之一，不同于法律法规和规范性文件，特别是涉及机构设置、编制方面的批复，更是属于行政机关内部审批事项，其效力范围是否直接及于行政机关以外的社会公众等外部主体，目前尚无定论。[4]据此而成立的理赔事务中心在法律地位上与秘书处类似，同样面临缺少有力的法定依据之窘境。二是理赔事务中心与基金管委会之间法律关系不清。作为交通运输部所属事业单位，理赔事务中心独立于基金管委会及其秘书处，依照《通知》规定，理赔事务中心承担由基金管委会及其秘书处交办的相关工作。这里用的“承担”一词，从法律语义上难以界定理赔事务中心到底是接受基金管委会及其秘书处委托从事理赔工作，还是由基金管委会及其秘书处授权给它实施理赔行为，抑或是理赔事务中心因《通知》而直接获取实施理赔行为之职能？从《通知》关于理赔事务中心主要职责的表述来看，若依前3项职责，似乎直接赋予理赔事务中心理赔主体之地位及职责，但内部文件之地位可能会影响其理赔行为合法性和效力；而若依第4项职责，众所周知，基于“民事委托”、“行政委托”或者“行政授权”而实施的理赔行为，在行为名义、行为性质、法律效果及效果归属等方面均存在较大差异。[5]《通知》中“承担”用词的模糊性将会导致理赔事务中心所实施的理赔行为在法律后果及责任承担上存在极大的不确定性，影响理赔行为的严肃性。

综上，若依《防污条例》第55条之规定，由基金管委会来作为基金理赔主体，虽然符合合法性之要求，但目前不具备可行性；而依《基金办法》第19条之规定设置的秘书处，又因《基金办法》自身效力等级过低，不能起到将秘书处作为理赔主体之法律授权效果。现阶段，理赔事务中心作为依法登记成立的事业单位法人，具备从事理赔工作的人员、财产等各项条件，实际上已经开展理赔工作，目前赔付的5起案件都是以自己的名义作出油污基金理赔决定通知书，并加盖理赔事务中心的公章送达给索赔人，成为事实上的基金理赔主体，能够在一定程度上解决基金理赔问题。但是由于缺少明确法律规定，导致理赔事务中心同样存在法律地位不明之问题，同时，理赔事务中心与基金管委会及其秘书处之间法律关系的模糊，可能会出现对其从事理赔工作合法性之质疑，长此以往不利于依法实施基金理赔。为解决上述现实矛盾，笔者认为可以通过修订《海商法》、《海洋环境保护法》或者《防污条例》，根据法律拟制和法定代表人理论，从法律层面明确基金、基金管委会及其秘书处和理赔事务中心的定位和职能，厘清三者之间的关系。具体修法建议如下：

1.将油污基金拟制为独立主体，赋予其法律人格，明确其特别法人地位，可以以“基金”名义独立对外享有权利、履行义务并承担相应法律责任，当然地成为基金理赔主体。

2.进一步将基金管委会进行实体化改造，针对基金管委会定位不清、权力实际被架空等问题，应明确规定基金管委会的职能、编制、人员以及经费来源等，同时明确基金管委会作为“基金”的法定代表人和执行机构，可以代表“基金”对外有效表达意思、实施理赔等法律行为。基金管委会在法定范围内实施理赔等行为之法律后果应当由“基金”承担，基金管委会作为“基金”的法定代表人参与诉讼等争议解决机制。

3.规定基金管委会秘书处作为基金管委会内设的日常办公机构，主要负责基金管委会内设机构的日常运作、统筹协调等内部事务，不具备对外职能，亦不对外承担法律责任。

4.明确理赔事务中心与基金管委会之间的关系。随着基金管委会的实体化，理赔事务中心不应再负责基金理赔工作，考虑到理赔事务中心人员力量充足、专业技术较强，并在现阶段理赔工作中积累了较多经验，可以将其规定为技术性、辅助性和服务性机构，接受基金管委会委托，为基金管委会提供具体理赔专业技术等业务方面的意见建议，该意见建议属于内部征求意见程序，不对外发生效力。

二、基金理赔行为法律属性探究

由于油污基金被规定为政府性基金，那其理赔行为到底是民事法律行为还是行政行为呢？在理赔事务中心的调研过程中，航运界对此问题认识不一。比如有观点认为，设立油污基金制度的上位法有《海洋环境保护法》《防污条例》，前者规定油污基金作为“民事赔偿责任制度”的补充和完善，说明两种上位法既有民法部门，又有行政法部门，故难以依据上位法的性质给基金理赔行为定性；基金管委会的成员有六家国家行政机关，三家企业，因此，其作出的理赔决定也不好认定为行政行为。总之，根据现有法律依据，难以确定基金理赔行为的法律性质。[6]P37

考虑到目前基金管委会尚未真正实体化，实际是由理赔事务中心作为基金理赔主体从事具体理赔行为，与基金理赔相关的权利、义务和责任均由理赔事务中心承受，出现争议时亦是由理赔事务中心参与解决。因此，从尊重现实出发，笔者在此主要以现阶段理赔事务中心及其理赔行为为对象分析理赔行为之法律属性。

(一)理赔行为难以认定为民事法律行为

我国《民法总则》把法人分为营利法人、非营利法人和特别法人。理赔事务中心作为事业单位法人，根据《民法总则》之规定，能够以非营利法人的身份，作为民事法律关系主体参与民事活动，从事民事法律行为。但是，能否基于此点来认定理赔事务中心实施的理赔行为就是民事法律行为呢？笔者认为，不能简单机械地套用《民法总则》的部分规定，还应当结合《民法总则》其他规定与相关理论对此问题进行深入论证。

1.从理赔当事人之间的关系看，理赔事务中心与索赔人之间不是平等民事主体关系。若将理赔行为视为民事法律行为，那么作为理赔主体的理赔事务中心与作为索赔主体的污染受害方(如渔业、旅游业及其从业者，当地居民等)就是构成民事法律关系的主体。基于民法理论和《民法总则》等民事法律规定，民事主体在民事活动中的法律地位应当是平等的。平等原则是民法的基本原则和基础，也是民事法律关系区别于行政法律关系、刑事法律关系的主要标准。这种平等的核心与灵魂是要求民事主体平等相待。[7]无论是自然人还是法人，不论所有制性质，也不论经济实力强弱，民事主体的任何一方都没有凌驾于另一方之上的特权。也正是基于平等原则，才能使意思自治原则、等价有偿原则、公平原则等具有了法律根基。然而，无论是从《基金办法》的具体规定，还是从基金理赔实际程序来看，都很难得出理赔事务中心与索赔人之间具有民法上的平等地位、理赔行为体现平等原则的结论。理由是：(1)作为行政机关制定的规范性文件，《基金办法》有关理赔程序的规定有意无意地向基金予以倾斜，根据《基金办法》第22条、第23条之规定，索赔人应向基金管委会秘书处提出书面索赔申请，其索赔申请除应当符合法律、行政法规规定外，还应当符合基金管委会相关规定，赔偿或者补偿数额由基金管委会确定。可见，《基金办法》在扩张基金管委会权力的同时，对索赔人的索赔申请、赔偿数额等作了限制性规定，两者权利义务居于不平等地位。(2)从当前理赔实践来看，我国目前已经出现几起基金理赔案例，实际索赔、理赔程序是由油污受害人向理赔事务中心提出索赔申请，理赔事务中心接受油污受害人的索赔申请后，组织对船舶油污损害索赔项目进行调查核实和评估；编写理赔报告，拟定赔偿、补偿方案，报基金管委会审议，由基金管委会成员举手表决通过，对表决结果作出会议记录。之后是由理赔事务中心以自己的名义作出油污基金理赔决定通知书，并加盖理赔事务中心的公章送达给索赔人。比较实际理赔程序与《基金办法》最大的区别，仅仅在于因基金管委会尚未真正实体化，而由理赔事务中心代替基金管委会及其秘书处承担对外职能，但在整个理赔过程中，除了理赔申请须得由索赔人自行提起外，作出理赔决定等对索赔人权利义务发生实质性影响的理赔程序中完全看不到索赔人的身影，更遑论二者的平等地位了。

2.从民事权能属性来看，索赔人的索赔权难以被界定为民法意义上的请求权。民事权能即民事权利的功能和作用，它分为支配权、形成权、请求权和抗辩权。[8]P80就索赔人向理赔事务中心提出赔偿申请直至最终获取基金理赔这一权利实现过程而言，索赔人的索赔权显然不属于支配权、形成权或者抗辩权。索赔人的这一权利从民事权能属性来看，似符合请求权之形式特征，③细观之，其更加接近于侵权损害赔偿请求权。但是，形式上的相似性并不能取代实质上的差异性，索赔人向基金索赔的权利不具备民法意义上的请求权基础，索赔人的索赔权也不是民法意义上的损害赔偿请求权。侵权损害赔偿请求权作为一种基于侵权责任产生的救济权的请求权，属于派生性权利，由基础性实体权利而产生，并依托于基础性实体权利而存在。[9]P100据此，若将索赔人向基金的索赔权纳入侵权损害赔偿请求权的范畴，从请求权基础出发，首先在索赔人与理赔主体之间必须成立侵权行为法律事实。索赔人因船舶油污事故这一环境侵权行为而遭受损失自不待言，但是，导致污染的加害人并非理赔事务中心而是漏油船舶所有人，侵权行为法律事实并非在索赔人与理赔事务中心之间发生，此二者之间并无侵权法律关系之存在。换言之，理赔事务中心不需要按照《侵权责任法》等规定承担环境侵权责任，索赔人向理赔事务中心主张侵权损害赔偿救济权亦无基础性实体权利。之所以会出现理赔事务中心向索赔人赔偿或补偿的情形，并非基于民法上的侵权损害赔偿请求权，而是在风险社会条件下，为实现分配正义之价值理念的一种责任社会化分担救济机制，这一机制更多地体现出社会化色彩。

3.从民事主体的行为能力来看，理赔事务中心并不具备与理赔相适应的民事行为能力。《民法总则》第57条规定，“法人是具有民事权利能力和民事行为能力，依法独立享有民事权利和承担民事义务的组织”，第58条第2款规定，“法人应当有自己的名称、组织机构、住所、财产或者经费”。作为事业单位法人的理赔事务中心，其成立之初即有名称、机构、住所、财产及办公经费，可以按照《民法总则》之规定作为民事主体从事一些民事法律行为，但若将理赔行为也纳入民事法律行为范畴，那么理赔事务中心显然不具备与理赔相适应的民事行为能力。理由如下：

(1)理赔事务中心不具备独立作出理赔决定的民事行为能力。法人民事行为能力的一个重要方面，体现为其具备独立意思表示的能力，就是从事民事活动的主体能够按照自己的意思设立、变更和终止民事法律关系，这也是民法自愿原则和意思自治原则之映射。若将理赔行为视为民事法律行为，那么理赔事务中心必须具备民事行为能力，亦即要求理赔事务中心能够自主、自由地而不受他人控制、决定或牵连地表示实质意思和实施理赔行为，宣示其在民事法律关系中表示实质意思的自主性。[10]根据前述理赔程序，只有在基金管委会审议通过理赔方案后，理赔事务中心方能出具理赔决定通知书，如果基金管委会没有审议通过理赔方案，理赔事务中心则不能作出理赔决定通知书。可见就理赔行为而言，理赔事务中心在一定程度上受制于基金管委会，并不能完全自主地表示意思，因而不具有与理赔相适应的民事行为能力，也无法自由地将理赔行为设立为民事法律关系。

(2)理赔事务中心不具有从事民事法律行为的财产。法人民事行为能力的另一方面，体现为法人能以自己的财产从事一定的民事行为。财产是民事主体参与民事活动的重要物质基础，对理赔事务中心也不例外。如果将理赔事务中心实施的理赔行为视为民事法律行为，必然要求理赔资金是属于理赔事务中心所有的财产，在基金已被确定为政府性基金的情况下，作为根据预算法律法规确定的一种预算收入，基金的收支受到严格控制，筹集的资金一旦缴入国库，其所有权即归于国家，而资金的支出、使用也必须通过财政部的集中收支管理才能实现。对基金管委会而言，其基于《防污条例》的授权才获得了理赔资金的部分所有权权能(占有、处分权)，理赔事务中心占有、处分理赔资金并没有明确的法律依据，更不具有对理赔资金的所有权。虽然理赔事务中心作为独立的事业单位法人，其对维持自身运作的工作经费肯定享有所有权，但仅凭借工作经费，显然难以负担大额、频繁的理赔资金需求。

根据上述分析，笔者认为，虽然理赔事务中心作为非营利性法人，能够成为民事法律关系的主体，但是并不意味着理赔行为就必然是民事法律行为。无论是从法律关系主体地位、权能属性还是主体行为能力等方面审视，由理赔事务中心实施的理赔行为都难以被认定为民事法律行为。

(二)理赔行为可以界定为行政行为

既然理赔行为难以界定为民事法律行为范畴，那么能否界定为行政行为呢？根据行政法学有关理论与实践，理赔行为符合行政行为构成要件，应界定为行政行为。理由如下：

1.理赔事务中心可以被界定为行政主体。依行政法学通行之理论，行政行为由行政主体实施。可见，行政主体在界定某一法律行为是否属于行政行为时居于首要地位。然而在我国，相较于行政行为已经成为一个法定概念，在《行政复议法》、《行政诉讼法》等一系列法律法规中，对行政行为的外延范围有着明确具体的规定不同，行政主体概念的提出，主要目的是为了解决行政诉讼适格原告问题，从其诞生之日起就具有极强的指向性和功能性，迄今尚不是一个确定的法律创设的概念。在我国现行法律体系中，没有任何一部法律对何谓“行政主体”作出明确的界定。因此，在执法、司法实务过程中界定行政主体更多地是参考行政法学理论，而非确定的法律规则。

需要注意的是，行政法学作为一个兴起时间不算很长的法学领域，其与行政学理论密切相关，可以说行政学理论是行政法学许多概念和命题的重要来源，行政法学界对行政主体的认识更是深受行政学有关主体理论的影响。随着传统行政管理理论日渐式微，公共行政之理念已在行政学理论上占据显著地位。根据公共行政之理念，现代行政是以解决人民的实际问题为核心，以公共利益为目标导向，重点在于解决公共产品供给和提供公共服务及其有效性问题；政府不再是公共产品和服务的唯一供给主体，私营部门、非政府社会组织都可成为公共产品和公共服务的提供者。映射到行政法学理论上，就是传统的基于行政管理职权而对行政主体所做的界定正因其狭隘性和不适应社会发展现状而广受抨击，有学者甚至认为，“经过多年的实践证明，(传统行政主体理论)不但没有必要作为判断行政行为合法性的依据，也更不能担负确立行政诉讼被告的角色”。[11]在行政理念逐渐由管制模式转化为共治模式的当下，行政主体范式亦随之不断转型，传统的国家机关或法律法规授权组织方可成为行政主体理论逐渐被以公共行政为基础的多元化行政主体理论所取代。多元化行政主体理论对行政主体的认识和界定，不再以是否具有公法人身份作为界定行政主体的标准，更不是仅固步于传统意义上基于职权主义、尤其是国家职权主义而产生的国家行政机关和法律法规授权组织，而是基于公共行政之理念，结合组织形式、活动规则、权力与行为的性质等来综合判断某一组织是否为行政主体，特别是那些虽无法律法规授权，但行使社会公权力、履行公共事务职能的事业单位、社会团体、行业协会，完全可以具有行政主体之资格。具体到理赔事务中心，其作为依法登记的事业单位法人，实施的理赔行为作为履行社会救济机制的措施，具有明显的社会公共事务性质，依多元化行政主体理论完全可以纳入行政主体范畴。

除了行政主体理论的不断拓展之外，在实践层面，随着我国全面深化改革不断深入推进，作为行政改革重要组成部分的事业单位改革也在不断推进。根据2011年《中共中央国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》，现有事业单位按照社会功能划分为承担行政职能、从事生产经营活动和从事公益服务三个类别。《国务院办公厅关于事业单位分类的意见》等改革方案进一步明确规定，承担行政职能的事业单位，即承担行政决策、行政执行、行政监督等职能的事业单位，认定行政职能的主要依据是国家有关法律法规和中央有关政策规定。这类单位逐步将行政职能划归行政机构，或转为行政机构从事公益服务的事业单位。从事公益服务的事业单位，即面向社会提供公益服务和为机关行使职能提供支持保障的事业单位。根据改革精神，理赔事务中心未来提供公共服务的公益属性只会更加强化，更加符合行政主体之特征，将理赔事务中心认定为行政主体也是符合我国行政体制改革的精神与发展要求的。

综上，在我国目前尚没有明确法律对行政主体内涵外延作出明确规定的情况下，基于当前有关多元化行政主体理论的发展将理赔事务中心视为行政主体在法律上不存在障碍，在理论上亦无不妥之处。同时，明确理赔事务中心的行政主体资格，也契合有关事业单位改革的精神和发展趋势，为将来的改革留下必要空间的。

2.理赔事务中心的理赔行为属于给付行政。“行政并非仅系国家实践法律与权力目的之手段，而是应作为国家福利目的之工具，来满足社会之需求”，[12]105为民众生存、发展不断提供各类给付无疑将成为现代行政的根本任务。“给付行政”作为一类行政行为范畴，在德国、日本等大陆法系国家已获得广泛认可。根据德国法之理论，“给付行政一方面通过为个人提供特定目的的支持，另一方面通过建设公共设施，保障和改善公民生活条件”。[13]P8日本学者则认为，“给付行政是指通过公关设施、公关企业等进行的社会经济、文化性服务的提供，通过社会保障公共扶助等进行的生活保护、保障，以及资金的支付、助成等，即通过授益性活动，积极地提高、增进国民福利的公行政活动”。[14]P329我国行政法学者基于德、日两国主流观点，认为“给付行政是一种基于现代社会政府以追求社会公平为目标、造福民众、服务社会的理念，通过支付、供给、资助等方式改善国民生活和生存环境的行政形态，综合体现现代社会政府的职能和行政的目的、行政的功能和作用以及由此而决定了的非强权的行政行为方式等”。[15]在我国，诸如社会保险、社会救助、住房保障等众多领域立法都明显带有给付行政色彩，可见给付行政已不仅是学术界的理论探讨，更是一种现实上的制度考量。根据德国、日本和我国学界通说有关“给付行政”概念，并结合《防污条例》、《基金办法》等规定和理赔实践，笔者认为，理赔行为符合给付行政之主要要素，可纳入给付行政范畴。理由是：

(1)理赔行为的目的符合给付行政的价值目标。虽然德国、日本、我国国内法学界关于给付行政价值目标的认识在具体表述上存在细微差异，但总的来说都持“造福民众、服务社会”以及保障社会公平正义之理念，油污基金理赔行为的目的亦与之契合。一方面，根据《基金办法》第1条之规定，之所以建立油污基金并实施理赔行为，其目的是为了保护我国海洋环境，促进海洋运输业持续健康发展，这与给付行政增强福祉的价值目标显然是高度一致的。另一方面，如前所述，油污基金作为一种责任社会化分担救济机制，通过理赔行为体现出实现分配正义的价值理念，这一点与给付行政保障社会公平正义的目标也是吻合的。

(2)理赔行为体现出给付行政以资源分配为保障的特征。从前述各国学界有关给付行政的定义可以看出，给付行政强调资源分配对给付行政所起到的基础性支配作用，只有必要的资源分配，给付行政才可能得以启动。油污基金作为一项政府性基金同时也是一项政府非税收入，已纳入财政预算收支管理，理赔事务中心使用基金进行理赔的过程，就是对国民收入(资源)进行二次分配的过程。

(3)理赔行为符合给付行政的方式。与传统意义上的单一规范化的权力行政行为相比，给付行政更多地是体现行政主体的服务性而非管制性，行政主体主要是采取非命令式的契约等手段，少用甚至不用行政强制力，来提高行政相对人对行政活动的可接受性和行政活动的有效性和灵活性，最终实现给付行政的价值目标。从《防污条例》、《基金办法》和理赔实践来看，理赔事务中心与索赔人之间尽管不具有平等民事主体地位，但理赔事务中心也没有以强制性的方式完成理赔程序，其作出理赔决定书后索赔人可以自主决定是否接受理赔。如果接受，固然可以获取赔偿，实现索(理)赔之目的；即使不接受，也并不会因此造成不利后果，理赔事务中心也不能因为索赔人没有接受理赔而采取强制措施。

3.索赔人对基金的索赔权属于公法上的给付请求权。所谓“公法请求权”，是指基于基础性公法权利，请求特定行政主体为或不为一定行为的权利。公法上的基础性权利又分为：(1)自由和财产权，即国家赋予公民自己主宰的、没有国家介入和国家强制的空间。(2)受益权，即公民从国家分享和获得利益的权利。在受益权的法律关系中，请求权是其核心内容和权能。(3)参与权，即个体作为国家的一个成员参与国家意志形成的地位。索赔人对基金的索赔权在形式上具有请求权的特征。但是，这一权能并非民法意义上的请求权，而是公法请求权。理由如下：

(1)随着给付行政的迅猛发展，人民群众对社会保障、医疗教育、环境保护等公共事务领域方面的需求日益增长，由此而产生的请求行政机关等特定行政主体在这些领域从事特定行为(给付)的请求，即公法上的给付请求权也不断增加。船舶油污事故存在污染广、后果严重、赔偿金额大等特点，仅靠污染者及其保险人、财务保证人难以有效填补索赔人损失。国家通过立法征收油污基金，由理赔事务中心予以赔偿，正是履行生态环境保护和增进民生福祉等公共行政职能，向索赔人提供行政给付。与之对应的，索赔人向理赔事务中心提出索赔请求，就是行使公法意义上的给付请求权，希望通过基金理赔行为来获取，保护自己应享有的公法上的环境受益权。

(2)就公法请求权的设定依据来看，包括通过法律法规直接规定公民或法人的公法请求权，通过义务或职责条款间接赋予公民或法人的公法请求权，基于公法合同或者行政承诺确认的公法请求权等。就索赔人的索赔权而言，虽然并不具有法律法规上的直接规定，但通过《防污条例》第55条第3款对基金管委会职责的规定，使基金管委会负有作出特定行为(负责处理船舶油污基金的赔偿等事务)的义务，并且此种规定的目的不仅仅是公共利益，同时还涉及个体利益保护，从而间接地赋予索赔人具有公法给付请求权。

值得关注的是，属于给付行政范畴的基金理赔行为，在具体操作中可能会出现理赔事务中心与索赔人进行协商，最终通过协议形式确定理赔金额的情形，那么此时是否可以将理赔行为视作民事法律行为而非行政行为呢？笔者认为，通过理赔事务中心与索赔人协商方式实现理赔，从外在形式上来看，确实与民事契约存在竞合性，容易让人将理赔行为误解为民事缔约行为。但即使理赔事务中心与索赔人通过协商确定理赔金额，也不能改变理赔行为的行政行为属性，这一行为在形式上表现为协商，最终签署的协议属于行政协议。在行政协议签订过程中，作为一方当事人的行政主体相对于对方当事人居于优势地位，其在协商过程中往往起到主导作用、对协议的最终签订与履行等具有支配地位。因此，即使理赔在形式上采取了协商方式，但这种协商及其最终形成的意思表示并非民事契约，而应纳入行政协议范畴。

综上，将理赔事务中心的理赔行为纳入行政行为范畴比将其视为民事法律行为更具有理论和现实基础，也更能体现基金设立之目的，更好地实现基金服务社会之功能。在理赔行为的法律属性这一问题上，立法者、理论界和实务界不应固执传统的行政主体理论，否定理赔事务中心之行政主体资格以及理赔行为之行政行为属性，而应该秉持更为开放和务实的态度，对国内外有关行政法学理论和实践最新拓展成果采取扬弃之做法，立足理论、现实和未来发展趋势，承认理赔事务中心的行政主体资格，并进而确认其理赔行为的行政行为属性，这样在逻辑上和法理上才能更具周延性，才能为基金理赔实践提供更具有说服力的理论注脚。

三、基金理赔行为可诉性研究

油污基金作为国内新生事务，尽管对基金理赔决定不服是否可诉问题已引起航运界关注，但对此加以深入研究的文章凤毛麟角。

(一)目前认为不可诉的观点

有学者认为，如果基金理赔决定可诉，鉴于基金管委会及其下设秘书处都不具有独立的法人资格，无法作为诉讼主体，只有理赔事务中心是登记的事业单位法人，满足诉讼主体的所有构成要件，可以代表油污基金作为诉讼主体。至于诉讼类型，取决于理赔事务中心的角色定位。一种类型是，理赔事务中心是行政主体，索赔人应提起行政诉讼。理由之一是，从法律依据和运行机制上看，基金的行政色彩更浓；之二是，理赔决定具备行政行为的功能性和裁量性特点，与行政机关作出的具体行政行为类似。另一种类型是，理赔事务中心是民事主体，索赔人应提起民事诉讼。理由之一是，《海洋环境保护法》明确规定基金是完善船舶油污民事赔偿责任制度而设立，故理赔决定应为民事行为，对基金提起的诉讼应为民事诉讼；之二是，油污基金赔偿是第二层保障，是对漏油船舶所有人赔偿责任(第一层保障)的补充，第一层保障是民事赔偿责任，第二层保障也应是民事赔偿责任；作为民事诉讼可在各地海事法院起诉，而作为行政诉讼，只能到上海市虹口法院起诉，对索赔人不方便等。同时，该学者认为，尽管这两种诉讼类型存在法理上的合理性，但在实践中依然面临问题。对行政诉讼类型而言，必须存在行政复议的上一级行政管理机关，基金管委会是作出油污基金理赔决定的机构，但其不是独立法人，基金管委会和理赔事务中心也不是上下级隶属关系，所以索赔人提起行政复议的对象都不存在。对民事诉讼类型而言，理赔事务中心不是船舶油污的肇事者，和索赔人之间不存在因侵权而产生的债务关系，两者间是否有对等的民事主体关系仍待商榷。依据行政最终学者得出的结论是，理赔行为是受公权力支配的行为，是具有公益性质的行为，是具有高度专业技术性的行为，因此是不可诉的行为。索赔人对理赔决定有异议的救济途径就是向理赔事务中心提起复核程序。[6]

(二)本文之应提起行政诉讼的观点

笔者对上述文章的分析并不完全赞同。如上文所述，基金理赔行为很难界定为民事法律行为，因此，笔者赞同不能对理赔事务中心提起民事诉讼的观点。但是，笔者不认同上述文章不能提起行政诉讼的观点。首先，我国2015年《行政诉讼法》第26条第2款规定了经复议的案件的被告问题，但是没有规定行政诉讼案件必须都经过复议前置程序。④而且，我国有专门的《行政复议法》，说明行政复议与行政诉讼构成可供相对人选择的并列救济手段。因此，是否有合适的复议对象不影响索赔人提起行政诉讼。其次，对于海事行政诉讼案件的管辖法院在我国确实经历了在海事法院和人民法院之间不断更换的历史，但是，2016年3月1日起施行的最高人民法院《关于海事法院受理案件范围的规定》已经再次明确海事行政案件由海事法院管辖，所以不管把索赔人对理赔事务中心的起诉界定为行政诉讼还是民事诉讼，都由海事法院管辖，故管辖法院不应再成为否认把此种诉讼作为行政诉讼的理由。因此，笔者认为，在油污基金并非法定独立主体，基金管委会实体化改造尚未完成之际，从尊重现实，有利于解决油污基金理赔实际问题，有效维护海洋生态之立场出发，基于上文有关理赔事务中心及理赔行为性质之分析，现阶段可以将理赔事务中心界定为行政主体，将理赔行为归入行政行为，当索赔人对理赔决定不服时，理应可以理赔事务中心为被告提起行政诉讼。

但问题在于，2017年新修正的《行政诉讼法》在被告资格方面限定为“行政机关和法律、法规、规章授权的组织”，由于《基金办法》只是部门规范性文件而非规章，理赔事务中心目前并不符合《行政诉讼法》之“规章授权的组织”规定，难以适用《行政诉讼法》。对这一问题，笔者建议可以通过以下两种方案解决：一种方案是从法律渊源上提升《基金办法》的效力层级，将其上升为部门规章。理赔事务中心据此就成为“法律、法规、规章授权的组织”，完全可以成为行政诉讼的适格被告。当然，如要一劳永逸地解决法理争议，也可以考虑前述有关修改《海商法》《海洋环境保护法》或《防污条例》之建议，直接赋予油污基金独立的法律人格，规定由基金管委会作为法定代表人对外履职，参与诉讼；理赔事务中心则不再承担对外理赔职能，亦无需考虑由其参与诉讼程序。不过，从我国当前立法实践来看，无论是修改《海商法》《海洋环境保护法》或是《防污条例》，都属于立法机关的立法活动，程序相对复杂，涉及面广，特别是对基金管委会进行实体化改造既涉及新设机构编制问题，又与众多行政主管部门职责密切相关，需要经过深入调研、论证和协商，短期内恐难实现突破性进展，依靠修法无法满足现实之迫切需要。因此，若仅考虑解决基金理赔行为可诉性问题的话，从当前实际出发，先由交通运输部、财政部通过联合修订《基金办法》，将其上升为部门规章，使理赔事务中心能够成为行政诉讼适格被告即可，程序相对较为灵活，涉及面不会过宽，也可以避免给其他相关工作造成不必要的影响。未来待时机成熟，可考虑前述修改《海商法》《海洋环境保护法》或《防污条例》之建议。另一种方案则是鉴于行政诉讼适格被告资格与行政主体界定密切相关，而当前尚没有法律法规对行政主体概念作出明确法律界定，人民法院对认定行政诉讼适格被告和确定受案范围具有极大的自由裁量权，可以由最高人民法院根据审判工作实际，通过出台司法解释的方式，直接将针对理赔事务中心所提的诉讼纳入海事行政诉讼的受案范围。

通过本文的探讨，为避免以后发生理赔纠纷时诉讼主体地位和诉讼性质不明的困境，长远而言，建议根据法律拟制和法定代表人理论，修改《海商法》《海洋环境保护法》或《防污条例》等立法，明确将油污基金拟制为独立主体，明确其特别法人地位，将基金管委会进行实体化改造，规定其作为“基金”的法定代表人参与诉讼等争议解决机制；规定基金管委会秘书处作为内设的日常办公机构，不具备对外职能，亦不对外承担法律责任；规定理赔事务中心为技术性、辅助性和服务性机构。在没有立法对基金管委会进行实体化改造前，从尊重现实做法出发，结合民法和行政法等理论和法律规定，认为将理赔事务中心的对外理赔行为纳入行政行为范畴更具有理论和现实基础。基于此，对理赔纠纷应提起行政诉讼而非民事诉讼，为解决诉讼主体地位问题，从当前理赔实际出发，现阶段建议提升《基金办法》的位阶，使理赔事务中心成为“法律、法规、规章授权的组织”，从而可以成为行政诉讼的适格被告，或者由最高人民法院制定相关司法解释，把针对理赔事务中心的诉讼纳入海事行政诉讼的受案范围。

值得注意的是，在尊重我国立法现状和油污基金作为政府性基金管理、使用现状的基础上，对以上问题的分析尽管符合有关法理、行政法、民法等理论，但得出的理赔行为应认定为行政行为，提起的理赔纠纷之诉从而为行政诉讼的结论，与国际上根据《基金公约》设立的油污赔偿基金和美国、加拿大等国的油污基金制度设计上属于民事制度的理念不同。

注释：

①这五起案件包括两起无主船舶和三起明确船舶的油污案件。

②根据《基金办法》第19条，该基金管委会由交通运输部、财政部、农业部、环境保护部、国家海洋局、国家旅游局以及缴纳船舶油污损害赔偿基金的主要石油货主中石化、中石油、中海油九家单位代表组成。

③通常认为，请求权是指权利人有请求义务人履行民事义务，请求责任人承担民事责任的权利。参见魏振瀛：“请求权在民法典中的地位——兼论我国民法的指导理念”，载《北方法学》2015年第2期，第5—20页。

④《行政诉讼法》第26条第2款：经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告;复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。

参考文献：

[1]韦唯.论法律拟制[D].上海：华东政法大学，2015.

[2]殷秋实.法定代表人的内涵界定与制度定位[J].法学,2017,2.

[3]交通部. 交通运输部关于设立中国船舶油污损害理赔事务中心的通知[EB/OL]. http://zizhan.mot.gov.cn/zfxxgk/bnssj/rslds/201505/t20150529_1826921.html,2017-12-28.

[4]李海亮，任进.中央与地方政府机构调整及其依法规[J].广东行政学院学报,2009,2.

[5]江国华，谭观秀.行政授权和行政委托之论纲[J].武陵学刊,2000,2.

[6]帅月新，施伊宁.我国船舶油污损害赔偿基金理赔决定可诉性研究[J].中国海事,2016,9.