迈向科研自由的科研经费治理入法问题探讨*

蒋悟真 郭创拓

(1.华南理工大学法学院，广东 广州510006；2.江西财经大学法学院，江西 南昌 330013)

科研经费治理难题是影响和决定科技创新的基石问题，也是“深化科技体制改革”(十九大报告)必须啃下的“硬骨头”。为激发科技创新热情，建设世界科技创新强国，党和国家领导人多次强调要实现科研经费使用方式与管理体制的变革。2016年5月30日，习近平总书记在全国科技创新大会、两院院士大会中指出，“要着力改革和创新科研经费使用和管理方式，让经费为人的创造性活动服务，而不能让人的创造性活动为经费服务”。2018年5月28日，习近平总书记在两院院士大会上的讲话中再次强调“继续坚决推进，把人的创造性活动从不合理的经费管理、人才评价等体制中解放出来”。2018年7月4日李克强总理召开国务院常务会议进一步要求“充分相信科研人员，尊重人才，赋予他们更大经费使用自主权”。这些科研经费使用方式与管理体制改革的文件精神，至少从政策导向和发展战略层面表现出科研经费治理转型的关键所在。但要真正贯彻落实这些科研经费“松绑”举措，还应全面梳理其中涉及的制度化、规范化、程序化的法律基础问题，例如科研经费治理的政策检视、立法宗旨、法权结构、模式再造、程序优化等。本文试从迈向科研自由、遵循科研规律的角度，对科研经费使用方式与管理体制变革中的重点和疑难问题予以剖析，以期为推进科研经费治理入法提供理论引领与制度支撑。

一、科研经费治理的政策检视与立法呼吁

自2014年国务院发布《关于改进加强中央财政科研项目和资金管理的若干意见》以来，有关科研经费使用与管理的改革政策及规范性文件纷至沓来。虽然改革的内容得到社会的积极响应与认可，但从其构建的科研管理秩序上看，目前科研经费使用的性质及制度承载的功能并未从根本上体现科研自由的价值内涵。相关立法的缺失严重影响了科研经费治理的法治化进程，也阻碍着科技体制创新的实现。

(一)科研经费改革的政策检视

首先，在改革理念上，当前所进行的一系列科研经费改革遵循的依旧是“权力导向”下的管制思维，科研管理机关权力的行使缺乏相应的责任作为约束，致使在科研经费使用问题上出现了科研人员经费使用权(利)与科研经费管理机构管理权(力)之间的对立与紧张关系。财政部与教育部2016年印发的《中央高校基本科研业务费管理办法》第3条指明，基本科研业务费的使用遵循“严格管理”原则，并明确“中央高校是基本科研业务费使用管理的责任主体”。但纵观整个文本，却并没有对中央高校可能涉及到的法律责任予以明确地规定。以《关于进一步完善中央财政科研项目资金管理等政策的若干意见》为代表的系列政策中，高校和科研院所享有的管理权限被进一步扩大，在管理主体权责失衡的语境下，现有改革更加深了科研管理机关权力行使与科研人员权利实现之间的冲突。①管理者的责任通常是通过监督与问责的方式得以呈现，[1]其中，问责的形式应属于一种管理问责[2]。而当前，我国科研经费改革政策及相关规范性文件中均缺乏关于科研经费管理主体的问责制度。科研经费的改革亟需重新厘定科研经费使用与管理过程中的“价值次序”，如果无法突破现有政策中的“权力修辞”现象，则很难真正实现“放管服”相结合的目标。

其次，在改革路径上，当前的科研经费改革仅是一种技术性调整，而非体制革新。从科研经费改革措施上看，无论是劳务费开支标准、范围还是间接费用比重的变化，其实际上均是科研经费预算编制、执行及决算方法上的改进，科研经费管理体制并未得到改良，科研经费使用过程中大部分预算层面的“放权”仍保留着科研管理机关的参与和干预②。自1985年科技体制改革以来，我国一直力求通过科技资源的优化配置来推动创新主体(包括企业、研究员和高等学校)的制度变革和能力建设。[3]市场作为资源配置的基础调节方式，在我国科技体制创新与改革中起着重要的作用，需要政府“主动放掉该放的权”[4]P55。但在我国权力体制背景下，科技改革实践中对市场的放权依旧不充分。表现在当前科研经费改革中，最明显的就是忽略了科学共同体的作用，没有充分发挥科学共同体的自治性，致使科研经费作为一项重要的科技资源一直无法实现最优化配置，进而影响了整个科研经费使用与管理体制的革新。

最后，在改革内容上，无论是改革的广度还是深度，均未实现科研经费管理中“重物轻人”现象的转变，科研经费的使用依旧缺乏激励性，无法提升科研人员的积极性与创新性。科学研究要充分发挥科研人员的积极性、创造性，合理的科研管理政策既要形成对科研违法行为的有效威慑，更要提供充分的长期创新动力或制度激励，从而实现权益激励和责任惩罚的有效均衡。[5]激励问题是实现法治思维下科研经费治理“以人为本”之目标的核心和根本问题，其内在逻辑体现为通过完备的激励制度刺激科研人员的需求，由需求激发相应动机进而推动科研人员积极作为，实现科研创新的目标。[6]然而目前，科研经费改革政策及相关法律文件中仍未完全建立针对科研人员的激励机制，虽然已有多部规范性文件尝试构建相关制度，但都仅停留在理念与宏观层面，缺乏细化的可操作性强的具体规定。例如科研经费使用的绩效评价制度，对于实施绩效评价的主体和实施方式——是否应由第三方审计或财务管理机构对科研经费使用的绩效作出客观的评估，以及评估结果的适用等问题，现行政策及法律文件均未给出答案，也使得目前科研经费使用中的相关经费使用机制之间无法形成联动和发挥制度本身应具备的激励功能。

(二)科研经费治理入法的必要性

科研经费治理是一项综合性的改革，涉及多项事务的决策与执行，科研经费治理的最终成果必然体现在制度层面上，依靠科学有效且具可操作性的制度对科研经费的使用进行管理。科研经费治理目标的实现，需要依赖相关制度推进科研经费“松绑”政策的决策化、具体化落地。当前，我国并没有关于科研经费使用与管理的专门立法，对于财政资助科研项目的经费使用与管理规定主要见于《宪法》、《预算法》、《科技进步法》、《财政违法行为处罚处分条例》、《国家自然科学基金条例》、《国家自然科学基金资助项目资金管理办法》、《国家社会科学基金项目资金管理办法》等法律法规和规范性文件等，但上述文件在对科研经费使用的规范上存在着诸多问题。

在法律层面上，无论是《宪法》还是《科技进步法》，虽然都明确了对科研人员享有的科研自由与基本权利的保护，但内容上均属于纲领性条款，缺乏具体的实施路径，可操作性不强，其宣示意义大于实践意义。而基于科研经费的财政资金属性，目前我国科研经费的使用与管理遵循的均是预算管理方式，对科研人员违规使用科研经费的责任追究同样以《预算法》、《财政违法行为处罚处分条例》为依据。③然而《预算法》所要实现的是“规范政府收支行为，强化预算约束”，科研人员使用科研经费进行科学研究活动的行为却与政府收支行为的性质截然不同。政府财政管理强调的是严格控制，但科研活动是一种基于创新性的智力活动，科研过程具有极大的不确定性与难以预测性，因此科研规律要求科研经费的使用更具有灵活性，与预算及财政控制的“刚性”是相悖的。这一点也决定了《预算法》与《财政违法行为处罚处分条例》在促进科研经费的有效使用与科学管理上作用有限、调整乏力，难以有效激励科研人员的创新性，也无法为科研活动所需的科研自由提供符合其特性的更为宽松的制度环境。

在其他规范性文件的层面上，尽管近期国家印发了一系列对科研经费使用予以“松绑”的政策，但相关政策精神的具体化却面临着“层级递减式执行难的困境”[7]，由于各级管理主体在政策制度和具体决策做出的过程中缺乏有效的沟通与系统协调，实践中各主管部门出台的规范性文件并未从根本上扩大科研人员的经费使用自主权，科研经费治理转型的有效政策并未真正落地。作为科研活动的重要纲领性规范性文件，《国家自然科学基金资助项目资金管理办法》和《国家社会科学基金项目资金管理办法》中依旧管理的色彩较为浓重，多以管理主体的视角规范科研人员的经费使用权，科研人员的权利与义务并不对等④。科研自由及科研权利付之阙如严重束缚了科研人员展开科研活动的进程，也极大地降低了科研人员进行科研创新的积极性。且目前不同类别与层级的科研项目所规定的具体科研经费预算编制、执行与决算方式不一，即使是性质相同的科研项目(如同为社科类研究)，其具体经费的使用规定亦不相同，大大降低了科研人员使用科研经费的效率，阻碍了科研活动的有效开展。

当下，为有效解决科研经费使用与管理中存在的问题，我国科研经费治理理念亟需从管理思维向法治思维转变，科研经费治理的依据亟需从行政主导的政策性文件向更高位阶的专门立法转变，其内容需真正贯彻科研经费治理与改革精神，符合科学研究的一般规律，以增强其普适性，提升科研人员的积极性与主动性，为激发我国科技创新提供制度支持。

二、科研经费治理立法的宗旨阐释

立法宗旨是立法时期望达到的根本目的或价值追寻，是立法的精神统领和价值导向，影响着具体立法的正当性、合理性、有效性。纵观现行科研经费法律法规或政策，我国科研经费立法宗旨依然只是强调科研经费管理法律关系中行政机关的主导性、支配性而忽视科研人员的主体性地位。我国科研经费治理的立法宗旨亟需由传统管制模式下的职责本位、惩罚性立法导向向治理理念下权利本位、激励性立法导向转化，即科研经费治理立法宗旨的厘定应围绕科研人员的中心地位，合理保障科研权利，激发科技创新活力，维护良性科研经费秩序，从而对现行科研经费管理关系予以重塑。

(一)保障科研权利

科研权利是随着人们对权利与科研规律的不断认知而逐步发展和确立的——古希腊时期科研还只是一种不确定性的权利，随时都可能受到各方干预，直到1850年普鲁士宪法第20条明确规定“学术研究自由权”才得以真正确立。科研权利是思想自由精神的承载，是基于科研规律而赋予科研人员探索真理的自由和能力，而“这种自由是学者从事传授与探索他所见的真理之工作所必需的；也因为(这种)自由的气氛是研究最有效的环境”[8]P290。科研权利不仅是一种消极性权利，更是一种积极性权利，是“请求国家予以给付或作为的请求权”[9]。而“国家对一种权利体系所承担的基本义务，主要有两方面：一是通过法律形式对这种权利予以确认；二是保障法律化的权利充分而有序地实现。”[10]P190国家通过宪法、高等教育法等关于科研自由的规定对科研权利予以确认的同时，通过预算法、科学技术进步法等对科研经费予以规定，从而为保障科研权利的有序实现提供法制与物质保障。科研经费立法，应然上是为了保障法律化的科研权利实现而存在的，以科研权利的合理实现为宗旨。但是由于我国现行科研经费立法在形式理性与价值理性上的双重不足，阻却了保障科研权利宗旨的合理实现——我国现行管制思想导向下的国家职责本位的科研经费立法导致科研权利的缺位，进而造成了科研人员套用、滥用科研经费的怪现象。要改变这一怪现象，唯有使科研经费立法回归其保障科研权利的本质。

(二)激发科技创新活力

科研权利存在的本质在于保护科研人员精神生活自由和在道德与研究上的正直，激励科研人员追求和阐释真理的能力，[11]P314从而实现科研权利所承载或服务的社会福祉，甚至于人类福祉[12]P157。因此，作为为科研权利合理实现提供物质保障和法制保障的科研经费立法应内在的具有激励科研人员探索真理的能力，激发科技创新活力的功能和目标。首先，科研经费立法可通过赋权的形式激发科研人员科研创新活力。权利是法学理论的基石范畴，能够真实准确地反映法律的主体性和价值性。[13]P43-51科研经费立法在尊重科研人员主体性的基础上通过对科研权利的确认保护，通过劳动报酬、经费自由支配、科研奖励、救济等权能的赋予激发科研人员创新活力。其次，科研经费立法在遵循科研规律的基础上立基于科研人员行为动机，通过对科研人员恶劣动机的抑制，良好动机的引导，为激发科研人员的创新行为提供指引。[14]P71再次，科研经费立法通过实现科研人员“自我激励”⑤的形式，实现科研创新活力。当然，科研人员“自我激励”功能的发挥和激发科研创新活力目标的实现，都依赖于科研人员对科研经费立法本身的认同，即科研经费立法“能够融入行为人的评价体系和行动函数之中并被接受时，才能产生真正的激励功能”[15]。但当前我国尚未建构合理规范的科研经费法律体系，科研经费立法亦以惩罚性、约束性为主，科研人员普遍存在着对科研经费自由使用的“恐惧”，难以激发科研人员创新活力。科学的科研经费立法能够对科研违法行为产生消极激励(责任惩罚)，更能够为科研创新活动提供充分的创新动力或制度激励。要合理实现激发科研人员创新活力的目标，我国科研经费立法应在充分尊重科研活动规律的基础上，由传统惩罚性立法向激励性立法转变。

(三)维护良性科研经费秩序

秩序是法律的基本价值，各类法律都在建构、维护特定的法律秩序。法律秩序的“核心就是法治系统工程的实际存在状态和法律运行所要达到的目标……是法律文化建设的目标归结点”[16]P245-256。科研经费治理的过程是通过特定的科研经费法律规范对科研权利(力)予以合理配置的过程，是对理想科研经费秩序维护和追寻的过程。国家通过特定的科研经费保障科研权利的实施，但是科研经费不管是在自身属性还是在财政资源的保障上都表现为相对的稀缺性。为此，国家在科研经费的分配中往往只能针对特定的具有优势地位的科研工作者，实现优胜劣汰，表现为特有的竞争性。面对有限的科研经费，竞争成为了国家在不同科研工作者间分配有限科研经费的有效手段，“是分配原则本身所必需的，因而也是实现平等所不可或缺的”[17]P192。但面对有限的科研经费，由于个人的投机、公权力的恣意以及制度的不完善，竞争并不天然地带来优胜劣汰，亦会出现劣币驱逐良币现象。科研工作者在科研经费的竞争中可能会出现恶性竞争现象，从而不仅无法实现有限科研经费最优配置，更无法实现科研权利的合理保障，造成科研秩序的混乱。为此，要实现有限科研经费的优化配置和不同科研主体科研权利的保障，就必须以良性竞争的科研秩序为价值导向。在科研经费治理中，只有在良性竞争的科研秩序价值导向下，才能对因不同科研主体滥用权利、国家公权力恣意所带来的极端的无序的科研经费配置状态或科研状态予以规制，才可以通过特定的科研权利配置制度界定出不同科研工作者行动的限度，约束公权力的恣意，从而避免权利间的相互侵害和特定科研冲突的发生。同时，只有建构在良性竞争科研秩序价值基础上的科研经费治理法律机制，才能使得对有限科研经费的竞争处于合理的良性的竞争状态，科研的好坏从根本上决定着科研经费的分配，而非个体的主观因素，[18]P91从而保障科研工作者稳定的行为预期，真正实现对科研自由和科研权利的保障。因为只有糟糕的科研竞争秩序才是和科研自由相对立的，科研自由只有在社会秩序中才能存在，而且只有在良性竞争的科研秩序中才能增长。[19]P278良性的科研竞争秩序是科研经费治理立法的价值导向，也是科研经费治理立法所追寻的特定运行状态和最终目标。

三、经费治理入法的法权结构

法权“是从法学角度认知的、法律承认和保护的全部利益，它以某些社会或国家中归属已定之全部财产为物质承担者，表现为各种形式的法律权利和权力”。⑥科研经费治理的法权结构是指科研治理法权总量中科研权利与科研权力间的关系。科研经费的治理亦当然地围绕科研权利和科研权力两大核心范畴而展开，科研治理法律关系不仅包含着以科研权利为核心的私法关系，以科研权力与职责为内容的公权力关系，更包含着科研权利与科研权力间相互作用的公私混合型法律关系，这些法律关系共同构成了科研治理法律关系的整体。但现行我国科研经费立法无法合理地协调科研权利与科研权力间的张力，导致科研经费治理法律关系的失衡。要消弭两者间的张力，应在保障科研自由和权利的基础上，对两者予以整合，建构动态平衡的法权结构，限制公权力的恣意，实现科研权利与科研权力的相互制衡与相互促进。

(一)科研权力的功能定位

推进科研项目经费治理的过程，由于科研权力主体“掌握着一些与至高无上的共同利益相联系的特权，使之在法律地位上优于共同签约人”[20]P557，因此，厘定作为科研权力的功能属性则至为重要。如果以功能标准来辨识其主体身份，它至少承担着如下三重角色的责任和义务。⑦

1.协调者地位

确定科研经费资助对象之前，科研资助机关以类似如采购人的身份，在科研项目的征集选题、申报公告、申请、评审、批准、立项等过程作出系列行为，其法律属性上偏向于公法上的协调干预行为。为规范科研资助机关选择科研项目承担者的行为，从启动项目选题征集到确定项目立项名单，科研资助机关必须遵循一系列强制性规范，包括遵守法定的政府采购方式与正当采购程序以及相关采购要求。

2.服务者地位

科研经费资助合同的缔结、履行过程，即根据双方意思表示一致、权利义务关系对等原则来选择最佳的项目承担者并具体确定科研经费资助合同内容的尚未缔约阶段，以及待双方主体正式签订科研经费资助合同之后的条款执行阶段，此时科研权力主体(含科研资助机关、第三方责任主体)应主要扮演公法上的服务者角色，如《政府采购法》第43条规定“政府采购合同适用合同法”，也就要求科研权力主体应摒弃传统命令控制型的作风，转而以协商合作的面貌为导向，来重塑项目管理者与承担者之间的全新关系，摆在面前的，如何促进形成这种服务伙伴关系，是科研经费治理入法应认真对待和思考的问题。

3.监督者地位

科研经费资助的最大侧重是“提供产品和服务的质量，而不在于提供者是何许人”[21]P195。在科研经费资助合同的履行与结项环节，应重点厘定科研主管机关应承担的科研经费资助绩效的责任。“虽然国家权利不能正当地用于强制实现任何道德上的要求，却可以正当地用于强制实现个人的权利”[22]P113，科研资助机关作为监督者，科研经费治理入法应授权中立的专业监督机构，根据科研经费资助对象的区别，来检查、监测与评价科研经费资助的绩效状况，并确立科研经费资助的评估标准和监管规则，并要求实现科研经费使用的公开透明。

(二)科研权利的谱系梳理

满足科研人员的科研自由诉求仅是科研经费治理入法的抽象表达，对此还必须完成向诉诸国家保护义务的科研权利方向转化。科研权利的表现形态纷繁复杂，由简至繁，包括初级形态的科研劳动报酬权，也包括相对高级的科研经费自主权，其中还存在更多的具体的表达类型。对于其中庞杂的科研权利谱系，以下谨择其重点予以梳理。

1.科研经费自主权

保障科研自由不仅仅是一句口号，“要赋予科研人员更大经费使用自主权”。科研人员在获得科研经费的资助之时，如果存在不合理的法律制度而导致科研人员的科研自由受到限制，那么就严重地削弱了科研自由保障的本源基础。以科研经费的公共性去限制科研自由，我们应保持高度谨慎，只有某些科研经费使用行为可能对公共利益造成根本损害，才能以牺牲科研自由为代价去维护这些利益。对于科研经费使用规则的制定，应符合科研活动规律的要求。目前科研经费“松绑”的系列政策，仍未完全适应科研活动规律的特征，赋予科研人员的经费使用自主权。以国际合作与交流方面为例，根据《关于加强和改进教学科研人员因公临时出国管理工作的指导意见》，虽然将科研人员出国与国家工作人员出国进行了适当区别，但科研人员出国参加国际学术会议，要面对繁琐的审批程序⑧，因而造成科研费用使用的低效，如审批居留的时间太紧，未考虑往返时间和时差，使科研人员错失了更多的交流沟通机会。[23]对此，立法过程无疑应考虑进一步放开对国际交流与合作的限制，满足科研人员的经费自主权。

2.科研劳动报酬权

《宪法》第42条和《劳动法》第3条都规定了劳动者享有“劳动报酬”的权利。因科学研究的探索性和长期性，任何科研工作的开展和任何科研成果的取得都需要科研人员长期艰辛的科研劳动付出，其中科研人员的脑力付出和体力付出是取得科研创新所不可或缺的关键部分。如果从成本补偿的角度而言，仅是科研经费预算中资料费、设备费、调研费等直接费用的简单相加绝不等同于科研成本的投入，仅靠这些投入也绝不会有科研项目成果的产出。目前尚未认可在编在岗领取工资薪酬的项目负责人及项目主要参与人员，可以从科研项目经费中提取合理的科研劳动报酬。⑨因科研人员不能通过科研项目经费对其投入的智力成本与体力成本进行补偿，使得这些“无偿”的科研成本投入相当于转嫁给科研人员自身，科研人员不仅未能享有其科研劳动报酬补偿，反而将因此在经济权益上遭受“二次侵害”[24]。因此，科研经费治理入法的过程，必须体现对科研人员智力劳动投入与体力劳动投入的成本补偿或弥补，尊重科研人员的劳动付出，即认可科研人员的劳动报酬权，这是科研人员应享有的基本权利。

3.科研产出奖励权

从事科学研究很大程度上是一项不以追逐个人名利为目的的崇高事业，它除了需要科研人员的努力勤勉敬业，作为国家科研管理机关还要充分激发科研人员的科研动力。科研成果奖励理念、标准、手段及其权利认可的整体环境，将直接影响甚至在很大程度上决定科研人员的科研产出状况。[25]这就要求充分运用科研成果产出及其产生质量来评价科研人员的成就与贡献，即认可科研成果奖励权。正因科研成果奖励权的重要性，《宪法》第20条明确“奖励科学研究成果和技术发明创造”，2016年《关于进一步完善中央财政科研项目资金管理等政策的若干意见》也提出应“提高间接费用比重”，并加大对科研人员的激励力度，要求从比例上取消对绩效支出的限制，以确实根据科研人员的实际科研贡献来安排绩效支出。除此之外，为充分落实科研产出奖励权，不应对间接经费的比例予以完全固定，科研项目负责人应有权根据课题组科研成果的实际产出情况进行一定程度的调整⑩，以更好地激发科研人员的创造活力，最终达到多出成果、出好成果、多出人才的目的，这也是科研经费治理入法应重点落实的方面。

4.科研成果共享权

按照“谁资助、谁所有，谁管理、谁受益”原则，一般认为科研项目成果理应严格归于资助主体所有，后我国受美国1980年《拜杜法案》之影响和启发，2007年《科学技术进步法》第20条规定“授权项目承担者依法取得”财政资助项目所产出的“知识产权”(共列举了四种类型)，即由国家所有放宽为项目承担单位所有。但是因科研项目承担者主要为国有属性的国企、高校与科研院所，这就导致科研成果归属始终无法绕开国有资产管理规则的束缚，大大降低了科研成果转化效率。[26]科研经费资助的最终目的是通过科技创新成果推动社会经济发展和公众广泛受益，如果因僵化严苛的相关管理规则，造成科技创新成果转化的受阻，无疑有悖于科研经费资助的初衷。所有管理规则都是服务科技创新的手段，绝不能成为科研经费资助的目的。为了充分激发科研人员转化科研创新成果的热情，科研经费治理入法可考虑赋权由项目承担单位与科研人员共享科研成果所有权，并认可科研人员对科研成果转化的控制权，即通过优化科技成果共享权来促进科技创新成果向市场转化。

四、科研经费治理的模式重塑与程序优化

科研经费治理的外在层面表现为科研管理机关基于科研经费管理办法和科研合同等要求对科研经费的预算、审批、分配、开支报销、决算等环节进行规范化管理的过程，但本质上是科研管理机关、科研人员以及社会公众科研权利(力)配置的过程。科研经费治理不仅要考虑经费的公共财产属性，更要尊重科研活动的基本规律。当前，我国科研经费管理本质上仍是以科研管理机关意志为主导，以控制性为手段，来确认和维护科研经费管理秩序的“过程控制型”治理模式。由此导致科研经费使用的模式僵硬和程序繁琐。随着政府职能从研发管理向创新服务转变，有必要对现行科研经费管理模式进行反思，对科研经费使用进行模式再造和程序优化，构建起以人为本的科研经费治理模式。

(一)我国当前科研经费治理模式及存在的问题

我国科研经费管理体现出明显的“过程控制”导向：一是科研人员的经费使用受到严格限制。依据我国现行科研经费管理规定，科研人员应严格执行经科研管理机关审议批准的科研项目预算，分项列支所需经费支出，非经报批，不予调整；二是科研经费使用也进行绩效评价，但主要执行的是“遵从绩效”，即科研人员严格遵守经费使用规则就被认为是有效率的；[27]三是以事后惩罚为主。科研管理机关通过禁止性规定制约科研人员的经费使用行为，并对经费违法使用的行为予以惩罚。

过程控制型科研经费治理模式虽然有利于维护科研经费使用的安全性，但它却混淆了科研经费管理的实质，将科研经费管理看作是简单的“管理与被管理”的关系，这就忽视了科研人员与科研管理机关基于科研合同而缔结的“契约关系”。由此导致科研人员的主体性被忽视，产生制度供给不足与制度供给错位的双重矛盾。

首先，科研人员权利义务不统一。梳理我国现行科研经费管理规定，科研人员“权利虚化”[28]和科研管理机关“权力异化”[29]现象严重。一是科研经费管理重科研管理权力而轻科研权利。无论是国家自然科学基金项目还是国家社科基金项目，甚至是各部委、各部门自身的科研项目，均详细规定了科研管理机关的权限。而反观作为科研活动主体的科研人员却鲜见有“权利修辞”，更多的是被课以科研义务；二是科研人员承担科研经费使用责任，却无充分的支出授权。根据我国现行的科研经费管理办法，项目负责人是项目资金使用的直接责任人，对科研经费的使用承担法律责任。而项目依托单位是经费管理的责任主体，承担着科研经费使用监管者与科研服务提供者的双重角色。但在现实的科研实践过程中，项目依托单位过于强调对科研经费的管理职能，忽视了服务职能。科研人员的经费使用权利受到项目依托单位的严格限制，甚至科研经费使用的决定主体由科研人员转化成项目依托单位。[30]但是，科研经费使用的法律后果则由科研人员单方面承担。

其次，重科研成果管理而轻科研经费绩效评价。我国当前的科研经费治理过于侧重对科研成果的绩效评价，对科研经费支出主要进行“合法性与合规性”审查，由此导致科研经费使用效率低下。为提升科研经费使用效率，《“十三五”国家科技创新规划》指出要“建立以科技创新质量、贡献、绩效为导向”的科技评价制度，同时要加强科研资金的“绩效管理”，“逐步建立财政科技资金的预算绩效评价体系”。中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于进一步完善中央财政科研项目资金管理等政策的若干意见》也明确指出，要“强化资金使用绩效评价，保障资金使用安全规范有效”。基于此，科研项目绩效评价应由传统的以科研成果为主，转向兼顾科研成果与科研经费使用方面来。

最后，重事后性惩罚而轻事前激励。正确的做法，科研经费治理以充分发挥科研人员积极性的激励为主要方式，强制性的制裁只能作为次要的辅佐性的保证。[31]P364根据我国当前科研经费管理规定，科研人员违反科研经费使用管理规定的，依照《预算法》、《财政违法行为处罚处分条例》等有关规定追究法律责任。科研人员以虚开发票等方式套取科研经费，尽管该行为违反项目经费使用管理办法，但并不一定具有法益侵害性或危险性。[32]且当前科研违法行为的产生也受制度设计不合理等因素的影响，因此，需要给予科研人员一定的宽容与善待。

(二)科研经费治理的模式重构

科研经费治理模式的重构一方面要回应科研管理体制革新的现实诉求，另一方面也应积极保障社会公众共享科研成果，从而在形式与实质上为科研经费治理变革提供制度支撑。为此，需摆正科研管理机关与科研人员的关系，理顺科研经费治理的本质，构建起以结果导向为核心的科研经费治理模式。

第一，赋予科研项目负责人充分的经费使用自主权。科研经费治理权限的配置不应僵化地拘泥于权力的“分”与“合”问题，而应以提升经费治理效能和治理能力为基本出发点。[33]科学研究的专业性与信息不对称性决定了科研项目负责人在经费使用过程中的主导地位，应给予其经费使用自由裁量权。

第二，注重科研经费的使用效率。科研管理以激发科研人员的积极性和创造性为根本任务，以出精品力作与高质量科研成果为根本目标。[34]无论是科研管理机关、项目依托单位的还是科研人员都应以科研经费使用效益最大化为核心目标。在追求经费使用合法性的同时，更加侧重经费使用的有效性，真正实现“科研项目绩效评价从重过程向重结果转变”[35]。

第三，科研经费治理方式由事后惩罚转向事前激励。科学研究要充分发挥科研人员积极性、创造性，科研经费治理应实现积极激励和消极惩罚的有效均衡。当前我国尚未建立起规范化的科研项目资金管理体系，科研经费监管仍以惩罚性、约束性手段为主，加之科研经费的使用缺乏规范化管理，国家科研经费的投入并未发挥其应有的效用。基于此，需构建激励导向的科研经费治理机制，将提升科研经费使用绩效内化为科研人员的职业习惯。

(三)科研经费治理的程序优化

科研经费治理需以权利为导向，引领我国科研经费政策调整与制度构建，将科研经费的治理重心由“权力”转向“责任”，科研管理机关的职能由“管制”转向“服务”，构建起科研管理机关和科研人员双向互动、对话协调的关系。

首先，优化科研经费报销制度，切实减轻科研人员财务报销负担。目前科研经费采取先由科研人员自行垫付，然后再根据票据进行报销的方式。导致项目依托单位的财务部门在经费审核过程中拥有较大自由裁量权，甚至出现财务人员决定项目经费开支的情况。为此要简化科研经费报销制度：一是强化项目依托单位服务意识。为了能够真正做到科研项目资金管理“服务专家学者”、“出人才”、“出成果”的目标，项目依托单位应坚持“放管服相结合”，减少对科研经费使用的直接干预，同时提升科研管理的服务水平，为科研人员潜心研究营造良好的环境；二是实行科研经费“公务卡”制，加强经费使用过程性监管。[36]《关于中央财政科研项目使用公务卡结算有关事项的通知》已就科研活动公务卡结算进行了明确的规定。项目通过立项后，科研资助机关将课题经费直接打入公务卡，项目负责人在一定限额内可基于科研活动的具体需要直接使用公务卡支付，避开繁琐的报销程序，同时加强科研管理机关和项目依托单位对经费使用的监管，防止科研人员滥用经费使用权限而导致的科研违法、违规行为；三是贯彻落实《关于进一步完善中央财政科研项目资金管理等政策的若干意见》提出的“制定符合科研实际需要的内部报销规定”，解决部分科研活动需要实际支出，但又无法获得报销凭证的问题。

其次，构建科研经费绩效评价机制。科研经费治理的目标在于提升经费使用效率，实现科研效益最大化。一是科研经费评价主体的合理厘定。科研经费绩效评价既涉及到经费使用的经济性，同时还涉及到经费使用的有效性等。故而，需要摒弃传统的以同行专家为主的评价方式所导致的局限性，构建多元主体绩效评价体系，充分发挥同行专家、财务专家、法律专家甚至是社会公众的积极参与，提升绩效评价的客观性、准确性与权威性；二是绩效评价指标体系的科学构建。基于科研项目的不同类型，在目标设定、指标选择以及评价方法应用等方面设置差异化的评价方法；三是评价结果的合理运用。一方面，科研经费绩效评价结果即是科研项目能否顺利结项的基本要素。另一方面，评价结果也与科研人员的绩效奖励直接挂钩。此外，绩效评价结果也是确定科研人员以后年度项目资助额度的主要参考指标。

最后，完善科研经费管理信息公开制度。科研经费使用信息公开作为经费管理内部控制和监督约束的重要手段，不仅是确保经费使用科学化、规范化的制度保证，更是公共财政的本质需求。虽然早在2012年中共中央、国务院《关于深化科技体制改革加快国家创新体系建设的意见》就明确提出，要建立“科研项目信息公开”制度，“接受社会监督”，浙江省还专门出台了《浙江省科研经费使用信息公开办法》。但到目前为止，科研经费使用信息公开还仅限于项目依托单位内部公开，尚无法形成对科研经费使用的有效制约。为此，需构建一个全方位、全过程的科研经费信息公开机制：一是明确经费使用信息公开的时间。科研项目负责人应坚持客观真实、注重实效的原则，在项目立项、项目实施期间以及项目结题验收时公开经费使用信息；二是规范信息公开的内容。科研经费使用信息公开即包括项目预算规定的各预算科目的实际支出数额，同时还要包括项目成果、经费到位情况等；三是构建项目负责人定期报告制度。科研项目负责人应定期向项目依托单位和科研管理机关报告科研经费使用情况，并接受监督；四是加强社会公众对科研经费使用信息的监督。根据《国家社会科学基金项目资金管理办法》第36条规定，社会公众对项目资金使用过程中发现的财政违法行为享有检举、控告的权利。但该权利的行使以科研经费使用信息公开为前提。且社会公众作为科研成果的最终受益者，理应对科研经费使用情况有必要的了解。为此，科研人员应及时向社会公开科研经费使用信息，接受社会公众的监督。

五、结语

“接受政府资助的科学家可以自主决策其研究方法、理论、分析和成果的发表，但他们仍需在财务、法律和伦理上对公众负责。……政府对科学研究进行一般性的监督，但科学家在自己的事务范围内仍有足够的决策自由。科学家拥有重要的独立和自主权。”[37]P2正因科研自由之于科学研究的重要性、基础性以及统领性，科研自由也必应成为科研经费治理入法的价值导向。广大科学研究人员对科研经费使用方式和管理体制变革的殷切期待——希望科研经费治理入法能够有效遏制经费管制的传统惯性、遵循科学研究的客观规律以及合理承载科研自由的科学内涵等。同时应明确的是，“社会的需要和社会的意见常常是或多或少走在‘法律’的前面的”[38]P17，这就要求科研经费治理入法尽可能弥合其理想与现实之间的差距。但是由全文分析可知，科研经费治理入法并非仅涉科研经费管理的技术性，还应认真对待一国科技体制中的治理模式、机构设置以及权责结构等。如果科研经费治理入法对科技体制弊端与症结所在不甚清楚，科研经费使用与管理的制度变革也将是不切实际的幻想。为此，科研经费治理入法将是一项复杂艰难的系统性工程，它将伴随着我国科技管理体制的变革逐步踏入“深水区”，需要依靠整个科技法律领域，甚至多个部门法领域对科研经费治理入法难题进行协同应对，才能逐步解决当前科研经费使用与管理中存在的诸多问题，从而保证科技创新机制的健康发展。

注释：

① 以科研经费结余资金的使用为例，对于繁荣计划专项资金的结余，其既可由项目负责人进行后续研究使用，也可由项目依托学校统筹使用，现有规定并未就资金使用的优先权进行明确规定，致使实践中管理主体与科研人员处在利益的相互竞争的状态；而对于自然科学基金资助项目，结余经费将被信用评价好的依托单位统筹使用，依托单位得决定是否向项目负责人分配结余经费，在缺乏相应的责任追究机制的情况下，依托单位的权力行为极易发生侵害科研人员基本权利的情形。

② 例如在科研经费的预算调整上，所允许的项目经费调剂仍需项目依托单位予以审批。参见《高等学校哲学社会科学繁荣计划专项资金管理办法》第20条、《国家社会科学基金项目资金管理办法》第15条、《国家自然科学基金资助项目资金管理办法》第21条。

③ 参见《国家社会科学基金项目资金管理办法》第3条、《国家自然科学基金资助项目资金管理办法》第37条。

④ 例如，对于一些无法取得发票的支出，《国家社会科学基金项目资金管理办法》规定的是责任单位“可以”而不是“应当”对此予以报销，参见《国家社会科学基金项目资金管理办法》第17条。

⑤ 自我激励是指“激励主体和激励客体的角色都由同一组织成员来承当的激励类型。个体行为的启动、监控、评估以及奖惩都由个体自身完成”。参见俞文钊：《现代激励理论与应用》，东北财经大学出版社2006年版，第228-229页。

⑥ 童之伟：《法权与宪政》，山东人民出版社2001年版，第36页。这是童教授2000年在《以法权中心系统解释法现象的构想》一文中的界定，相比他1995年在《法权的法哲学阐释》一文中的定义，就利益属性而言，“法权是反映在法学上的、由法律承认和保护的社会的全部利益，具体表现为各种形式的法定之权”，显然更为具体。以上两文均见童之伟：《法权与宪政》，山东人民出版社2001年版。

⑦ 相关针对性研究可参见程明修：《公私协力法律关系之双阶争讼困境》，《行政法学研究》2015年第1期；陈又新：《政府采购行为的法律性质——基于对“两阶段理论”的借鉴》，《行政法学研究》2015年第3期；赵飞龙：《论政府采购的法律性质》，《行政法学研究》2016年第6期。

⑧ 按照《关于加强和改进教学科研人员因公临时出国管理工作的指导意见》，科研人员出国开展学术交流合作应遵循以下基本程序：第一，“按行政隶属关系、组织人事管理权限和外事审批权限审批”；第二，“应持因公护照”；第三，“由经费审批部门和任务审批部门实习审批联动”。

⑨ 根据我国现行规定，科研活动的劳务费只是支付给参与项目研究的研究生、博士后、以及项目聘请的研究人员、科研辅助人员等，而不包括项目负责人。详情参见《国家社会科学基金项目资金管理办法》第7条、《国家自然科学基金资助项目资金管理办法》第9条。

⑩ 如果不同类的科研项目与不同质的科研成果皆采取同等比例的绩效激励，对于科研人员而言这种激励方式将失去激励法则所存在的初衷，实际上也有悖于激励的公平原则。例如，一位科研人员通过艰辛付出最终取得了比另一位相对懒惰的科研人员更高水准或更多产出的科研成果，如果适用同种比例的绩效激励，明显是有失公平的。正如学者研究提出，“公平作为法律制度激励方式，同时也是法律制度的激励因素。对于法律制度的激励功能而言，公平具有不可或缺性。”参见丰霏：《法律制度的激励功能研究》，法律出版社2015年版，第91页。