法律可以促进中小企业发展吗？——基于《上海市促进中小企业发展条例》立法后评估的实证分析

沈　伟

(山东大学法学院，山东 青岛 266237)

一、问题提出：立法有助于促进中小企业发展吗？

企业是社会经济活动的细胞，企业家是经济活动的重要主体。企业和企业家为积累社会财富、创造就业岗位、促进经济社会发展和增强综合国力作出了贡献。中共中央、国务院印发的《关于营造企业家健康成长环境弘扬优秀企业家精神更好发挥企业家作用的意见》和最高人民法院发出的《关于充分发挥审判职能作用为企业家创新创业营造良好法治环境的通知》都试图通过强调产权保护，努力为企业和企业家创新创业营造良好法治环境。在我国经济进入新常态之际，在经济下行的大背景下，进一步激发中小企业的活力，进而促进经济的发展至关重要。通过经济政策、产业政策和司法实践不断完善保障企业和企业家合法权益的法律制度无疑有利于鼓励投资、促进创新，为社会经济发展注入新的活力。

2015年末，全国工商登记中小企业超过2000万家，个体工商户超过5400万户，中小企业利税贡献稳步提高。以工业为例，截至2015年末，全国规模以上中小工业企业36.5万家，占规模以上工业企业数量的97.4%；实现税金2.5万亿元，占规模以上工业企业税金总额的49.2%；完成利润4.1万亿元，占规模以上工业企业利润总额的64.5%。中小企业提供80%以上的城镇就业岗位，成为就业的主渠道。①毋庸置疑，中小企业在我国乃至世界范围内对经济的助推作用都尤为明显。但是，相比于西方国家，我国政府更擅长运用优惠政策作为调控手段来协调经济发展，《中小企业促进法》的出台在很大程度上体现了这一政策取向。

《中华人民共和国中小企业促进法》于2002年6月29日颁布，2003年1月1日正式实施。此后，共有四十一个省市制定了关于促进中小企业发展的地方法规规章，青岛、邯郸、大连三个市也制定了地方性法规。《上海市促进中小企业发展条例》(以下简称《条例》)于2011年4月12日颁布，2011年6月1日实施。此外，国务院及其各部委以及地方政府也制定了诸多的规范性文件进一步细化和完善《中小企业促进法》的内容。中央和地方在关于中小企业的促进与发展上形成了配套和完善的法律法规和政策体系。时隔14年之后，全国人大常委会于2017年对《中小企业促进法》进行了全面修订，新法已于2018年1月1日正式实施。

新修订的《中小企业促进法》和《条例》在促进中小企业发展的措施上有相近之处。除新修订的《中小企业促进法》将原法的“第二章：资金支持”分为“财税支持”和“融资促进”两章，《条例》仍以“资金支持”为名之外，其他五章《条例》和新法的章节名称没有变化；至于具体促进措施，除因立法权限，《条例》无法做出规定之外，二者也多有相似之处。可见上海作为我国经济发达地区，立法也相对超前。由此对《条例》的立法后评估的实证结论，在一定程度上也能适用于新修改的《中小企业促进法》，探究其可能的立法效果。

《中小企业促进法》究竟是否发挥了作用、在多大程度上发挥了作用，不能仅凭中小企业的增长数量以及其对经济与社会的贡献率等数据，就断定二者之间存在实际上的因果联系，其实施效果如何有待实证研究的检验。立法后评估是对法律实施绩效进行分析评价，检验法的实效性，并针对法律自身的缺陷及时加以矫正和修缮，以进一步提高立法质量的有效手段。[1]立法后评估这种法治评估方式也得到了国家和地方政府的认可。②在上海市经济与信息化委员会和上海市促进中小企业发展与协调办公室的主导之下，通过第三方评估机构，推动各部门和区县自查、设计和布置调查问卷、文献资料梳理、重点走访和调研等方式，对《条例》做了详实的立法后评估。

二、《中小企业促进法》的经济法分析框架

德国法学家耶林称：“目的是全部法律的创造者。每条法律规则的产生都源于一种目的，即一种实际的动机。”[2]P115-116经济法是以维护公共利益为立法目的。从产生之日，经济法就以追求公共利益为己任。[3]然而，公共利益是一个抽象概念，具有两个典型特征。其一，利益内容的不确定性；其二，受益主体的不确定性。[4]公共利益的不确定性必然导致在具体适用时可能滥用。为防止这种情况，现代社会就必然要求立法机关站在价值判断的立场，通过民主程序将公共利益尽可能地予以法定化。[5]即便如此，立法机关也在法律条文中大量地使用“社会公共利益”、“国家利益”、“集体利益”等不确定性词汇。③

经济法产生根源在于为了防治由于公共物品供给、垄断、信息不对称、外部性等市场失灵现象造成的经济运行失调，而由政府对经济运行所进行必要的规制。④产业政策是政府常用的一种宏观调控手段，具有弥补市场缺陷，有效配置资源，调整产业结构，促进产业升级，保护民族产业，发挥后发优势等功能。

《中小企业促进法》一般被归类为宏观调控法中的产业政策法之产业政策组织法。⑤该法主要是通过产业组织结构的优化来实现国家的产业政策导向。⑥这种产业组织优化所要达到的立法目的，即所要达到的社会公共利益效果主要包含以下几个方面。这也是《中小企业促进法》(《条例》)第一条⑦已经开宗明义指出的内容。就此而言，“公共利益是一个需要不断明确的利益”。[6]

1.保障公平竞争的市场机制的发挥。党的十九大重申了“使市场在资源配置中起决定性作用”。[7]市场机制发挥作用的前提是市场主体的自由与公平竞争。因为只有在公平与自由竞争的市场环境才能促进企业经营效益，提高市场运行效率，提升消费者福祉，从而实现市场机制在资源配置中起决定性作用。[8]P205-225此处的公平竞争主要是中小企业相对于大企业和国有企业而言。我国的经济现实是作为市场主体的企业存在“二元结构”之分，公有制企业和私营企业，大型企业和中小企业，而绝大部分中小企业是私营企业，二者在市场竞争中的实力强弱有别、国家的个别政策法律给予差别对待。经济法从实质正义的立场出发，通过对中小企业倾斜性的优惠政策，以二者实现主体力量的相对平衡，其实“中小企业问题法律解决的本质是一个保护弱者问题”。[9]西方发达国家的中小企业法的主要立法目的之一也是保障和创造中小企业公平竞争的机会。[10]保护竞争机制有效运作也构成了中小企业立法宗旨的起点，因为只有竞争政策保驾护航的市场，才能聚集最高密度的企业创新活动，保证以最大的概率实现科技创新和经济发展。[11]

2.支持创新创业促进经济发展。现代社会经济增长的本质在于通过不断的技术创新带来的产业升级而提高平均劳动生产率。[12]“创新是引领发展的第一动力，是建设现代化经济体系的战略支撑。”[7]科技创新在经济发展中起着基础性的作用。然而，基于人类认知能力的局限，创新具有极大的不可预测性，对经济发展产生重要影响的创新往往是来自于名不见经传者。[13]这些创业者从中小企业一步步成长起来。数量上的优势决定了它们才是创新的主导力量，在企业初创阶段往往最需要扶持。

3.保障就业等社会目的。“就业是最大的民生”。[7]中小企业提供80%以上的城镇就业岗位，成为就业的主渠道。⑧换言之，促进中小企业不仅在于经济效益的考量，而且内含着促进民生等社会效益。提高就业率的实现也与政府部门维持社会稳定的政治目标相联系。这一点尤为重要，因为国家治理的立足点更多地在于维持社会稳定。[14]

由此可见，《中小企业促进法》主要采取的是一种倾斜性的保护式立法模式。⑨上述立法目的的缘由，主要在于市场主体存在的“二元结构”问题，⑩即大型企业和国有企业的垄断地位和竞争优势对自由公平的市场环境的损害。经济法对这种“市场失灵”的防治，主要依靠政府角色的积极发挥，这是一种“扶持之手”政府规制经济的模型。政府规制经济的过程不仅是经济法的实施过程，而且是一种政府机关及其官员行使公权力的过程。但是，政府部门及其官员并不一定完全遵循追求公共利益“道德人”或者“政治人”的属性，可能存在一个“经济人假设”，即个人在参与政治生活的时候也往往以个人利益最大化为目的，具体而言就是追求官员的升迁、社会声望乃至利用权力腐败获得财富收益。[15]P35换言之，可能出现“政府失灵”的现象。为了尽可能地使政府部门及官员在经济规制过程中“趋利避害”，需要导入权力制衡的基本法治理念，也就是将政府塑造成一种“掠夺之手”的经济规制模型。

从这一点上讲，将经济法看做是一种经济行政法的观点是有一定的合理性的。这种有效控制政府权力的法治理念是产权保护、平等交换和契约自由的保障，也是自由竞争、公平竞争的前提。[16]P360就此而言“社会主义市场经济本质上是法治经济”。[17]然而，在经济规制之中，行政权的行使与一般的行政权行使具有差异之处，主要体现在规制的目标、手段与方法的经济性和专业性上。经济法不能单纯强调限制政府权力，而要通过适度分权以及程序正义，遵循经济规律，以便实现既定的经济目标与社会目标。[18]P18经济法必须设计出合乎这些特征的制衡经济规制权的动态体系。所以，《中小企业促进法》隐含的立法目的还应该包括控制政府机关的经济规制权。这一目的的实现，与《中小企业促进法》能否达到上述明示的立法目的紧密相关，这一点也被国外学者产业政策的实证研究所验证。产业政策的成败取决于社会的政治均衡特征，即哪些利益集团能被有效动员，关系到什么样的利益。[19]换言之，政府的产业政策能否起到作用，能在何种程度上提高社会和经济整体福利的效益，取决于对所涉及的政策实施的利害相关主体的利益激励和限制作用，尤其是对于产业政策的受益者和执行者起到的作用。

本质而言，对中小企业的倾斜性扶持的立法目的及其措施选取，实际上事关如何看待“市场失灵”和“政府失灵”的关系问题。前者为政府对经济的干预提供了正当化事由，后者则要求对政府经济干预权依法控制。说到底，也就是我国经济体制改革和经济法治建设的核心问题——如何处理好政府与市场的关系。经济法治的主要任务在于科学合理地确定政府的权限及其行使权限的程序，既要解决政府过度干预的问题，也要解决有效监管不足的问题。[8]P205-225

三、《上海市促进中小企业发展条例》的实效性：基于数据的分析

法律的实效性是指法律规范实际上被遵守和适用的效果。不同于法律规范的有效性，后者指一条规范应当被遵守和适用。[2]P133二者的区分在于“实然”和“应然”状态。但是一条根本没有实效性的法律规范很难说具有实质上的有效性，此时，法律已经被架空了。通过对《条例》的立法后评估，检验其实效性，能够窥探出其是不是实际意义上的良法，也能够在一定程度上说明《中小企业促进法》的实施效果。

(一)《条例》实施的总体评估

在《条例》实施以后，由于配套政策措施的完善、协调机制不断健全、财税扶持力度加大和融资环境改善等措施的刺激和推动，中小企业的数量和质量都有了一定程度的增加和提升。同时，中小企业的社会功能得到进一步发挥，解决就业能力逐年增强。

市政府在《条例》出台后制定了大量的配套规定，同时围绕《条例》实施完善了工作机制。对《条例》所涉及的财税扶持措施，认真落实。积极引导金融机构对中小企业进行融资和担保，为中小企业进一步做大做强创造条件。以政策为依托，进一步推动创新，为产业升级转型提供政策上的引导。同时，进一步培育中小企业品牌，落实中小企业的政府采购优惠政策，为中小企业提供重要的发展平台。在《条例》实施过程中，市人大、市政府各级部门也采取多种手段保障中小企业的各种权益。《条例》颁布后，就实施而言是落到了实处，各级部门工作卓有成效，对中小企业发展的帮助明显。

按照《条例》要求，两年多年来市政府、各有关部门及各区县政府主要围绕政策环境、体制机制、财税扶持、融资支持、创业扶持、创新推动、市场开拓、服务保障、权益保护等方面开展工作，取得了积极成效。具体而言，成绩主要突出表现在以下四个方面：一是公平的发展环境有所改善；二是统筹协调的工作保障机制得到优化；三是中小企业服务体系建设有所成效；四是科技型、创新型、成长型中小企业“融资难”问题得以缓解。

(二)企业和政府的信息沟通

实施两年多以来，政府持续不懈地完善信息发布和沟通机制。一方面，市人大和政府部门及区县不断加大宣传力度。通过组织“人大网议日”、召开全市宣传大会、开展专项宣传月活动、发放单行本、编印释义以及举办专题研讨会等活动，迅速增强了《条例》的影响力，提高中小企业对扶持政策的知晓度。另一方面，推进中小企业信息服务，广泛开展信息获取工作。市中小企业办牵头按月编印《上海中小企业信息速递》，通过纸质版和“上海中小企业网”等渠道免费发放和主动推送，截至2012年底，《上海中小企业信息速递》纸质版已覆盖10万多家企业的主要经营者。各地区也积极创新信息发布渠道。

但是，信息不对称问题仍然比较突出。首先，中小企业对优惠性扶持政策的了解程度有限。根据问卷统计，12.4%受访公司创办阶段获得过开业贷款担保和贴息，11.9%受访公司创办阶段申请过开业贷款担保和贴息，但未获得开业贷款担保和贴息，60.2%受访公司不知道创办阶段可以申请开业贷款担保和贴息，15.5%受访公司创办阶段没有获得过开业贷款担保和贴息，但后续流动资金有贷款担保和贴息。可见，六成的受访公司不知道创办阶段可以申请开业贷款担保和贴息。调研显示，66.5%受访公司在创办阶段不知道可以申请创业场地房租补贴，12.8%受访公司表示不需要创业场地房租补贴。可见，大多数受访公司在创办阶段不知道可以申请创业场地房租补贴，获得创业场地房租补贴仍为少数。其次，政府在信息推送方面的效果不明显。虽然目前的信息发布渠道多种多样，确实了解政策并对信息获知渠道满意的中小企业数量较少，这一问题的原因有两方面：第一，企业过于被动，在获取信息上的积极主动性不高。相比而言，企业长期处于等待宣传的状态，致使信息传递的效果不佳。第二，特定信息散播的渠道不通畅。课题组进行的调查问卷结果显示，43%的受访企业认为《上海中小企业网》没有帮助，这一数字表明中小企业对信息推送方面的服务提出了更高的要求。

美国新自然法学派代表人物朗·富勒提出“程序自然法”的观点，八条之中的第二条是法律规范的公开性，即“一般性的规范必须予以公布，至少应当对规则所指向和适用的人加以公布”。当不满足上述法律内在道德条件中的任何一项条件时，产生的将是“一个根本不能被宣称为法律制度的东西”。[2]P203-204调研显示，六成企业对《条例》中的优惠性扶持措施并不知情，政府的信息推送效果也不明显，实质上还没有达到法律的公开性标准。此时，企业与政府机关之间存在着严重的信息不对称。一方面，政府机关掌握着诸多的优惠信息，大部分企业处于信息劣势地位；另一方面，由于我国尚未建立统一的企业信用体系和中小企业内部的组织混乱、财务不透明等治理体系不完善等现状，在优惠资源有限的情况下，政府机关往往无从判断谁是最需要补助者，对哪些企业的补助最能达到社会和经济效益的最大化。此时政府实际上也处于信息劣势地位。即使政府将优惠给予某些企业之后，也往往无从监督其使用情况从而实现优惠政策的目的。

这种信息不对称将导致严重的逆向选择与道德风险。此处的道德风险和逆向选择不完全等同于商品交易市场上的同类问题。首先，企业之间竞争机会不平等，能获得优惠措施的企业往往可能是与政府关系最好的企业，并非实际最需要优惠的、最符合国家促进性的产业政策行业的企业、最具有创新能力的企业。这为官员寻租提供了可能。政府很难做到决策的公平公正，以实现其弥补市场缺陷和资源配置功能。其次，政府对投入企业的资源没有适当的监控手段，很多企业利用国家的优惠措施骗取各种补贴和优惠政策，成为企业赖以生存的资源。[20]这两方面严重影响企业之间公平竞争，造成效率低下；也会影响政府的廉洁形象，加剧了企业对政府的不信任。

(三)企业是否得到实质性好处

在《条例》颁布实施之后，相关政府部门围绕《条例》规定的帮扶举措，向中小企业提供一些优惠，主要体现在：1、政府采购扶持中小企业发展，中小企业合同数额比例保持在较高水平。2、根据《条例》规定，围绕提升创业技能、降低创业成本、缓解资金和场地难、营造良好创业氛围，加大对初创企业的扶持力度。3、在以财政扶持为手段的中小企业服务建设上，本市积极落实“三个10亿元”，进一步增加财政专项资金投入规模(至50亿元)，扩大资金使用范围。4、市经信委等践行专项资金“两个不低于三分之一”规定，专项资金向中小企业、小微企业倾斜。5、在税收扶持方面：认真落实国家税收优惠政策，落实研发费用加计扣除政策。6、科技型、创新型、成长型中小企业“融资难”问题被有针对性的缓解。《条例》积极引导、促进银企对接，创新融资服务，拓宽融资渠道，鼓励担保机构开展担保业务，集中在以下几个方面：一是发展小微企业金融服务机构建设融资服务平台。二是加大信贷投放政策支持和引导。7、加大改制上市培育推进直接融资。加强指导培训，做好拟上市企业辅导和协调服务。同时，拓宽融资渠道，鼓励多种途径融资。大力推动本市创业投资发展，推出三批创业投资引导基金招标，共设立新一代信息技术、生物等战略新兴产业领域共17家创投基金。8、加大对担保机构扶持力度。积极稳妥推动融资性担保行业发展。9、本市加大科技创新政策扶持，组织落实研发费用加计扣除政策。科技型中小企业工业总产值的增长远高于全体中小企业增长，反映出科技型中小企业成为引领发展的重要力量。10、贯彻《条例》规定，探索上海中小企业的创新转型道路。

但是，政府机关及中小企业服务机构提供的服务重心局限于信息传递，对于中小企业最为关心、最为需要的融资等市场性问题的帮助不大。《条例》的具体规定在对中小企业主管部门和服务部门的要求上出现了倾向——重点集中于政策咨询、信息传递。由此，上述两方面的实施情况也较为突出，课题组进行的调查问卷显示，在目前中小企业能够确实享受的13种服务项目中，政策指导和信息平台的实施效果最佳，分别有26.25%和18.8%的受访企业认为享受到了这些服务，同时，认为二者最有帮助的受访企业分别占总数的20.4%和16.7%。相较于此，在解决中小企业现实困难方面提供的实际支持并不尽如人意，以资金支持为例：中小企业对这项服务的需求度较高(14.8%的受访企业认为资金支持最有帮助)，然而享受到此类服务的企业范围却十分局限，只有7.5%的受访企业表明政府机关提供了该项帮助。不仅仅是政府机关，社会组织提供的服务也出现了这种失衡，大都局限于行业规则(11.1%的受访企业表明享受此项服务)。不可否认，信息服务对中小企业的发展至关重要，将有效改善其长期处于的信息弱势地位，中小企业可以利用好资源、政策，抓住机会减轻负担。但是，一切信息服务都是围绕解决实质性问题如融资问题展开的，其终极目标在于实现中小企业最关注、最迫切需要的帮助。如果一味将重心停留在信息推送和宣传，将使得对中小企业的促进停留于表层，导致中小企业的发展缺乏核心的燃料式助力。

之所以会出现上述截然相反的对照，原因在于，政府优惠措施远远不能满足数量庞大中小企业的需求，出现了“狼多肉少”的局面。大部分中小企业的并没有得到实在的利益。

《中小企业促进法》的公共利益实现不同于其他法律公共利益实现和维护方式。其一，《中小企业促进法》是通过维护私人利益实现公共利益的。无论是在我国私法还是公法部门之中，多强调当不牺牲个人的权利或者利益，就难以实现公共利益时，法律就赋予国家通过正当的程序和予以补偿的救济来限制乃至剥夺个人权利或者利益。《中小企业促进法》与这种冲突模式不同，是一种一致模式，通过政府的有形之手，倾斜性保护中小企业利益，实现竞争公平，然后再通过市场无形之手的有效发挥，实现经济和社会效率的优化。其二，《中小企业促进法》是通过间接方式实现公共利益。不同于部分规范对私人活动的直接规制，《中小企业促进法》尽量提供一种利益补助机制，通过政府对处于市场弱势地位的中小企业的优惠政策和产业倾斜，促进其成长壮大，间接实现拉动经济增长、带动就业率等目标。这也就是产业政策法保障措施之一的间接诱导手段，包括财政、收税、金融、价格、外贸、政府采购等等。[21]所以，《中小企业促进法》立法宗旨实现的前提是中小企业真正得到了优惠和好处。然而，从上述的实施情况可见，政府优惠资源和扶助手段与中小企业的实际需要出现了严重的“供需失衡”，而这点必将影响立法宗旨的实现。

(四)企业得到优惠措施的难易程度

《条例》实施以来， 政府部门主要通过以下途径，努力维护企业权益，提高行政效能，降低企业得到优惠的门槛。1、中小企业在创业阶段的市场准入问题是困扰中小企业的头等大事。调研显示，绝大多数受访公司没有遇到过行业市场准入方面的限制，这也反映了本条政策的较好落实度。2、借助并联、减少和优化“三位一体”的行政审批改革，强化权益保障；扩大并联审批事项范围；减少行政审批项目；创新优化审批流程。3、加强行政事业性收费管理，切实减轻中小企业负担和提供权益保障。4、及时协调小微企业诉求。5、中小企业服务体系建设卓有成效。根据《条例》要求，本市积极完善中小企业服务体系，提高行政服务效能，加大中小企业服务力度。一是完成全覆盖的中小企业服务网络建设；二是搭建中小企业公共服务平台；三是集中组织开展中小企业服务活动。积极开展中小企业主题服务活动。

虽然政府自《条例》实施起便一直致力于从时间和费用两方面减轻中小企业在行政审批过程中的负担，然而，由于行政成本一直占据中小企业的商业交易成本中不可小觑的部分，就现状而言，此方面仍然需要投入大量的努力。课题组的问卷调查结果证实了这一问题。如果把中小企业获得政府的优惠资源看作是同政府部门之间的一个商业交易，无论是从事前的交易成本，譬如信息获取成本、行政审批成本、与官员的谈判成本等，还是事后的交易成本，如政府对投入企业资源的控制和监督，可能对企业造成的不当干预，而且这些交易成本带有极大地不可预见性，让部分中小企业寻求政府优惠资源的积极性下降，进而不得不寻求其他的资源获得渠道，譬如在融资上使用具有高风险的民间借贷资金，甚至高利贷。

自由竞争的市场机制是以古典经济学的“理性经济人”假设为前提，以追求财富最大化为目标，以效率为核心的衡量标准，以成本——收益的分析方法为取舍工具。假设中小企业要知道优惠措施的存在，就要花费时间甚至财力来搜寻优惠措施的种类，以及得到优惠措施的渠道，面对纷繁复杂的法律和政策规范体系，加之政府信息公开的不透明，能不能精确得知和适用存在很大疑问。即使得到正确信息，接下来也要衡量获得审批成功的成本和概率。尤其是在现有的中小企业优惠措施扶助体系之下，缺乏相对权威以及协调力度的中小企业主管部门，为中小企业服务的职能分散在各个部门，使得中小企业得到实质性优惠的难度增大。这也是我国长期以来在经济法实施方面的弊病，缺乏专业性的实施机构，经济法执法由行政机关承担，并且各机关之间的职能分工不科学且不明确。[22]这样的现状阻碍了《中小企业促进法》的实效性发挥。有学者通过法律实施的田野调查发现，当民众遵守一部法律给其带来的成本大于其不按照法律行事而取得的利益时，此时法律和当局根本没有任何权威性或者价值。[23]这与本文讨论的评估后果相互契合，也为解释上述企业和政府之间的信息不通畅提供了依据，因为企业已经预见到了获得优惠的难度，所以难有积极主动性去获取信息。这对政府提高行政效能，进行制度优化，降低企业的交易成本，也就是控制产业政策法律实施中的“政府失灵”提出了挑战。

(五)政府是否积极履行职责

政府是否积极履行职责，也是调研中突出的问题。1、“专项资金不低于三分之一”没有认真落实。《条例》“第十四条”设置的两个专项资金不低于三分之一是《条例》最重要的政策“干货”之一，尤其是第二个三分之一如能有效实施将是对中小企业的极大利好，被国家有关部门及本市中小企业寄予厚望。然而两年多来，从实施情况看，除了市经信委明确了12个相关专项资金外，其他部分的实施情况并没有在自查报告中得到体现。从立法宗旨和中小企业需求出发，实施“三分之一”应作为“正常情况”，不落实应作为“例外情况”，然而目前的现实是有关部门的做法正好相反。2、中小企业统计分析问题没有得到应有重视。及时、准确、完整的中小企业统计数据是指导中小企业发展、开展中小企业工作的重要基础，为此《条例》第三十九条做出了规定。然而，现行以统计局为主的统计监测体系，统计监测重点为规模以上企业，量大面广的中小企业，尤其是小微企业尚未普遍纳入日常统计监测体系。3、根据《条例》要求，目前本市已经基本完成了全覆盖的中小企业服务网络，市、区县、街镇园区中小企业服务机构架构初步形成。然而，各区县情况层次不齐，有些只是临时挂牌应付，个别区县还有回潮现象。从本次自查情况来看，大多数重视服务机构建设的区县，情况讲得清，问题反映得准，中小企业服务工作相对到位，而那些没数据支撑、缺乏观点的往往是区县中小企业服务机构建设及运行还不到位。在市主要领导及市人大推动下，通过全覆盖的中小企业服务网络建设，初步解决了中小企业长期以来反映的“诉求无处反映，服务无地寻找”的问题，然而，推动中小企业服务机构正常化、制度化运作还需要区县政府的进一步重视。

现代政府不再是消极的“守夜人”，市场失灵的现实要求政府积极介入经济干预，成为一个法定职权之内的“有为政府”。“两个三分之一”被誉为《条例》最大的亮点，是《条例》中规范性最强的条文，然而在专项资金的类型安排方面却显然不足；在服务于中小企业的服务体系的建设方面，政府的职能履行也不尽完善。在现代社会，法治意味着政府部门必须履行其法定职责，不可逃避，否则应当承担相应的法律责任。[24]从本次立法后评估看，最显著的问题在于有效的行政作为的供给相对于中小企业需求的不足，是一种实质上的行政不作为。解决这一问题，要在产业政策的制定与执行中，通过政府行为的激励与约束机制，建立起一套奖惩分明的激励机制，同时需要一套有效的监督机制，[25]以便于政府积极作为，提供更好的公共服务，实现管理目标和提高行政效率。

《条例》实施之后，从上述的企业——政府的两个维度观察，大多数企业由于信息不通畅和行政成本的高昂，并没有得到实质性的好处。政府在行政职责履行方面也缺乏有为的动力，这些都极大的影响了《条例》效力的发挥。

四、“良法”视角下的《中小企业促进法》：应然分析的维度

法治的前提条件是“良法”，而且“必须坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用，抓住提高立法质量这个关键”。[17]良法的评价标准，有法治的实体价值和形式价值两个方面。法治的实体价值指向法律应有的价值目标，着眼于法律的理想，注重法治的道德性。法治的形式价值则指向法律自身的形式和程序意义，着眼于法律的实证性，注重法律的科学性。它们是分析法治价值最有用的一对范畴。[26]P111

(一) 《中小企业法》的实质法治价值

权利义务是法学的一对核心范畴，法治的实质价值在于通过法律规范的合理权义结构配置来现实其所要追寻的目标。在宏观调控法中，大多数权利主体是作为调控主体的政府部门，义务主体是作为调控受体的市场主体。但不同于传统上的“禁限型”经济法，《中小企业促进法》作为“促进型”经济法，其权利义务配置相对均衡，公权主体的权利很少，更多的是关于政府促进职责的内容，这是政府所负担的一种义务；市场主体的规范类型往往是提倡性和鼓励性的，其权利明显多于义务。[27]在《中小企业促进法》中，作为调控受体的中小企业的权利主要有公平竞争权、经营自主权和侵害救济权。

《中小企业促进法》的立法初衷是实现中小企业相对于大型企业的公平市场地位。然而立法者也应当考虑到，中小企业相互之间平等权的保障。最早揭示“法治”这一用语及其理念的英国法学家戴雪将“法律面前人人平等”作为法治的三个要义之一。[4]P41专项性优惠政策显然不符合这一理念，虽然相对于大型企业和国有企业实现了可能的相对均衡，但是在中小企业之间却又产生了强者弱者，可能是“扶起一个，倒下一片”。从这一角度而言，专项性的扶助措施是对部分中小企业公平竞争权的侵害。进一步而言，这种特惠式和选择式的产业政策往往无法区分企业好坏，造成逆向选择，鼓励和保护了享受优惠的低效率企业；各地采取的相似的财税、利率、地价等优惠措施，往往会导致重复建设，产能过剩；在政府选择过程中也容易发生寻租腐败。[28]解决上述问题，最根本的有效途径是将产业政策聚焦于价格信号，维护自由公平市场竞争等市场机制完善之上。

就目前的情况而言，政府在优惠措施的改进上可以做到以下两点，这也是调研显示的结论。第一，差异性扶助措施。一方面，无论就上海还是我国整体而言，中小企业总体产业结构仍然以劳动密集型的低端制造业和服务业为主。针对中小企业的优惠措施，最终还是要落实到相关产业的企业之中，也就是要符合当前的国家产业政策方向，这也是进一步促进“供给侧的结构性改革”的必然要求。在学理上，林毅夫教授将我国目前的产业分为五类，需要政府因势利导采取不同力度和手段的产业政策。另一方面，我国的中小微企业划分标准差距过大，中型企业的最低营业收入和从业人员基本上为小型企业的十倍。如此之大的差距，很难用同一的法律来予以规范。实际中，融资难、融资成本高等瓶颈性问题主要体现在小微企业上。针对该点，国务院也出台了相关小微企业的扶助性规范，这就要求做好《中小企业促进法》与原有规范的衔接问题。第二，普惠性优惠措施的重要性。新修改的《中小企业促进法》针对中小企业的融资难问题，提出了普惠金融体系的建设，由于能涵盖更多的中小企业，有重要价值。调研显示，现行很多扶持政策体现在通过转移支付成为扶持企业的专项资金。相比于大企业和国有企业而言，中小企业原本就在政策支持方面处于弱势地位。政府机关或者设置资金、政策、准入等过高的门槛和资质要求，或者处于对中小企业、民营企业的防范，通过“潜规则”等方式给中小企业设置了“隐形门槛”，表面上公平，实际上中小企业遭遇“弹簧门”、“螺旋门”、“玻璃门”。比较而言，结构性减税、劳动用工等普惠性政策的调整，更容易让中小企业得到切切实实的好处。

十九大重申了“让市场在资源配置中发挥决定性作用”，目的是针对政府仍然支配过多资源的现状做出的针对性决策。政府支配过多必然压抑市场主体的能动性的发挥，政府容易利用手中的权力侵害市场主体的自主经营权。经济法对于“市场失灵”的防治，政府可以干预，但是干预的效果也应当以经济效率的提高这一价值目标来衡量。政府替代性决策有效性的前提是政府所拥有信息的充分性和有足够的知识来保障干预措施的有效实施。然而评估的结果已经显示了政府和中小企业的信息不对称。除此之外，对于市场失灵，市场可能会内生更有效率的解决措施，“市场主体则会在潜在利润的激励下，主动通过组织创新、合约设计等方式，通过分散试错来寻求解决市场失灵的途径，市场的争胜过程则会筛选出更具效率的方式。”[29]政府的作用应当主要集中于“通过矫正制度基础、更好地界定产权、更好地保障契约执行，进而降低交易成本与协调成本，为市场主体自发寻求解决市场失灵和协调失灵的有效途径创造有利条件。”[29]

《中小企业促进法》实质上就是为政府支配资源提供保障和规范的一部法律。在立法、执法和司法资源有限的情况下，到底如何将这种资源分配，从目前的改革趋势而言，政府应该投入更多的资源去维护市场机制的建设，而非直接干预。直接干预容易导致政府以优惠措施的给予为要挟，干预企业的自主经营权。这其实是经济规制者一个利益权衡选择，要么去激励被规制者按照一个合意的方式去行事，要么向他们提供有社会成本的奖励。[30]P95后者对于政府部门来说可能更简便，对行政水平和能力的要求更低，所以政府部门的政策法律制定偏好后者。

进一步而言，在我国中小企业发展现实之中，诸多问题实质上是我国市场机制不健全和政府过多干预所引起的，是“市场基本规则不完善”和“政府乱干预”，而非“市场失灵”。例如，第一，目前，中小企业发展面临的最大瓶颈问题——中小企业“融资难”。从问卷统计的结果可以看出，造成这一结果的原因是多方面的。此次《中小企业促进法》修改在中小企业融资问题上浓墨重彩，但问题的解决之道根本在于两个方面。我国中小企业仍然以间接融资为渠道，银行仍然是中小企业主要的资金来源。中小企业在外部融资过程中，资金的使用者与提供者之间存在着信息不对称问题。基于风险考量，为了有效防止中小企业的机会主义行为，银行一般不愿意给中小企业借款或者提高中小企业贷款利率。[31][32]为了针对性地解决问题，短期之内应当建立和完善中小金融机构，为中小企业提供信贷支持，因为这可以有效缓解中小企业与银行之间的信息不对称。长期看，依靠民间和政府的合力加强建设市场信用体系和信息生产与传递机制是治本之道。第二，就创新驱动战略而言，可以归结为两个点：创新主体和创新生态。其中企业家起关键作用，是作为科技创新走向市场的试错者和组织者。[33]激励企业家敢于创新，敢于试错，更多地是靠合同法、知识产权法、破产法等私法机制的有效实施和及时有效的权利救济渠道。政府鼓励创新可以有多重选择，但是针对企业的直接补贴的政府机制不一定最有效率，也不一定最公平，其所带来的政府和企业串通寻租可能更有损害。需要注意的是，尽管政府的创新激励政策对于小微企业而言具有重要意义。从根本上而言，创新更应该从企业内部需求动力，需要以市场化的方式，在竞争的压力的刺激下来进行。政府的相关政策，更多地起到辅助作用，主要在于创新生态建设方面和提供基础创新等公共物品。

总之，市场经济条件下，法律调整经济活动时首要的是发挥民商法的根本作用，保证各种合法主体能够按照自己真实和自主的意愿参与经济关系以及从事其他活动，保证合法意愿和经济利益得以实现，尤其是要保障市场主体的财产权和救济权。经济法的根本作用是为了保证社会能有一个正常、自由的竞争环境。[34]P130落实到产业政策法，则在于通过政府帮助改善基础设施建设和金融法制环境，降低具有自然和社会资源禀赋优势产业的交易成本。[35]无论是从《条例》还是新修改的《中小企业促进法》来看，全部条文可以分为两类：一是针对政府机关的应当作为型条文；二是针对企业以及其他主体的鼓励倡导型条文。前者是政府机关设定作为或者不作为的法定义务，是法律规则中的“义务性规则”，并且应当伴随着法律责任和制裁。原有的《中小企业促进法》最受诟病之处无异于没有一条责任条款。新修改的《中小企业促进法》虽然新增了责任条款，但是最多是一种内部的行政责任，也没有规定具体如何操作。这实质上与“促进型”经济法的特性有关，因为“促进型”经济法较多地涉及公权机关的行为，但这些行为大多是授益性的而非侵权性的，行为的不履行或不当履行一般不会对相对人的实际利益产生影响。对这些行为主张法律责任，可能存在责任难以认定、难以量化的难题，甚至还可能引起责任追究的滥化。[36]

但是，上述现象是不符合法治原则的。其一，有权无责、有责无权、权责不对称是责任政府不允许的。现代的民主法治精神要求建构权责一致的政府运作体系。[37]尤其是《中小企业促进法》的实施完全依靠政府积极主动的履行职责。这种严重的权责不对称将导致乱作为和不作为。其二，《中小企业促进法》中的政府执法行为可以定性为是一种行政给付行为，政府部门履行给付义务，作为企业的行政相对人则享有受益权。这种受益权可分为抽象受益权和具体受益权。抽象受益权要求政府积极进行制度建设；具体受益权要求具体政府机关履行具体给付义务。《中小企业促进法》两者都有。但是当中小企业的受益权得不到有效保障时，换言之，当政府部门消极履行给付义务时，当事人的救济途径是什么？另一方面，没有获得选择式的优惠补贴措施的企业，实际上是行政给付行为的利害相关人，处于市场竞争中的不利地位，实质上是政府选择性补贴导致的其公平竞争权的损害。对于中小企业遭受的此种权利侵害，现有的司法诉讼法并不能为当事人提供有效的救济。而诉讼权是“各种权利获得救济所必需的权利，其作为一个独立的权利类型的意义在于为整个权利保障体系提供一种自足的和自我完结的内在契机。”[38]P92实际上，在《中小企业促进法》中，政府的行为极大程度上依靠其自力履行，企业享有的难以称得上是一种权利，不如说是一种 “被施舍的利益”。这样法律极有可能沦为一种“纸面上的正义”。[39]其三，法律规则的结构是假设条件——行为模式——法律后果。有学者早在上世纪90年代就提出经济法规范异于其他法律规则，普遍存在鼓励倡导性规范，但也伴随着奖励性质的肯定性法律后果，无论是对于国家经济管理机关还是被管理者而言。[40]在本法之中，这点并没有体现出来。从权责一致的角度讲，法律后果的设计不能偏重于纠偏与问责机制，必要的奖励机制也应该有所设计。[41]

(二)《中小企业促进法》的形式法治

法治形式化原则的可操作性要求，法律规范的设计要有明确性，使之成为一个对于任何主体而言，具有可预测性的权利行使和义务遵守的法定依据。此外，法律规范还能起到公正有效地引导和约束国家和政府行为的作用。[26]P171从这一点上讲，《中小企业促进法》应当是“一部具体法而非原则法”，[42]包含负责实施的政府部门具体、职责范围具体、实施程序具体，法律责任具体；中小企业的享有的权利利益具体和获得优惠的程序和方式具体。

新修订《中小企业促进法》仍然是一部抽象法，主要作用在于表明国家鼓励中小企业的态度和政策性地宣示政府职责和中小企业享有的权利利益。该法的诸多条文不具有可操作性，需要部门立法或者地方立法的具体再细化。例如，《中小企业促进法》第十一条规定了税收优惠措施。但是，行政机关无法根据这条规定实施任何税收优惠。目前，国家已经出台了诸多关于小微企业的税收优惠政策，但具有一定期限，缺乏稳定性与连续性。该条规定能够给予中小企业以稳定的预期，但是需要政府部门对税收优惠的再细化。这一点固然与现代行政行为的复杂性和多样性有关。这种具有不可操作性的条款，实质上将本来应当属于“法律保留”的事项，再次通过行政机关的判断予以细化，使其自己赋予自主的裁量权，将立法控制桀骜不驯行政权的法治理念归于空谈。更为严峻的是，在现行体制之下，这种行政的自由裁量权也几乎不受法院司法审查的约束。

程序正义是重要的法治形式化原则，体现在司法诉讼程序的公开性、参与性、对等性、中立性、及时性等特性。[26]P171但在政府执法过程中，行政程序的正义性即程序的公开性、参与性、公正性对于保障当事人的权利和约束政府的肆意妄为也至为关键。《中小企业促进法》应该是程序法和实体法的结合，然而新修改的法律几乎没有程序性规则。一方面，程序可以通过意见疏通、加强理性思考、扩大选择范围、排除外部干扰来保障决策的正确性。[43]尤其是针对部分中小企业的选择性优惠措施的实施，行政机关有极大的裁量权，程序的精确设计能保障实体正义很好的实现，保障行政决策的科学合理。在这一层面，公正而合理的程序是调整政府选择的主要方式。[43]另一方面，程序也是一种过程监督机制，法治的核心要义在于限制政府公权力，程序的完备程度可以视为法治现代化的一个根本性指标。对于产业政策失败的原因之一——官员激励机制扭曲的防治，程序性的监督与控制具有重要价值。[13]这就要求对政府的行为有明确的程序和规则，且宜细不宜粗，越明确越好。

不同于发达国家，从我国近四十年经济管理体制改革的实践看，有一种先改革后立法的传统。现行的改革往往是以政策性规范为先导，待时机成熟之际，再制定相关的法律规范，形成一种政策先行的导向模式和路径依赖。我国的经济法规范往往带有强烈的政策色彩。从形式上看，经过立法程序成为一部法律，但本质上很多规范只是借助立法权获得了法律的外表，并不具备法律本身的规范属性。这种过程被学者称之为“政策法律化”[44]。在对产业政策进行法律调整的过程中，应当更为强调“产业政策的法治化”，政府不仅需要规制被调控主体的行为，还要规制作为调控主体的政府行为，而且后者占有更重要的方面。更进一步，从我国经济转型的现状来看，易变和难以预期的政策供给或者这种类似政策的法律供给都不符合今后可持续经济增长和发展的需要。我国经济增长由“高速增长转为中高速增长”，[45]进入“后工业化时代”，[46]中国今后的经济增长曲线将呈现“L型”。[47]投资拉动增长的红利已经放缓，今后增长点在于“要素驱动、投资驱动转向创新驱动”，[45]需要依靠民众的消费升级。创新驱动和消费升级最重要的是要加强私人权利保护和救济。因为没有可预期和稳定的产权保护和消费者权益保护制度，企业就不敢放手进行长期的研发创新，高端消费者也会束手束脚。尤其是企业和企业家的产权保护，是供给侧改革的重要着力点，“真正的供给侧改革应该是通过大量的改革来推动企业进行创新，形成新的增长点”。[46]就此而言，权利保护和救济更要依靠民商法制度的健全完善和司法体制的有效运转。

无论是从实质法治角度看，保障中小企业的自主经营权、公平竞争权和获得救济权，做到政府权责一致，还是从形式法治而言，规定正当合理的行政程序和加强规范的可操作性以激励政府有效作为和约束政府乱作为和不作为，这部法律都有明显欠缺。

五、如何更有效地促进中小企业发展？——一个初步的结论

产业政策制定和实施具有“双刃剑”的特征。[41]处理得好，就是赶超战略之中的利器，处理不当，就会产生寻租腐败，扭曲市场机制。国外学者也通过中国产业政策的实证研究表明，当政府扶持面向竞争程度较高的部门，并且产业政策的覆盖面相对较广时，部门性的产业政策度能够促进经济的增长，产业政策的实施要点应该在于如何设计和制定产业政策。[48]从《条例》实施来看，《中小企业促进法》之中的制定本来应该注重两个关键。其一、扶助措施的设计应当立足于维护市场机制的有效发挥，限制政府之手过度延展，做到“有限政府”；其二、在措施合理的基础上，保障政府积极作为，成为一个“有为政府”。目前我国更应当注重的是第一个方面，政府支配过多的资源严重压制了市场主体的创新性和创造性的发挥。政府之手介入市场应当严格实行“负面清单”制度，让市场为政府划定适当的权限边界。积极简政放权，“充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，把该放的权力放开放到位，降低准入门槛，促进就业创业。法不禁止的，市场主体即可为；法未授权的，政府部门不能为”。实现全能政府向有限政府和服务政府的转型。

从公共利益的立法宗旨来看，公共利益的决定和实现方式因时而异，经历了国家无为而治——国家积极作为论——国家“辅助性”理论的演变方式。[4]P187-193在经济萧条，民生凋敝之时，国家当负有广泛的责任，以促进公共福祉的实现；但在自由市场经济的情境之下，个人应当积极主动地去谋求自己的幸福以及利益，只有个人的自发性无法达成公共福祉时，国家才可介入。[4]P187-193《中小企业促进法》以一种父爱主义的关怀，过度地介入中小企业本应该自我实现的私人利益领域。这种动用公共财政的介入手段实际收效却始终备受质疑，造成大量的资源浪费和官商勾结。政府在促进中小企业发展方面的措施应该更多转向普惠性和促进市场竞争的产业政策，即要“确立竞争政策基础性地位。全面实施市场准入负面清单制度，保障各类市场主体依法平等进入负面清单以外的行业、领域和业务。反对垄断和不正当竞争，反对地方保护，依法清理废除妨碍统一市场公平竞争的各种规定和做法，完善权利平等、机会平等、规则平等的市场环境，促进各种所有制经济依法依规平等使用生产要素、公开公平公正参与市场竞争、同等受到法律保护。”有学者归纳了我国“十三五”期间产业政策的转型，具体而言包括“消除不必要的价格干预和政策差异、创造公平竞争的市场环境、以普惠式政策减轻企业负担、改善政府公共服务职能、促进技术创新和知识产权保护、改善人力资源供应、促进金融市场竞争、拓宽融资渠道、促进行业组织发育、提供政府信息服务、强化资源环境保护、限制污染排放、促进能源替代、以及在少数市场失灵的关键领域由政府组织技术攻关、推进产业化发展。”[28]

此外，处理好中央性的促进中小企业立法与地方性的立法关系至关重要。《中小企业促进法》中诸多原则性的条文，既要靠中央政府出台的相关措施予以落实，又要注重这些措施的地方化。因为我国国情不一，每个地方的发展程度也不尽相同，产业结构有所区别。用地方化、区域化的规划可能会更加有利于全国性的市场竞争机制和经济方式的调整。[49]

在“供给侧改革”的体制性改革的大背景之下，政府不仅仅要有限政府，还要成为一个有为政府。任何涉及政府行为的法律都应当围绕政府行为“激励——监督”的双重核心展开。目前我国主要依靠四大机制维系行政权以良法善治的方式予以行使。其一，行政权限法定机制；其二，行政诉讼机制；其三，上级行政机关的日常监督、行政复议、行政监察、审计等层级监督机制和专门监督机制；四，行政程序机制。[50]《中小企业促进法》之中行政机关的行为监督主要依靠第三点，而且合理的奖励等激励制度设计缺失。这样极其容易导致规制过程之中的“政府失灵”，一旦出现，由于中央政府宏观调控的系统性较强，容易波及诸多的行业和地域，对整个经济和社会效益的损害将会比市场失灵更为严重。

无论是从处理政府与市场之间关系的角度分析，还是从立法后评估来检测《中小企业促进法》实施效果的实证分析的角度，亦或是政策法治化程度的规范分析的角度，《中小企业促进法》的政策宣示性比较强，实效性成疑。

注释：

①参见工业和信息化部：《促进中小企业发展规划(2016-2020年)》，工信部规[2016]223号，2016年6月28日发布，同日实施。

②在中央层面，全国人大常委会的有关工作委员会向人大常委会做过三次立法后评估的报告，国务院有关部委也开展过一些法律、行政法规的立法后评估实践；在地方层面，地方政府也积极开展立法后评估的实践。兰州、南京、广州三市制定了以《立法后评估办法》为名的地方性法规，广东、厦门等七省市制定了关于立法后评估的地方政府规章。

③据笔者在北大法宝上的检索，含有“公共利益”的法律、行政法规及司法解释共有727篇，其中法律203篇、行政法规244篇、司法解释280篇。公共利益既是行为人的行为依据，也是国家立法的依据和行政机关的执法依据。参见胡玉鸿：《和谐社会与利益平衡──法律上公共利益与个人利益关系之论证》，载《学习与探索》2007年第6期。“宜粗不宜细”的立法模式给予了行政机关在执法时广泛的自由裁量权，成为其滥权的立法漏洞，以公共利益为名而剥夺私人权利与利益的恶性事件屡见不鲜。

④国内学者关于经济法起源于市场失灵，并且需要国家介入争议不大。但对于经济法的调整范围说法不一。例如，史际春认为经济法调整三类经济关系，包括经济管理关系、维护公平竞争关系和组织管理性的流转和协作关系。 参见史际春、邓峰：《经济法总论(第二版)》法律出版社2008年9月第2版，第43-59页。张守文认为经济法是国家在进行宏观调控和市场规制过程中调整由此发生的社会关系的法律规范的总和。参见张守文：《经济法原理》，北京大学出版社2013年5月第1版，第44页。

⑤参见漆多俊、冯果主编：《经济法学(第三版)》，武汉大学出版社2011年3月版 。李昌麒主编：《经济法学(第二版)》，法律出版社2008年10月版。杨紫烜主编：《经济法(第五版)》，北京大学、高等教育出版社2016年7月版。

⑥国家产业政策主要规定在国家发展和改革委员会：《产业结构调整指导目录(2011年本)(2013修正)》， 国家发展和改革委员会令第21号，2013年2月16日发布，2013年5月1日实施。

⑦《中小企业促进法》第一条：为了改善中小企业经营环境，保障中小企业公平参与市场竞争，维护中小企业合法权益，支持中小企业创业创新，促进中小企业健康发展，扩大城乡就业，发挥中小企业在国民经济和社会发展中的重要作用，制定本法。《上海市促进中小企业发展条例》第一条：为了优化本市中小企业发展环境，保护中小企业公平竞争的权利，促进中小企业健康发展，扩大城乡就业，发挥中小企业在国民经济和社会发展中的重要作用，根据《中华人民共和国中小企业促进法》等法律、行政法规，结合本市实际，制定本条例。

⑧同①。

⑨关于产业政策的立法模式主要有两种：倾斜型立法模式和竞争型立法模式。前者重视产业结构的法律调整，多见于一些后发国家。它往往在法律中规定，国家要集中必要的资源、资金和技术力量，实现倾斜性投入和扶持，以加快本国主导产业的超常发展，力求以最小的成本、最快的速度，达到缩短同发达国家差距或增强国际竞争优势的目的。竞争型产业政策立法模式倾向于产业组织的法律调整，集中于调整竞争关系与防止垄断方面，多见于一些市场经济先行国家。它强调发挥市场的作用，为各类产业创造一种公平竞争的政策环境，使产业结构的调整顺应市场需求和供需结构发展的趋势，让企业在市场机制作用下自觉地进行生产要素的优化组合和更新换代，尽可能不采取强制性的行政手段影响产业的发展。参见王健：《产业政策法若干问题研究》，载《法律科学》2002年第1期。

⑩结构视角是研习经济法的重要线索和分析框架。经济法各个主体在地位、信息、能力、时空、利益等方面的差异性形成了经济法中的诸多“二元结构”，如价值二元结构、主体二元结构、行为二元结构、权义二元结构、权责二元结构等等。参见张守文：《经济法原理》，北京大学出版社2013年5月第1版，第8页。

第五十九条第二款：县级以上人民政府有关部门在各自职责范围内，对中小企业发展专项资金、中小企业发展基金的管理和使用情况进行监督，对截留、挤占、挪用、侵占、贪污中小企业发展专项资金、中小企业发展基金等行为依法进行查处，并对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第六十条：县级以上地方各级人民政府有关部门在各自职责范围内，对强制或者变相强制中小企业参加考核、评比、表彰、培训等活动的行为，违法向中小企业收费、罚款、摊派财物的行为，以及其他侵犯中小企业合法权益的行为进行查处，并对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。

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[45]习近平.谋求持久发展 共筑亚太梦想——在亚太经合组织工商领导人峰会开幕式上的演讲[EB/OL].http://cpc.people.com.cn/n/2014/1110/c64094-26001014.html,2014-11-10.

[46]许小年.对中国经济从看空到看多，这一年政府做对了什么[EB/OL]. http://mp.weixin.qq.com/s/RtAor9xmDLEPhxF0knNyfA,2018-01-10.

[47]龚雯,许志峰,吴秋余.开局首季问大势——权威人士谈当前中国经济[EB/OL].http://politics.people.com.cn/n1/2016/0509/c1001-28333725.html,2016-05-19.

[48]转引[美]菲利普·阿吉翁,蔡婧,马赛厄斯·德瓦特里庞,杜罗莎、安·哈里森,帕特里克·勒格罗.产业政策和竞争[J].比较,2016,82.

[49]李曙光.对制定中国产业政策法的几点不同看法[J].法学,2010,09.

[50]王万华.法治政府建设的程序主义进路[J].法学研究,2013,04.