求解政社合作中的交易成本之困<br/>——基于顺德社会创新中心的个案研究

求解政社合作中的交易成本之困
——基于顺德社会创新中心的个案研究

2018-02-07陈天祥李夏玲王国颖

中共中央党校学报 2018年3期

陈天祥李夏玲王国颖

（1.中山大学南方学院，广东广州510970；中山大学政治与公共事务管理学院，广东广州510275；2.广西南宁市良庆区人力资源和社会保障局，广西南宁530219；3.广东技术师范学院管理学院，广东广州510665）

一段时期以来，政府向社会组织购买服务越来越普遍，公共服务多元供给模式渐成趋势。目前，有关政府购买服务的研究文献主要聚焦在以下几个方面：一是探讨购买方缺陷。有学者认为，政府将越来越多的公共服务外包给社会组织最终可能使政府面临“空心化”危机[1]。由于交易市场信息的不完全，很容易导致购买服务时盲目选择或者决策错误[2]。二是探讨政府购买服务中的供给方缺陷。政府在公共服务打包的过程中，把自身大量的意志和管控目标掺杂其中，使不同类型的社会组织出现结构性失衡，“强功能化”“表达性组织”偏弱[3]。“债主困境”一定程度上消解了社会组织的话语权[4]。三是探讨政府购买服务中的受众方缺陷。政府、非营利组织、公民等利益主体之间的力量对比不均衡，会使政府购买服务沦为强势利益集团的牟利工具[5]，民众的公共服务需求得不到有效传达。可以看出，这些研究较多地从需求方或供给方进行单向度考察，但是，政府购买服务是政府从单向依赖到双向互动、从行政指令向契约合作的整体转型过程[6]。从本质上看，政府购买服务是一个合同问题，即交易合同的设计与实施问题，核心变量是交易成本，需要从交易费用理论的角度加以探讨。从政府招标、社会组织应标和服务的完成实质是合同的不断谈判、签订和履行过程，政社关系状态对交易成本起着至关重要的作用。因此，本文试图运用交易费用理论，将政府购买服务看作是合同的交易过程，以顺德社会创新中心为个案，探讨法定机构是如何联通政社关系，降低合同交易成本，最终实现公共服务的供需对接的。

本文所引用的顺德社会创新中心的资料来自笔者自2015年11月至2016年12月期间所做的多次实地调查。

一、公共服务合同外包中的交易成本构成

关于政府购买公共服务，从交易经济学的角度看，这是一种政府通过付费的方式引入市场供给公共服务的制度安排。交易合同是为了降低交易市场的不确定性和信息的不完全性而产生的。“合同的目的就是通过发展处理不可预见的事件机制，以及通过建立社会关系和交往的模式使未来更可驾驭”[7]。在政府购买公共服务中，合同不仅意味着单纯的交换，它还塑造一种关系：规划如何做事情，并塑造运营关系[8]。本文按签订合同的时间顺序将政府购买服务中的交易成本分成三大类：事前交易成本、事中交易成本和事后交易成本。交易成本（Transaction Cost）又称为交易费用，是为达成交易所形成的成本，包含人力、资本、时间等方面的费用。在政府购买服务中，合同交易成本包括外部成本与内部成本。政府需要支付给服务提供商的费用为外部成本，政府自身的内部管理运作所消耗的成本为内部管理成本，本文着重探讨政府与外部交易对象交易时所发生的成本。

（一）事前交易成本

威廉姆森认为，事前的交易费用指草拟合同、就合同内容进行谈判和确保合同得以履行所付出的成本[9-1]。公共服务合同外包的事前交易成本是公共部门“所做的前期准备而产生的费用，即搜索与信息成本”[10]。政府部门在确定服务购买项目之后，要通过相关信息的搜寻和学习及时了解行业动态；需要查找有能力的、信誉好的、有社会责任心的社会组织来承接服务外包业务；还要对应标的承包商做出相应的资质和能力评估。这些行为都是要花费一定的人力、时间和财力才能完成的。对于大量承包商来说，在一个交易信息种类繁多的市场环境下搜寻有用的政府项目信息，并对政府的政策偏好或项目需求有一个充分的了解也需花费一定的时间与精力。所以，在政府购买公共服务的前期准备工作中，无论是政府部门还是社会组织都存在巨大的信息搜索与加工、分析、利用和转换成本。

（二）事中交易成本

所谓事中交易成本就是在政府购买服务交易过程中所发生的成本，主要是谈判成本和合同签订成本。谈判成本是政府部门与可能的承包商在合同谈判中进行讨价还价以确定是否合作和签订交易合同所付出的人力、物力、财力和时间等的成本和学习成本。在合同谈判过程中，由于信息的不对称性，承包商可能会刻意隐瞒对自身交易不利的重要信息，甚至会捏造或提供一些虚假信息来获得有利的谈判价格或降低质量要求，双方就合同内容、合同执行中的激励、惩罚机制、政府干涉范围、建设性变化的界定和价格进行的不断谈判和博弈在一定程度上也带来了高额的谈判成本。完善的交易合同不仅有利于激励承包商，激发他们工作的积极性，而且也能减少购买服务的不确定性，降低承包商的违约和机会主义行为，进而降低交易风险和成本。

（三）事后交易成本

威廉姆森将事后交易成本界定为从改变条款到退出契约花费的成本，包括不适应成本、讨价还价成本、运转成本和保证成本[9-2]。在政府购买服务中，合同完成之后所形成的费用主要由监督成本和学习成本构成。“由于公共官员既有官职，又是合同的参与者，这样，一些从头到尾参与管理公共合同的公共官员就在纵向和横向模式的交叉点上运作，前者是一种垂直的以等级权威作为基础的政府行动模式，后者则是平行的、以商业交易中的谈判为基础的模式”[11-1]。在政府部门之间，可能存在一个政府部门对应多个外包项目或者不同部门对应多个外包项目的情况。由于不同部门在服务购买中的利益诉求不一样，有些公共部门为了能在服务购买中实现自身的一些政绩目标或者获取非法利益，可能会与社会组织或者其他部门进行合谋或寻租腐败。为了有效减少或杜绝这些行为，政府必须加强对内部人员的有效监管，也需要防止承包人履约中的偷工减料等机会主义行为，由此产生了大量的监督成本。

学习成本主要指政府部门学习交易知识和提高对合同管理能力而发生的成本。前者主要是指学习合同预算管理而发生的成本。“很少政府机构会有意识地、充分地为合同管理所需资源作预算……除了一些规模巨大的合同运作，几乎看不到为合同管理作预算”[11-2]。由于政府没有对合同进行有效预算致使在监督中难以对承包商的各项支出是否合理进行准确判断。缺乏预算与实际支出之间的衡量，政府的监督能力也就大打折扣了。因此，政府需要在交易的预算和开支管理上耗费一定的学习成本。后者主要是指学习处理合作伙伴关系而发生的成本。相互信任的合作关系有利于维持交易双方长期稳定的合作，降低不确定性和机会主义风险，进而减少交易费用。在中国这样一个市场规则不够成熟、法律体系不够完善、政府和社会组织均比较缺乏服务购买经验的环境下，政府与社会组织之间应该维持一种怎样的关系，政府对社会组织承接服务干预到什么程度，不同阶段各方的关系又会发生哪些微妙变化以及作何处理，才能有利于增进彼此之间的信任，都需要政府和社会组织不断付出努力和艰辛的探索。

二、高昂的交易成本：政社关系未有效联通下的政社合作困境

20世纪90年代初，广东省顺德市（2002年，国务院批准撤销顺德市，顺德成为佛山市下辖的行政区）实施了以产权制度改革为核心的第一波综合改革，实现了政企分开。进入新世纪后尤其是2009年顺德进行了以“治权改革”为核心的第二波改革，在理顺政府与市场关系的同时，进一步理顺了政府与社会之间的关系，利用社会主体的力量与政府一起重塑治权结构[12]，开启了大规模政府购买公共服务的时代。但是，“为公众做个好交易不只是取决于是否要签合同、合同给谁，而是取决于合同从头到尾整个过程的管理”[11-3]。在政府购买服务的早期，由于政社关系未实现有效联通，政社交易双方都面临了一系列的困境，阻碍了服务供给效率的提高。

（一）政府在合同交易中面临的困境

1.合同交易前：巨大的信息搜寻费用

“在交易中，一方只会把对自己有利的信息告诉对方。除非对方肯花费很高的成本，否则就无法改变这种信息不对称的局面。”[9-3]政府购买服务的部门涉及民政、人社、教育、卫计、综治、城管、公安等，而且每个部门购买的服务又多种多样，需要不同的专业知识。交易市场信息的“碎片化”和政府外包业务的“碎片化”使不同的政府部门都需要花费大量的时间和精力去搜寻合作对象，以及对信息的学习和加工。因此，在分散化外包体制下，政府部门面临着寻找需求和合适的承包商的巨大困难。此外，中国政府购买服务的时代背景与西方国家并不相同。二战后，西方国家实行“大政府”模式，政府对公共事务大包大揽，这让政府工作人员具有较丰富的公共服务专业知识。同时，社会组织亦发育比较健全，又有成熟的市场机制。因此，西方国家在20世纪后半叶实行公共服务外包时，政府、市场、社会三方互动条件较好，减少了信息不对称现象。而中国则不同，长期的“总体性社会结构”[13]抑制了社会的发展，市场机制也不健全，而公共服务的需求日益多样化，最终使政府、市场、社会三方都处于公共服务的“陌生场域”，易导致“三重失灵”的现象，产生更多的交易成本。

2.合同交易中：较高的谈判成本与合同签订费用

首先，“谈判必然涉及最先承包权、资金和需要，合同签订官员不能避开以前曾涉及过的东西另起炉灶”[11-4]。交易双方建立起一种互动互信的工作关系，有利于培养默契，增进感情，降低交易谈判中的协商成本和合同签订成本。但在顺德购买公共服务的早期阶段，交易合同双方之间常常互不信任。“作为甲方的政府，你会发现要很懂这个事情才能不被乙方骗。但这个领域很新，政府以前没什么人才储备，不知如何制定规则。它怕被机构应付呀。说白了就是一个互信不是很好的阶段。”①访谈记录SCZX2016123001。在这种情况下，交易双方互相猜忌和揣摩，增加谈判的频次和延长谈判的时间，进而增加交易费用。即使在合同前期政府已经和它所偏好的承包商有了相互的了解和建立了相互信任的工作关系，但是在合同签订中还有大量的问题需要进行谈判。这不仅包括承包价格、承包内容和双方的权利义务的协商，还包括相应的惩罚与激励机制的谈判等。

其次，参与交易的社会组织背景差异较大，会对交易谈判产生重要影响。“组织也良莠不齐，什么都有啊，也有人是会冲着挣钱来的，也有人是冲着好好做事来的”②访谈记录SCZX2016123003。。不同社会背景的社会组织在交易中的诉求也各式各样。由于谈判对象与谈判内容存在着较大的不确定性和复杂性，而政府又缺乏足够的合同谈判人才，所以在合同谈判中不得不花费大量的时间与金钱学习谈判技巧，合同协商成本巨大。

最后，合同条款的撰写和合同的签署涉及大量的合同基础知识、专业知识和合同法律知识，如何将这些知识运用于各式各样的服务外包合同条款的拟定，政府时常感到力不从心。为了能在合同中尽可能地提供足够多的信息，让条款更加完善，政府不得不派出相应的项目管理人才参加相关知识的学习与培训，这在一定程度上也增加了交易费用。

3.合同交易后：监督成本难以控制

政府购买服务大部分信息都属于“硬且可伪造的信息”和“软信息”③信息结构是影响服务外包中合谋行为的重要因素。孔特根据“是否可证明”和“是否可伪造”将信息分为三种类型，即硬且不可伪造的信息(Hard and Non-Forgeable Information)、硬且可伪造的信息(Hard and Forgeable Information)和软信息(Soft Information)。参见 Cont W.A.Essays on Contract Design:Delegation and Agency Problems,and Monitoring under Collusion[D],LosAngeles：Universiy of California,2001:72。。在这种情况下，委托人和代理人之间存在巨大的信息不对称性，会大大增加合同监督的难度与成本。要实现对合同的有效监督，必须事先明晰合同执行的评价标准，很多政府部门对此都感到无所适从。“以前很多政府购买服务的经验主要在工程领域，而社会服务则是较新的领域。社会服务的标书发出来后，你会发现难设定标准。而且各个镇街的财政情况不同，对服务的预期质量要求也不一样，所以就挺乱的。”④访谈记录SCZX2016123004。当前，中国各级政府有关服务外包的规章制度大多原则性有余而实操性不足，服务标准不清晰，合同执行的随意性较大，也加大了监管难度和成本。此外，顺德区政府没有专门负责监督服务外包的机构，一般情况下依赖临时性的小组机制负责监督工作，易导致监管力量分散化，存在较多的监管盲点。“财务、守法和绩效审计的目标和技术以及其他的监督技术应该整合到一个全面的合同管理计划中”[11-5]。虽然可以通过培训提高相关人员的合同监管能力，但效果不明显。此外，监管人员频繁变动增加了不确定性和成本。

（二）社会组织参与交易面临的困境

1.合同交易前：公关营销成本巨大

对于购买方和承接方来说，整个合同的交易应该建立在相互平等协商的基础之上[14-1]。然而，在中国国情下，即便是相对独立的社会组织也没有足够的能力与政府进行平等的协商与交易。而且，很多社会组织都是政府发起或者倡导成立的，具有浓厚的官方背景，这很容易导致购买行为的“内部化”。“政府购买程序不够公开透明，在购买对象的选择上政府往往倾向于选择那些与之关系密切的、具有浓厚官方背景的社会组织，降低合同风险”①访谈记录SCZX2016123006。。这些为特定任务成立的社会组织对政府具有较大的依附性，与政府往来频繁，很容易掌握政府购买服务的相关信息，具有垄断优势。而那些自发成立的社会组织很容易被排除在购买队伍之外。有时候，虽然一些独立性较强的社会组织也能获得购买合同，却需要比具有官方背景的社会组织付出更多的信息搜寻、加工、学习和公关营销成本。

2.合同交易中：缺乏足够的谈判能力

“公共服务的购买程序是否公正妥当，将直接影响购买结果”[14-2]。顺德早期购买服务的程序或流程或多或少都存在一些缺失和不透明的情况，使社会组织在合同谈判中处于被动的地位。“社会服务招标中的一个问题就是，现有公布的各类文件都没有明确规定标书怎么做，费用支出结构如何设计，多少用于人员支出等。”②访谈记录SCZX2016123007。政府购买服务产品细分目录、技术标准和交易价格都没有事先公布，导致社会组织在谈判中不得不就合同的有关细节条款、价格、相关的评估与奖惩机制进行不断的讨价还价与协商。再加上先天不足和组织能力不强的初始条件，社会组织自然在谈判中处于弱势地位。而欲提高谈判能力，则需要大幅度提高专业化水平，同时还必须拥有更多的社会资本，而这些都不是在短期内能够做到的。

3.合同交易后：巨大的应急处理成本

交易合同不可能把所有需要确定的情况一一列举出来，并事先规定好适当的对策[9-4]，这让合同的履行存在着巨大的不确定性。“一些不可控的因素（如天气、自然灾害等）导致合同履行过程中问题频频发生，或者有新的更好的公共服务提供方式出现，政府就有可能会中途结束原有的合同关系”③访谈记录SCZX2016123008。。有的时候，因事先对项目资金和执行难度估计不准，社会组织在服务供给的过程中发现原有的价格并不能如约提供服务，这就需要与政府部门就合同内容重新协商。由于不同的镇街财政收入情况不一样，即便是同一类型的服务招投标的价格也相差很大。而且，很多时候一个项目对应着多个政府部门，在合同履行过程中一旦出现了一些不可控的事件或者事先谈判的价格不能满足服务支出，社会组织就必须与多个政府部门进行沟通与协商，对合同条款进行修订和完善，为此需要支付大量的额外成本。此外，由于社会组织缺乏合同管理经验与能力，当出现不可控事件时，应急处理成本也会更大。

三、破解交易成本之困：顺德社会创新中心联通政社关系的功能

2012年，佛山市顺德区成立了顺德社会创新中心，为缓解政府购买服务中的困境进行新的探索。截至目前，顺德社会创新中心的职能主要有：培育社会组织，协助政府做好服务外包的招投标和对合同执行的监管，通过专业性调研帮助政府生成服务外包项目，扶持社会企业，进行社区营造，组织政府与社会各界之间进行民主协商，筹划公益性事业融资等。本文只探讨它在培育社会组织和协助政府从事服务外包方面的功能。

顺德社会创新中心的核心架构分为2层：决策层和执行层。决策层是一个团队，称为理事会，由包括政府在内的各界代表组成；执行层由管理层和执行团队构成，目前共有25人。据2015年统计，顺德社会创新中心共有理事12人，其中来自各界的社会人士约占2/3，政府部门、群团组织代表约占1/3。总干事由社会人士担任，负责社会创新中心的全面工作。

（一）大力培育社会组织，夯实服务外包市场基础

在没有众多有能力的社会组织可供选择的情况下，服务外包将面临大量的承包商选择成本，浪费大量的公共资源。顺德社会创新中心副总干事说道，“政府再好的预期没有机构可以执行出来的话其实也是没用的，所以我们现在做的很多工作就是做社会组织的培育以及提升它的社会服务能力。”①访谈记录SCZX2016123010。为此，顺德社会创新中心的一个重要职能便是开展大规模的社会组织培育工作，多管齐下，提高社会组织的专业化能力。

1.引入公益创投，创新社会组织培育方式

所谓公益创投（Venture Philanthropy），就是“将经济生活中的‘风险投资’或‘创业投资’的理念延伸到公益社会组织的培育发展之中”[15]，为初创和中小型的公益组织提供创业及发展资助，最终培育具有创意的优秀公益组织。过去，不少地方政府采取定向资助的方式培育社会组织，由于没有引入竞争机制，社会组织缺乏发展的内在动力，易导致资源的浪费。为了改变这一状况，2012年起，顺德启动了300万元社会组织竞争扶持资金、500万元扶持公益创新的“种子”资金和500万元的镇街社会创新竞争性分配资金，以公益创投大赛的形式鼓励社会组织和基层政府进行社会创新，旨在发掘、培育活跃在各个领域的公益组织。顺德社会创新中心作为大赛的承办方和组织方，依托对项目的跟踪服务，先后培育孵化了大量的社会公益组织。截至2015年底，顺德的社会组织数量达到近1300家，其中3A级以上的社会组织76家，居佛山市五区之首②数据根据笔者的实地调研整理而成。。

2.发挥枢纽型组织作用，打造社会组织生态系统

随着顺德社会组织的井喷式发展，社会组织参与服务购买越来越普遍。然而，具备较强服务能力的社会组织为数不多，因此，需要尽快提升社会组织的专业能力。但单凭社会创新中心的一己之力显然是不够的，需要完善相应的组织培育机制，打造良好的社会组织生态系统，而枢纽型社会组织便是顺德社会创新中心的一个重要抓手。枢纽型社会组织是政府职能转移的重要接盘手，也是同类、同质、同领域社会组织的领军者，具有较强的整合性、联结性、引领性与培育性等价值[16]。2013年，依托顺德社会创新中心，顺德群团组织先后成立了服务各自领域社会组织的枢纽型组织。该年底，顺德各级团组织联系了社会组织近300家，妇联联系整合了335家社会组织③顺德社会创新中心内部资料：《枢纽型社会组织发展论坛报告》，2013年7月。。2014年，顺德社会创新中心着力培育了新顺德人协会、顺德社会服务联会、齐心社会组织促进中心等枢纽型社会组织，分别为外来工、社会服务、社会组织规范发展等提供专业支持服务。目前，顺德已形成了社会创新中心作为穹顶组织、枢纽型组织作为中间支持性组织、众多专业NGO服务一线的立体式社会组织生态系统，三类组织的功能相互错位、协同发展。

3.开展专项培训，培育社会组织专业人才

针对顺德社会组织专业化程度低，承接能力不足等问题，顺德社会创新中心开启了以实践为导向、以项目为载体的人才培养计划。其培训内容主要包括两个方面，一是开展主题培训，如公益传播官、社会组织运营管理能力专题培训等；组织学员外出交流学习；邀请大陆和港澳台地区等不同领域的专家、学者进行现场指导等。二是开办深造研修班，打造顺德社会组织管理人才高端课程。

顺德社会创新中心通过上述多方面的努力，较好地扭转了社会组织数量不足和良莠不齐的局面，为政府对承包商的选择提供较大的空间，减少了因无效选择而浪费的成本；规范了社会组织的日常管理与统一服务标准，大大降低了政府的信息识别成本；有利于减少交易过程中的不确定性和应急处理成本；提高了社会组织与政府对话与交易合作能力，为公共服务的竞争性购买奠定了基础。

（二）搭建交易平台，联通政府与社会

1.搭建信息共享平台，减少交易前的信息搜寻成本

针对政府购买服务中存在的信息孤岛、交易信息不对称和数据重复采集等问题，顺德社会创新中心搭建了顺德社会服务综合平台——顺德社会服务网。通过将政府职能转移和购买服务的有关信息及时公布在网上，并对社会组织及其项目活动进行及时的更新与跟进，使政府和社会组织都可以及时了解服务招标信息和社会组织的历史资料。此外，顺德社会创新中心还创建了国内第一家对接社会服务需求、资金和服务的综合性平台——社会服务交易所，协助区内机构发布动态信息、活动公告和项目展示等内容。有关政府购买服务的项目信息与社会组织承接服务的成效信息也会在社会服务交易所的信息公示墙和电子显示屏进行展示，实现线上线下信息共享。交易共享平台的建立，一来可以较好地避免合作双方的信息不对称性，降低合同交易的事前成本（信息搜寻、寻找合作对象成本）。二来可以消除“信息孤岛”，有效避免承包商对政府“敲竹杠”，降低政府在某些特殊项目上对承包商的依赖，减少指定性购买，以竞争而节省成本。

此外，顺德社会创新中心通过信息平台和进行入户调查等方式为民众开辟了服务需求反馈通道，在此基础上向政府提出服务购买项目的建设性意见，可以有效克服过去那种“病急乱投医”式地提供服务项目的困境，实现了公共服务供给由“以政府为中心的供给导向模式”向“以满足公民为中心的公共需求导向模式”转变，促进政府与社会之间的高质量链接，减少公共资源的错配和浪费。

2.搭建交易协商平台，减少合同谈判成本

为了促进政府与社会组织的有效沟通，降低交易双方的协商沟通成本，顺德社会创新中心围绕交易流程组建了专业支持平台，成立专业团队，为政府和社会组织的沟通合作提供管理咨询，并通过这个专业平台链接区内资源与区外资源，有效降低了双方的交易协商成本。对于一些非招投标类的项目，顺德社会创新中心还以全区公益项目资源数据库为基础，推荐公益伙伴备选名单，并帮助交易双方通过面谈、实地走访等，协助对接合适的公益伙伴。此外，顺德社会创新中心理事会通过每周一例会的形式形成了常态化的政社相互交流、协商的机制。通过这些交易协商平台，进一步明晰了交易合同中的购买人员数量、服务标准、服务期限、服务费用、责任划分、考核管理与奖惩机制等内容，有效化解合作中的误解与冲突，降低事中不确定性事件的处理成本。在协商基础上实现了社会组织的参与式管理，有利于促进政社之间的良性互动，建立相对稳定的合作关系，减少因多次谈判而增加的交易费用。

3.搭建交易监督平台，减少合同监督成本

在合同执行中经常会出现这样的情况，由于缺乏购买经验，一旦采用了购买的方式提供公共服务，政府往往会将服务供给的责任都寄托在承包商身上。而当合同执行出现偏差时，订单变化的问题就会立刻出现。由于合同的不完全，当社会组织对绩效要求寻求高补偿或降低标准的时候，政府往往难以对承包商任务、标准和方法的改变做出相应说明或评判。而“订单的变化通常会导致成本的增加”[11-6]，这会让政府变得措手不及，陷入窘境。

为了走出合同监督困境，顺德社会创新中心采取了专业监督与社会监督相结合的方法，有效降低了政府的事后监督成本和承包商的违约风险。具体包括：一是社会创新中心参与到政府外包服务的招标工作之中，协助拟定服务项目外包的绩效标准，并将它们写进合同条款。由于事先有标准，有助于将服务实际绩效与合同标准进行对照，减少了监督合同执行过程中的不必要争议和冲突。二是社会创新中心接受政府的委托对外包后的服务项目进行跟踪和评价，包括年中评审和年终（结项）评审，实现对项目推进目标的专业化控制。三是将社会组织承接服务的相关信息在顺德社会服务网上公开，让公众及时了解公共服务购买进度，实现了对公共服务供给的全民全程监督。四是对政府人员进行培训，提高了政府有关工作人员的合同管理水平，提升了合同执行监管能力。