检察机关提起环境公益诉讼制度程序问题研究

●杨洪吉 张 洛/文

我国确立了环境公益诉讼制度，该制度对保护国家利益和社会公共利益，推进法治政府建设，实现社会公平正义具有积极的作用。随着经济社会的发展，新型环境问题不断出现，如何将环境公益诉讼问题转换为环境公共利益的法治治理问题，实现维护环境公共利益、促进环境公益诉讼持续健康发展的目标，是司法实践中必须关注的重要课题。

一、检察机关提起环境公益诉讼的法理基础与实践需要

环境公益诉讼，是指法律授权的主体，在环境公共利益受到侵害或者威胁时，为保护环境公共利益而对侵害主体提起诉讼的活动。检察机关作为环境公共利益的维护者和司法公正的监督者，拥有相对独立的地位、法定的调查权、专业法律监督队伍等天然的自身优势，其参与环境公益诉讼应是解决环境纠纷、维护环境公共利益和公民环境权益的最有利方式。

（一）检察机关提起环境公益诉讼符合公益法理

国家利益、社会公共利益受到侵害，应由相对中立的机关或社会组织来行使公益诉权。检察机关与生俱来的公共性特征决定了检察机关在履行职责时不仅是国家利益的代表，而且是包括环境公益在内的公共利益代表。检察机关作为环境公益诉讼起诉人的身份符合我国的利益格局和“国家—社会”形态，不仅是特殊国情下的本土需求，而且现行体制框架已经具备促使其生发的条件。［1］

（二）检察机关提起环境公益诉讼具有综合优势

“赋予检察机关公益诉讼起诉人的权利，既体现了民事、行政检察监督权的独立性和完整性，又体现了通过司法程序及时解决问题的法治精神。”［2］检察机关有提起环境公益诉讼的专业知识和能力，具备不受行政机关干涉的独立地位，有法定的调查核实权，有利于解决立案难、取证难、胜诉难的问题，避免滥诉现象的出现和司法资源的浪费。建立检察机关提起环境公益诉讼制度，使检察机关对损害环境公益行为的视角和切入点发生变化，形成诉前监督、诉中监督和诉后监督的一体化格局，监督职能得以拓展，监督效能得以增强，监督权威得以提升。

（三）检察机关提起环境公益诉讼是国家治理体系和治理能力现代化的现实需要

检察机关以诉讼作为保障，充分发挥环境公益诉讼职能，不仅使诉前检察建议具有较之前更为明显的刚性色彩，形成严密的法治监督体系；而且能够提升行政权力的运行效能，保障行政机关依法行政，推进法治政府建设，促进良法善治的实现。

二、检察机关提起环境公益诉讼面临的现实问题

公益诉讼试点过程中尽管成绩突出，但或多或少存在经验不足、角色定位不清、无强制措施保障、制度构建不完善等诸多现实问题，主要体现在以下方面：

（一）受案范围定位不清，影响公众对环境公益诉讼的期待

依据修改的《民事诉讼法》和《行政诉讼法》，环境公益诉讼的受案范围为生态环境和资源保护。学界在环境公益诉讼受案范围上没有达成统一认识，未明确哪些利益属于环境公共利益。有学者认为，公共利益概念的不确定性使处于模糊地带的环境公共利益无法通过提起公益诉讼的方式得到保护。［3］在现实生活中，因受案范围不明确，一些不属于检察机关提起环境公益诉讼的案件转移到检察机关，法院也可能因此不受理有关环境公益诉讼案件。

（二）诉讼成本较高，检察机关动力不足

相关法律对环境公益诉讼的诉讼成本承担问题并未涉及，环境公益诉讼作为检察机关维护环境公共利益的诉讼制度，在调查取证、污染鉴定等方面往往耗资较多，需要投入大量的人力物力。检察机关属于财政拨款性质的国家机关，没有其他的经济收入渠道，而环境公益诉讼往往涉及技术鉴定等问题，鉴定费用比较昂贵，检察机关在诉讼成本的分担上存在困难。而被告多为资本雄厚的大型企业，双方实力对比悬殊，一旦败诉，有可能引发国家赔偿诉讼程序的启动，检察机关将承担由此带来的全部不利后果，基层检察机关动力明显不足。

（三）诉讼请求模式化，诉讼价值实现受限

检察机关提起民事公益诉讼的诉讼请求是要求被告停止侵害、恢复原状、消除危险等，这与《民事诉讼法》第134条的规定基本一致。由于受害主体的不特定，在损失难以确定的情形下，环境公益损害赔偿诉讼请求难以实现。［4］但环境民事公益诉讼应当有其独特的规定，不应照搬一般民事侵权的解决方式，而应结合实际，具体问题具体分析，除让被告及时作出停止侵害、消除危险等立足于现状的诉讼请求外，应着眼于未来，尽最大可能恢复被损坏的生态环境，维护广大人民群众的长远利益。

此外，提起环境行政公益诉讼的诉讼请求限缩在撤销之诉、履行之诉、确认之诉三个方面，但检察机关提起环境行政公益诉讼的初衷是弥补现行环境民事公益诉讼在结构上的缺陷，强化司法机关对行政机关的监督，因此环境行政公益诉讼应当遵循行政诉讼的基本逻辑，建议增加请求判决行政行为无效、变更行政处罚等内容，以实现社会公益的最大化。［5］

三、检察机关提起环境公益诉讼的制度设计与路径选择

制度设计是检察机关提起环境公益诉讼的重要保障，路径选择决定公益诉讼背后的社会效益和公共利益。针对目前实践中存在的困境，建议完善检察机关提起环境公益诉讼的制度设计与路径选择。

（一）划定环境公益诉讼的案件受案范围和管辖

确定检察机关提起环境公益诉讼案件的受案范围应当考虑公益诉讼的特点和制度价值，兼顾检察机关的法律地位及其与行政机关职能部门的权限划分。确定提起环境公益诉讼的案件受案范围，应遵循维护环境公益、维护法治及国家适度干预的原则。［6］应合理界定环境公益范围，既能尽量保护社会公共利益，使公益诉讼在可接受的范围，防止片面扩大公益概念造成公益滥诉，又能防止公益范围过小造成公共利益保护不足的问题。因此，环境公益诉讼案件的受案范围应当以环境公益为限，不得涉足到私人利益层面，同时，侵害环境公益行为应当具有典型性，即不得不通过司法途径进行救济的侵害行为。建议在立法或修法时采取概括加列举方式，尽可能最大限度的列举生活中已经出现的环境侵害行为，如水污染、土壤污染、资源破坏和行政不作为、不履职等侵害环境的行为，同时辅之兜底条款，将日常生活中尚未出现的侵害形式纳入其中，以保持立法的前瞻性。

环境公益诉讼中，环境侵权行为所引起的环境公益损害具有一定的地域性和群体性，检察机关的管辖范围应以环境侵权行为的发生地决定环境公益诉讼的地域管辖为基本原则。同时，地域管辖除基本的民事侵权行为地管辖原则和行政被告所在地管辖原则以外，探索建立跨区域环境公益诉讼专门管辖机制，以破除地方保护主义，维护法律的统一正确实施。环境公益诉讼的级别管辖，建议在与我国现行《民事诉讼法》和《行政诉讼法》保持一致，适当考虑环境侵权行为的影响范围与程度。

（二）优化检察机关环境公益诉讼费用相关制度

检察机关提起环境公益诉讼制度，目的是通过诉讼保护国家和社会公共利益，不应对其设置诉讼费用门槛以抑制其对该制度的使用。建议采取区别于一般民事行政案件诉讼费用收取的办法，调动检察机关提起环境公益诉讼的积极性。因此，对于检察机关提起的环境公益诉讼案件可以借鉴国外经验，无需预交诉讼费用，若被告败诉则由被告承担诉讼费用，若检察机关败诉则从环境公益诉讼基金中支付。［7］

对检察机关为提起环境公益诉讼所支付的检测、鉴定、评估等费用，应当根据案件诉讼结果具体分析。在被告败诉的情况下，由被告承担全部诉讼费用，这是适应诉讼惯例和由被告自己承担其加害行为所衍生出的加害后果。在检察机关败诉的情况下，费用本应由检察机关承担，而考虑到检察机关行使公益诉权的神圣职责，且检察机关除了财政拨款外没有其他收入渠道，建议由国库承担诉讼费用，同时探索建立环境保护基金，该基金主要来源于对损害环境者的罚款、社会各界捐赠的资金等，以利于保证环境公益诉讼的费用支出。

（三）创新环境公益诉讼的案件诉讼请求，实现公益保障最大化

环境问题日益复杂化，相应的解决方式也应呈现出多样化的特点，试点方案将检察机关的诉讼请求限定在规定好的框架内，不能适应现代社会日渐的多样化和复杂性，且在今后的司法实践中不断暴露出其存在的弊端，现区分民事公益诉讼和行政公益诉讼分别提出建议：

对于环境民事公益诉讼，另辟蹊径，增加诉讼请求，如借鉴《民事诉讼法》先予执行的规定，增加向法院提出先予执行的诉求，并由履行环境保护职责的行政机关予以协助执行。先予执行是事先救济途径，大多数环境污染属于情况紧急需要先予执行的范围，即通过停止侵害、排除妨碍等，能够最大限度地保护环境公益。同时，对于环境公益诉讼，检察机关应结合环境问题的特点和规律，根据公平正义司法理念和相关法律原则、法律规定，提高放眼将来的能力，适时提出在框架范围之外的事项，以实现社会关系的理性和谐与平衡。

目前检察机关环境行政公益诉讼的诉讼请求仅限于撤销之诉、履行之诉和确认之诉，特别是撤销之诉、确认之诉一旦作出，容易引发判决结果不具有执行性的争议，而吉林省长白山市检察院诉江源区卫计局及区中医院行政附带民事公益诉讼案件就是通过提起行政附带民事公益诉讼来一并解决民事损害赔偿问题，有利于更加彻底的保护环境公益，这对环境行政公益诉讼的诉讼请求确定有很好的借鉴意义。同时，当前法律缺乏行政公益诉讼问责制度，与《公务员法》、《刑事诉讼法》的衔接不够，会出现检察机关提起行政公益诉讼胜诉，确认行政机关违法行使职权或不作为，却难以追究行政机关相关责任人的违法违纪责任现象，行政机关依然会知法犯法，类似领域的公共利益可能依然受到损害，削弱对公共利益的保护力度。建议在立法层面增加有关公益诉讼行政与刑事责任追究机制的衔接制度，按照罪责刑相适应的原则依法追究相关工作人员的法律责任，维护公共利益最大化。

注释：

［1］刘艺：《检察公益诉讼的司法实践与理论探索》，载《民事行政检察指导与研究》2017年第19期。

［2］黄亚宇：《生态环境公益诉讼起诉主体的多元性及序位安排》，载《广西社会科学》2013年第7期。

［3］黄凤兰：《对检察机关提起公益诉讼的再质疑》，载《中国行政管理》2010年第12期。

［4］张卫平：《民事公益诉讼原则的制度化及实施研究》，载《清华法学》2013年第7期。

［5］王明远：《论我国环境公益诉讼的发展方向：基于行政权与司法权关系理论的分析》，载 《中国法学》2016年第1期。

［6］巩富文、杨辉：《我国检察机关提起公益诉讼制度研究》，载《人民检察》2015年第5期。

［7］张锋：《检察机关环境公益诉讼起诉资格的法律制度建构》，载《政法论丛》2015年第2期。