推进事业体制公证机构改革的浙江实践

杜归真（浙江省司法厅）

一、浙江公证事业体制改革发展概述

浙江的公证制度恢复重建于1979年。紧跟全国公证事业的发展步伐，近40年来，浙江的公证事业也经历了一个从小到大、由弱到强的过程。期间，以2000年7月国务院办公厅批转司法部《关于深化公证工作改革的方案》（国办函〔2000〕53号，以下简称“司法部改革方案”）为标志，浙江的事业公证体制改革大致经历了三个阶段。

（一）上升向好发展阶段。司法部改革方案明确提出：“要建立与社会主义市场经济体制相适应的具有中国特色的公证制度和公证机构”。要求行政体制公证处尽快改为事业体制，自收自支的可实行效益工资和企业化财务制度，使改制后的公证处成为“执行国家公证职能、自主开展业务、独立承担责任、按市场规律和自律机制运行的公益性、非营利的事业法人”。2001年，浙江省根据国务院和司法部文件精神和要求，制定下发《浙江省司法厅关于深化公证工作改革的方案》，积极推进公证事业体制改革，至2002年，全省92家公证机构中有72家公证处改制成自收自支事业法人，占全国同期861家的8.36%；2家差额拨款；5家公证处合作制试点；13家公证处暂予保留行政体制。改革大大解放了生产力，虽然当时只有一半左右的公证员放弃公务员身份留在改制后的公证处，但2003年的办证总数不仅没有下降，反而从2002年的60万件增加到67万件，增长率达到11.6%，整个公证行业呈现了上升向好的发展态势。

（二）分类改革探索阶段。2011年3月，中共中央、国务院印发了《关于分类推进事业单位改革的指导意见》（中发〔2011〕5号，以下简称“中央5号文件”），对从事公益服务的事业单位，细分为“公益一类”和“公益二类”两个类别，原自收自支的事业单位按照职能承担情况分归公益一类、二类或者划入生产经营类留待转企。浙江的事业体制公证处大多数实行自收自支企业化财务政策，属于中央5号文件规定需要重新分类的范围。浙江是事业单位分类改革试点省份，因此浙江的公证机构率先面临重新分类的影响。由于各地对中央5号文件精神理解不全面，加之对公证机构定位认知不同，各地在涉及对事业体制公证机构的改革方面出现一些不同做法。有的地方将公证机构等同于一般的事业单位，简单套用公益服务事业单位的分类及人事、财务、分配管理模式，将已实行自收自支的公证机构拉回到“统收统支”的管理模式；有的将实行自收自支的公证机构定性为生产经营性单位，改制为国有企业交国资委管理；有的被定性为中介组织，按中介组织的模式进行管理。期间，各事业体制公证机构在绩效工资的激励下，工作热情高涨，办证量、年收费数齐齐上升，公证员的收入也节节增高。但由于事业单位按身份分配的政策痼疾，导致编制内外薪酬差异悬殊，客观上酿成了2012年末的“桐乡事件”和2013年初的“温岭事件”①2012年10月17日，网友“枫杨树”在嘉兴某论坛上曝光“桐乡市公证处主任年薪超80万，一餐大闸蟹能吃掉十几万”，此帖在平面媒体和网络媒体上升温，最后随着公证处主任和市司法局分管副局长被停职检查而逐渐淡出人们的视线。2013年1月15日，《文汇报》刊登题为《温岭公证处领导年薪过百万——专家建议加快公证制度改革》，称“浙江温岭当地虎山论坛有网民发帖称：温岭公证处领导年薪过百万，6名正式职工年薪数十万……浙江省社科院杨建华教授认为，问题归根结底还是出在公证制度的垄断性和政府机关对公证书的硬性规定。。

（三）规范调整趋稳阶段。面对分类改革和公证舆情的双重压力，浙江省司法厅及时向司法部汇报，反映分类改革中出现的问题，建议从保持公证机构改革的统一性，确保公证机构体制改革工作的健康、有序推进出发，调研出台有关事业体制公证机构改革事项等专门政策。2012年2月，司法部商中编办下发《关于暂缓公证机构分类改革的通知》。为贯彻这一通知精神，浙江省司法厅针对事业体制公证机构改革地方事权的特点，充分发挥各市的优势，在基础比较好的地市培养典型，形成经验做法后及时组织召开全省推进会，进行示范交流推广；制定出台浙江省司法厅《关于进一步加强公证工作的实施意见》，全面规范质量管理、内部管理、财务管理和薪酬分配；推动市县在编制、人事等部门的支持下，出台《公证处绩效工资和财务管理实施办法》；针对“桐乡事件”中反映出来的体制内外薪酬悬殊问题，对公证员薪酬收入进行控高管理，明确与公证员助理的薪酬比例。在省厅的指导和各地的共同努力下，许多市县得到编制、人事等职能部门的理解支持，先后出台《公证处绩效工资和财务管理实施办法》，56.7%的公证处保留绩效工资总量核定政策，39.1%的公证处适用企业化财务管理制度。2013年10月，温州市开展了“三制并一制”改革，辖区内各市县公证处全部改制成自收自支事业体制，一举解决了合作制、事业体制、行政体制多种体制并存带来的不同管理标准问题，推进了公证机构管理的标准化和规范化。宁波、温州、江山等地在认真总结评估政策实施成效后，陆续进行优化调整，使公证机构的薪酬、财务、激励各项机制更趋科学合理。但小部分自收自支公证机构的问题仍然没有解决，收支两条线管理者有之，生产经营类有之，甚至还有国有企业模式。

二、事业体制公证机构存在的主要问题

在充分肯定公证事业体制改革取得成效的同时，还应该看到，2000年全国范围的深化公证工作改革政策，是基于对行政体制下公证工作的困境和尽快建立适应社会主义市场经济发展要求的公证制度而推出的，但改革方案推出至今的17年间，由于对公证独特属性认识不足，关系公证改革发展的体制机制问题反复起落，致使成为改革成为“夹生饭”“烂尾楼”，严重影响公证事业的发展和职能作用的发挥。综观存在的问题突出表现在：

一是公证员职业门槛高、风险高、收入低，队伍发展缓慢。公证员任职的基本条件与担任法官、检察官和律师的资格条件相同，均须具有国家统一司法考试资格，但公证员的审批条件和许可层级却均比律师高。公证也是一个高风险的行业。由于社会不诚信现象普遍，以假人、假证骗取公证书的情形时有发生，稍有不慎，几百元收费的公证事项，就可能引起几十万甚至几百万的民事赔偿。如果证明文件重大失实，根据《刑法》第229条还将被追究刑事责任，风险巨大。但公证员的工资薪酬却不高。中央在推进事业单位分类改革中明确规定，各地“根据合理调控事业单位收入水平差距的需要，确定当地事业单位本年度绩效工资水平控制线，各事业单位绩效工资水平原则上不得高于控制线。各级人力资源社会保障、财政部门综合考虑相关因素，核定本级政府直属及各部门所属事业单位的绩效工资总量……事业单位发放绩效工资不得突破核定的总量。”②国务院《关于深化事业单位工作人员收入分配制度改革的意见》，国办发〔2011〕37号。公证员在薪金收入方面，同比远远低于律师。在高门槛、高风险和低收入的三重挤压下，公证机构没有人才竞争优势，人才外流情况十分严重，很多公证处业务骨干已经断层。以浙江省为例，在2000年到2017年的近18年间，公证员队伍人数从改制前的432名增长到498名，平均年增长率很低。队伍业务素质基础条件不高，浙江省近几年新审批的公证员几乎没有一名来自211、985名校。

二是编制、职务、职称政策僵化，公证机构发展乏力。事业单位执行“定编定岗”政策，实行严格的编制、职务、职称管理制度，用人须按法定程序向社会公开招聘，公证处无法根据公证业务发展的需要招录新公证员，公证处需要的人招不进，招考进来的人却并不符合公证处的要求。为避免事业单位滥用编外职工，一些地方限定事业单位的编外用工数不得超过该单位编制数的一定比例，由于公证处编制基数底，编外可以招收的人员也非常少。受新一轮分类改革政策的影响，有的事业单位公证处此前已招用的编外用工也被强令整改缩减人员规模。公证员的职称系列评定遵循事业单位职称配额制度，由于在编人数限制，相应岗位受限，在编人员即使有资格和水平评上职称，也不能按职称聘任，不在编人员更没有权利和资格参与职称评定并被聘任。一些事业体制公证处因为编制少，在编公证员不多，人员老化严重，经常陷入选不出合适的主任、副主任的窘境。编外公证员年富力强，适合担任公证处管理职务，也符合《公证法》《公证机构管理办法》关于担任公证处负责人的条件，却因为没有编制不符合担任事业单位负责人的条件不能获批，导致在编人员、不在编人员均失去了职业理想与追求，既无法成为管理者，也无法成为专家型人才。目前，公证员在职称、职务方面的晋升空间不但低于法官和检察官，也低于司法局的普通公务员，甚至低于律师，公证处成为了“练兵场”和“踏跳板”，大量人员在公证处工作几年后再通过考试进入法院、检察院、公务员队伍，或者跳槽到律师队伍。

三是财务管理和薪酬分配政策严格，激发工作活力乏术。在财务管理方面，现行事业单位“严格按照‘收支两条线’规定的要求，上缴国库或财政专户，全额纳入单位预算，统一核算、统一管理”③国务院《关于分类推进事业单位改革中财政有关政策的意见》，国办发〔2011〕37号。。在统收统支的财务制度和前述严格的绩效工资总量核定的政策下，公证机构及公证员专业工作的特点和按劳分配、多劳多得的总体要求都很难得到体现。此外，近十几年的改革实践证明，公证机构改为事业单位后，基层司法局对公证机构人财物控制过严过死的情况依然存在。虽然多数基层司法局希望所属的公证处能够做大做强，也希望公证员有较好的绩效工资，但担心赋予公证处更多的自主权之后会导致其职能进一步被削弱，对中央提出的“政事分开”“管办分开”的改革要求④中共中央国务院《关于分类推进事业单位改革的指导意见》（中发〔2011〕5号）第15条；国务院《关于建立和完善事业单位法人治理结构的意见》（国办发〔2011〕37号）第2条。，反映并不热烈，对公证体制改革充满担忧，对完善公证处的法人治理结构，赋予公证机构充分的自主权充满顾虑。

四是开拓新领域提升新本领积极性不高，公证事业发展缺乏后劲。2000年以前，公证机构作为行政机关的内设机构，人财物全部由司法行政机关自行管理，虽然存在机制不活的问题，但是由于管理权的高度集中，令行禁止，令出既随，增加公证员数量、提升服务质量等问题均能以决定的形式得到解决。在激励机制方面，当时公务员条例尚未实施，行政机关认为公证工作任务重责任大付出多，可以给予收入的10%或不等的额度用于奖励；表现好的公证员、成绩优异的公证处主任可以晋升为科长、处长、副局长，队伍干事创业精神状态良好。在公证体制改革的初期，由于收入分配机制的激励，曾经大幅度提高了公证办证量，开拓了新领域，但是随着国家经济供给侧结构性改革，其他社会机构如“中华遗嘱库”对公证遗嘱法定优先效力和遗嘱业务的冲突、继承公证被不动产登记程序取代、担保物权直接强制执行不需要公证、一般民事纠纷直接诉讼不寻求公证解决等等，对公证传统业务造成较大冲击。面对严峻形势，司法部和各地下发了许多支持公证业务的文件，但响应的自觉性、普遍性并不高，影响了推动效果。现实中公证机构还是习惯于办理传统业务，还是怨天尤人，缺乏开拓新领域、学习新本领的主观能动性。

五是公证管理权分散，存在着“够不着、管不了”的问题。“够不着”是指各地落实中央5号文件精神，一般采取把原事业单位批文中加括号标明“企业化管理”的公证机构划入生产经营类，其余的全部按照“公益二类”的政策进行管理和运行的做法。因为“公益二类”事业单位是履行国家法定职能的，所以国家规定了严格的管理制度，包括身份上严格的编制管理，分配上严格的绩效工资政策，财务上的收支两条线制度，且按照职能定位分别由编办、人力社保部门、财政部门各司其能，司法行政机关除了主要承担业务管理职责外，在队伍发展、激励机制建设等方面存在“够不着”的问题。“管不了”是指各地的改革权包括公证机构的设置权掌握在各地行政主管部门和人事部门手中，上级司法行政机关和协会很难象银监会一样对各公证机构进行“窗口管理、直接指导”，司法行政机关往往是公证出事媒体报导后才知道、有的甚至是公安调查了才知道，导致管控滞后。

三、公证事业体制改革的备案制、零编制机制创新

针对存在的突出问题，响应司法部深化公证体制改革的号召，浙江省司法厅认真总结原自收自支事业体制公证机构和现“公益二类”事业体制公证机构运行实践，突出事业体制公证机构改革重点，于2017年12月15日会同省机构编制委员会办公室、浙江省人力资源与社会保障厅、浙江省财政厅联合下发《关于深化我省公证体制改革机制创新工作实施意见》（浙司2017〔185〕号），积极推进以“备案制”“零编制”为核心内容的事业体制公证机构改革。这是公证机构管理体系、运行体系、评价体系的重大机制创新，是浙江公证发展史上的重要改革成果，对于全国事业体制公证机构改革具有率先示范意义。

（一）“备案制”“零编制”公证机构改革的内涵。“备案制”即编制员额备案制。其内涵是：根据《中央编办关于印发创新事业单位机构编制管理方式意见的通知》（中央编发〔2014〕73）的精神，借鉴公立医院做法实施事业编制报备员额，在不增加财政负担的前提下，推行报备员额管理。事业体制公证机构可综合当地人口总额、经济发展总量和上一年度人均办证量等因素，提出员额控制数需求方案，由主管司法行政机关报同级编办审批。由于报备员额内人员纳入机构编制实名制管理系统单列管理，参加事业单位养老保险，可与公办事业单位相互流动，因此，须面向社会公开招聘，经同级人力社保部门审核备案。公证机构编制报备员额的推行，解决了公证事业发展中十分迫切的队伍发展问题。“零编制”是公证机构登记设立为事业单位法人，但取消原行政级别，原公证机构的事业编制由编办收回，公证机构成为没有国家编制的单位。原由行政划拨及财政拨款形成的资产，由公证机构向同级司法行政机关提出相应方案，在改革时剥离或处置，并报财政部门审批确定。原事业在编在岗人员按经营类事业单位有关政策办理，由其主管司法行政机关负责妥善安置，若继续留在该公证机构工作的，不再实行事业单位人事、薪酬、社保和预算管理制度。该类公证机构用工根据业务需要自主招聘，参加企业职工基本养老、医疗和其他社会保险，鼓励建立企业年金、保险等补充养老制度。“零编制”管理模式的探索，也给目前被划入“生产经营类事业单位”的公证机构以及其他类公证机构一条较为合适的改制途径。根据中央5号文件的精神，“生产经营类事业单位”只是一个过渡，最终的去向是回到“公益二类”或者改制成为“企业”。前者公证机构不愿意，后者不符合司法部文件要求，而改制成为“零编制”则可以妥善解决公证机构的主观意愿和制度管理的统一性问题。“非驴非马”类公证机构一般都是在上一轮改制过程中，脱离了某一环节的管理形成的，同样可以登记设立成为“零编制”的事业法人公证机构。

在备案制和零编制体制中，管理事权相对集中于司法行政机关，人事部门进行相对宏观调控，这为司法行政机关对公证机构进行精准管理以及司法行政系统内部上级对下级的指导提供了条件、空间和抓手。

（二）“备案制”“零编制”配套薪酬分配制度的创新。薪酬分配制度在激励机制建设中占据重要位置。在“公益二类”项下，如何建立健全符合公证队伍专业特性、公证机构非营利属性和社会功能，体现按劳分配、多劳多得要求的绩效工资分配激励机制政策空间比较有限。按照事业单位相关管理规定，事业单位绩效工资实施分级管理原则，由当地人力社保部门核定管理。目前，全国各地实施经费自理的事业单位普遍的绩效工资总额标准，一般控制在“当地事业单位上年度绩效工资总体水平的3倍以下”，欠发达地区因为财政经费不足，可能只有1至1.5倍，而一些发达地区按“社会平均工资”的5倍核定，标准相对较高。根据司法部与中央编办、财政部、人力资源社会保障部《关于推进公证体制改革机制创新工作的意见》（司发〔2017〕8号）的精神，建立绩效工资总量与业务发展、绩效考核相联系的核定机制，在核定的绩效工资总量内可自主进行分配。实行灵活多样的绩效工资分配办法，使工作人员收入与岗位职责、工作业绩、实际贡献紧密联系。对于业务发展较好、绩效考核优秀的公证机构，可以在核定绩效工资总量时给予适当倾斜。但因为公证机构总体规模不大，公证员人数较少，绩效工资增量有限。特别是目前普遍实施事业单位调节基金政策，控制线以上的薪酬发放成本很高，一般的公证机构很难承受。

实行“备案制”“零编制”运行的公证机构，因为实行企业化管理模式，自负盈亏，业务收入依法纳税，在薪酬分配上不受人力社保部门和财政部门的管理限制，而由司法行政机关自行制定调控政策。在量入为出、以收定支原则基础上，扣除举办成本、预留单位发展基金、风险基金以及提取其他有关费用后，可以由公证机构按政策自行合理分配，真正体现收入与岗位职责、工作业绩、实际贡献的紧密联系，并能够通过一定的努力达到相当的标准，为吸引人才加入公证队伍创造条件。当然，公证机构的年度分配方案及其负责人、公证员的分配情况依然应当报主管司法行政机关备案。值得指出的是，《公证法》明确规定公证机构“不以营利为目的”，无论是“零编制”还是合作制都只是经营方式的不同，其“非营利”的属性是相同的，赋予司法行政机关一定的管理职能，也有利于“零编制”公证机构的推进。

（三）推进“备案制”“零编制”改革的具体措施。历史经验告诉我们，好的政策需要有好的措施保障。在推进“备案制”“零编制”事业公证机构改革中，切不可将改革仅限于改变“分配激励机制”。

一是健全内部管理制度。强化公证机构《章程》指引，以理事会（董事会、管委会）为核心，健全公证机构的各项决策、执行和监督机制，建立符合现代科学管理要求的公证机构法人治理结构，完善主任负责制、岗位目标责任制和质量管理、民主管理等自律运行机制，提高运行效率，保障依法决策，自主管理并独立承担责任。

二是加强考核问责。不同模式的公证机构有不同的管理重点，正如传统公益二类公证机构的关键在于加强行政问责，“零编制”事业单位或者合作制公证机构的关键在于章程及其董事会（或称理事）民主决策，三类体制治理的关键在于精准的考核方案。引导公证机构淡化“办证量、收费数”的考核，强化综合服务、软硬件建设、人员能力提升、社会评价这些“公证基础建设”的评价机制。对于“跑偏”“走样”的行为实行严格问责，推动政策优势转化为发展优势。

三是强化公益性评估。公益性是公证机构的根本特性。体制改革在解决队伍发展、财务管理、绩效分配自主权等问题的同时，要实行不定期的以“是否片面追求盈利、是否偏离公益目标”为重点的公益性评估，对社会反映偏离公益目标片面追求利益回报、发生重大损害群众利益、年度报告弄虚作假，以及有失信记录、诚信等级低的公证机构，纳入重点监管对象，加大执法检查力度，维护公平公正的公证服务市场环境。

四是引入适度竞争机制。改变目前市级以下按行政区划划执业区域的传统做法，适度打破执业区域限制，不仅让老百姓有选择优质公证服务的权利，也推动公证机构以优质的服务获得竞争中的优势，实行优质服务资源的重组重整。

五是支持人才流动。制定相对宽松政策，积极创造条件，给公证人才一定的执业区域流动自由度，让人才集聚到服务资源密集的地区开展公证服务，达到服务效率的最优化。同时，通过人才的流动和集聚，还可以形成专业性的特色服务，提升服务水准，满足社会对公证服务对不同需求。