检察机关提起环境公益诉讼中的法律衔接问题探析*

●王 刚 吴洪江*/文

纵观十余年来我国法学界关于检察机关提起环境公益诉讼的研究，主要集中于检察机关提起环境公益诉讼的法律依据、理论根据、主体地位、诉讼程序、证据规则、配套机制等本体性问题，对检察机关提起环境公益诉讼所涉及的法律关系及其衔接机制却鲜有系统分析。检察机关提起环境公益诉讼是一种新型的诉讼形态，其诉讼对象具有明显的特殊性，因而导致其中涉及多元的利益主体和复杂的法律关系。在此情况下，检察机关必须妥善处理好与相关主体之间的关系，在多重法律关系中选择提起环境公益诉讼，并且有可能因该诉讼对象而启动其他诉讼程序。鉴于此，系统梳理检察机关提起环境公益诉讼涉及的主要法律关系，构建检察机关处理这些法律关系的衔接思维和机制，具有重要的实践意义。国家监察体制改革后，环境监管渎职罪由监察委员会侦查，检察机关在处理环境公益诉讼中就发现或收集到的渎职犯罪线索、证据材料应移交给监察机关。

一、检察机关提起环境公益诉讼的两种类型

2015年7月1日，全国人大常委会授权最高人民检察院在生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让、食品药品安全等领域开展提起公益诉讼试点。2015年7月2日，最高人民检察院发布的《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》规定，检察机关提起公益诉讼的内容包括民事公益诉讼和行政公益诉讼。2018年3月2日，“两高”联合发布的《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》中也明确列出民事公益诉讼和行政公益诉讼两种公益诉讼实施的具体程序和要求。

二、检察机关提起环境公益诉讼中的法律衔接现象

本文讨论的法律衔接是指检察机关在处理环境公益诉讼过程中发现需要追究刑事责任时，向公安机关或监察委员会移送案件材料的法律程序。

（一）检察机关提起环境民事公益诉讼中的法律衔接

检察机关提起环境民事公益诉讼的对象是，已经损害社会公共利益或者具有损害社会公共利益重大风险的污染环境、破坏生态行为。其可能涉及以下法律衔接问题。

第一，污染环境、破坏生态行为达到一定程度，行为人同时触犯《刑法》第338-341条的规定，但环境监管人员不负有监管责任的，形成行为人民事责任和刑事责任的竞合。如果确有必要追究行为人的刑事责任，检察机关应当将案件材料移送给公安机关。但在实践中，有的司法机关在同一诉讼程序中追究这两种法律责任。我们认为，这种做法有违《刑事诉讼法》第99条和 《最高人民法院关于刑事附带民事诉讼范围问题的规定》的相关规定。将刑事诉讼和环境民事公益诉讼合并审理虽有利于节约司法资源，但毕竟没有法律依据，这种诉讼方式还有待立法确认。

第二，行为人具有损害公共利益的污染环境、破坏生态行为，但尚未达到《刑法》规定的严重程度，环境监管人员负有监管职责的，形成行为人民事责任与监管人员行政责任的竞合。如果确有必要追究行为人的民事责任和监管人员的行政责任，检察机关应当同时提起环境民事公益诉讼和环境行政公益诉讼，不存在两机关之间的法律衔接问题。

第三，如果环境监管人员严重不负责任，导致发生重大环境污染事故的，行为人和监管人员可能分别触犯《刑法》第338-341条和第408条的规定，形成行为人民事责任、刑事责任与监管人员行政责任、刑事责任的竞合。这种情形下的法律衔接有两种情况：（1）检察机关对行为人提起环境民事公益诉讼，同时将其涉嫌犯罪的材料移送给公安机关，将监管人员涉嫌犯罪的材料移送给监察委员会；（2）如果监管人员被追究刑事责任后，该行政机关仍不履行相应职责，致使污染环境、破坏生态的危害行为仍在延续的，则有提起环境行政公益诉讼的必要性，检察机关应对行为人和有关监管人员分别提起环境公益诉讼，同时将行为人涉嫌犯罪的材料移送给公安机关，将监管人员涉嫌犯罪的材料移送给监察委员会。

（二）检察机关提起环境行政公益诉讼中的法律衔接

检察机关提起环境行政公益诉讼的对象是，生态环境和资源保护领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为并造成国家和社会公共利益受到侵害的现象。其可能涉及的法律衔接问题如下：

第一，国家和社会公共利益受到的损害没有达到《刑法》规定的严重程度，行为人尚不构成犯罪的，形成行为人民事责任和监管人员行政责任的竞合，检察机关需要对行为人和监管人员分别提起环境公益诉讼。

第二，国家和社会公共利益受到的损害达到《刑法》规定的严重程度，行为人构成犯罪的，监管人员可能构成滥用职权罪或者环境监管失职罪，形成行为人刑事责任和监管人员行政责任、刑事责任的竞合。这种情形下的法律衔接有两种情况：（1）检察机关对监管人员提起环境行政公益诉讼，并将行为人和监管人员涉嫌犯罪的材料分别移送给公安机关和监察委员会；（2）检察机关将行为人和监管人员涉嫌犯罪的材料分别移送给公安机关和监察委员会，通过提出检察建议纠正监管机关行政违法行为，不再对监管人员提起环境行政公益诉讼。

综上，检察机关在办理环境公益诉讼案件时涉及与公安机关、监察委员会之间的法律衔接。由于我国现行“行刑衔接”机制的运行情况并不理想，而且不能完全适用于检察机关提起环境公益诉讼的法律衔接工作，故需要对该问题作进一步梳理和分析。

三、检察机关提起环境公益诉讼中的法律衔接现状

为对行政处罚机制和刑事处罚机制进行有效衔接，我国有关机关制定了不少规范“行刑衔接”的文件，以减少“以罚代刑”问题。但在一些行政执法领域，有案不移、有案难移、以罚代刑的问题仍然比较突出，目前的规范性文件主要是规范行政机关向公安、检察机关移送案件材料的行为，而检察机关办理环境公益诉讼案件中的法律衔接是指检察机关向公安机关、监察机关移送案件材料的行为。一方面，两种法律衔接的移送路径基本相反；另一方面，监察委员会是新设的国家机关，其与检察机关之间的衔接机制尚处于空白状态。因此，探讨检察机关提起环境公益诉讼的法律衔接，对于完善我国法律实施过程中的衔接机制具有重要的现实意义。

四、检察机关提起环境公益诉讼中的法律衔接之完善

鉴于“以罚代刑”问题没有得到有效解决，在监察委员会成立的背景下，需要细化和落实《最高人民检察院关于贯彻落实〈中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定〉的意见》的内容，还要重新思考检察机关提起环境公益诉讼的法律衔接问题。

（一）检察机关提起环境公益诉讼法律衔接不理想的原因

检察机关在提起环境公益诉讼的法律衔接中“行刑衔接”不顺畅的原因是多方面的：在外部环境方面，有的存在地方保护主义，这以环境犯罪最为典型，怕影响当地的经济发展。［1］在检察机关内部，目前人力资源十分有限，缺乏专业的设备和技术人才，故对环境污染和生态破坏案件危害结果的认定存在很大困难。在立法方面，目前尚无环境公益诉讼的专门立法，检察机关提起环境公益诉讼时如何与公安机关、监察机关进行衔接缺乏法律依据。在主观认识层面，行政机关和司法机关对行政执法与刑事司法之间的界限、相关法律规范的把握和适用存在不同理解。在主观意志层面，行政机关查处的积极性也不高。在具体制度构建上，行刑衔接的规范性文件主要规定行政执法机关向司法机关移送案件材料的问题。由于环境公益诉讼制度在我国刚确立不久，检察机关向其他机关移送案件材料的工作机制尚未建立。现行的联席会议机制也不完善，“在召开联席会议的形式上，缺乏一个常设的会议组织；联席会议的主要议题仅仅是各机关作简要汇报，往往流于形式，没有发挥实质性作用。”［2］

（二）完善检察机关提起环境公益诉讼中法律衔接问题的路径

为解决检察机关提起环境公益诉讼中存在的法律衔接问题，一方面应修改相关法律，为污染环境案件的衔接工作提供规范依据；另一方面要健全或者细化相关工作机制，为污染环境案件衔接工作的实施提供制度保障。

1.修改相关法律规定，为处理法律衔接问题制定规范依据。第一，修改刑事附带民事诉讼的法律规定。《刑事诉讼法》第99条第二款将检察机关提起附带民事诉讼的对象限定为国家财产或集体财产，其范围过于狭窄，导致检察机关在刑事诉讼中附带提起环境公益缺乏法律依据。建议扩大《刑事诉讼法》第99条第二款的适用范围，将国家财产、集体财产修改为国家利益、社会公共利益，这样便能够与环境公益诉讼的内容实现对接，检察机关可以在提起刑事诉讼时附带提起环境公益诉讼。此外，《刑事诉讼法》修改后，《最高人民法院关于刑事附带民事诉讼范围问题的规定》的内容也要作相应修改，进一步细化检察机关附带提起环境公益诉讼的有关问题。

第二，修改证据转化方面的法律规定。关于行刑衔接中的证据转化问题，2012年《刑事诉讼法》第52条第二款规定：“行政机关在行政执法和查办案件过程中收集的物证、书证、视听资料、电子数据等证据材料，在刑事诉讼中可以作为证据使用。”该规定只解决了行政执法中获得的证据在刑事诉讼中的效力问题，但检察机关在办理环境公益诉讼案件中获取的证据可否被公安机关使用，目前尚无法律规定。因此，建议在本条款后面增加一款，明确检察机关提起环境公益诉讼时获取的证据在刑事诉讼中具有效力，从而构建公安机关与检察机关之间证据转化的双向互通机制。

2.优化民行检察人才队伍，为处理法律衔接问题奠定基础。环境公益诉讼具有较强的专业性和复杂性，法律衔接涉及不同法律的适用问题，这两点对民行检察人员提出了很高的要求。为此，建议优化民行检察部门的人才队伍，以适应环境公益诉讼及法律衔接工作的需要。其一，公开招聘具有生态和环境等知识背景的检察人员。其二，对民行检察人员进行业务培训，提高其整体法律素养。民行检察人员多以民法学和行政法学为知识背景，精通刑法学和刑事诉讼法学的人员较少，因此要创造条件对这些人员进行刑事法学方面的培训，提高他们的刑事法律知识，帮助他们更准确地判断案件是否涉嫌犯罪，更好地收集证据、移送案件。其三，借助员额制改革的契机，充实民行检察部门的办案力量。

3.做好内外部协调工作，为处理法律衔接问题营造良好环境。民行检察部门处理环境公益诉讼中的法律衔接问题，与内外部环境具有密切的关联性。其一，在检察机关内部，要强化内部联动，打破不同业务部门之间的隔阂。建立案件信息分享和合作取证等机制，各业务部门之间做好线索移送、案件协办、结果反馈等工作，充分利用本单位资源，创造有利条件，高效运用司法手段去维护公共利益。［3］其二，外部环境方面，要加强外部协作，形成推动环境公益诉讼的合力。检察机关要与地方党委和政府保持密切联系，争取地方党委、政府的理解和支持。此外，还应“理顺检察机关与司法鉴定机构的关系，以便调查取证；理顺检察机关与科研机构和高校的关系，以便借助专业的力量，维护公共利益。 ”［4］

4.建立健全工作机制，为处理法律衔接问题提供制度保障。检察机关处理环境公益诉讼中的法律衔接问题，需要一系列工作机制作为保障。我国已建立一些工作机制，但还不够全面，而且整体上运行效果不佳，建立健全相关工作机制乃是当务之急。

其一，建立和完善部门间联动和协作机制，形成查处和惩治环境违法犯罪的一体化机制。检察机关应尽快与同级监察机关对接，研究共同打击环境领域违法犯罪的对策和合作机制。完善与环保行政部门、公安机关的联席会议机制，使其真正发挥信息共享、案件研讨和联合办案的作用。在可能的情况下，建立检察机关、环保行政部门、公安机关、监察机关等共同参与的合作机制，使各单位可以“相互了解各自的办案原则和程序，总结各自的工作经验，对存在的问题和不足进行改进，共同研究衔接程序过程中遇到的新情况、新问题。 ”［5］

其二，建设和完善信息共享平台，形成查处和惩治环境违法犯罪的一体化数据系统。在大数据背景下，充分利用好数据信息技术，对于严密法网、提高环境治理效果具有积极作用。（1）扩大信息共享平台的主体范围，将环保部门、检察机关、公安机关、监察机关等环境污染、生态破坏案件的治理主体都吸纳进入；（2）对环境污染和生态破坏案件信息进行多元化的条块分类，分类标准包括区域标准、违法主体标准、违法性质标准等，以便于各单位工作人员检索案件；（3）建立动态的案件共享信息库、案件衔接信息库和案件衔接处理流程信息库，提高衔接工作效率。

5.细化和规范证据收集方式与案件移送程序，提高法律衔接的合法性和有效性。为了防止证据材料因不符合法定程序要求而被排除，提高证据材料的使用率和案件衔接的成功率，民行检察部门“必须树立严格按法律程序取证、保存证据的意识，综合不同诉讼法对取证的要求，尽可能做到取证规范，形成完整和科学的证据链。”［6］在案件移送程序上，要明确案件的移送条件、受理标准、处理结果和不受理的救济方式等问题。建议只要具备《刑事诉讼法》规定的犯罪线索条件即可移送，不需要具备充分的证据，民行检察部门毕竟不具有侦查犯罪的职责。公安机关、监察机关应当按照《刑事诉讼法》的规定认证、核实检察机关移送的材料，相关司法解释应当规定公安机关、监察机关在法定期限内对检察机关移送的犯罪线索或案件材料作出处理决定。公安机关、监察机关如果不受理案件，要以书面形式告知检察机关理由。民行检察部门认为理由不成立的，可以按照 《刑事诉讼法》的规定提起立案监督。

注释：

［1］参见黄庆畅：《“以罚代刑”不行了》，载《人民日报》2014年8月6日。

［2］刘海鸥、罗珊：《完善环境污染案件中行政执法与刑事司法的衔接》，载《光明日报》2015年2月28日。

［3］杨解君、卢淦明：《公益诉讼试点若干重大理论问题探讨——以环境公益诉讼为重点》，载《中国地质大学学报（社会科学版）》2016年第6期。

［4］同［3］。

［5］孙洪坤、李双鹏：《检察机关提起环境公益诉讼与环保部门执法的衔接程序》，载《天津法学》2017年第1期。

［6］参见梁静、杨继文：《“行刑衔接”程序设计研究》，载《成都师范学院学报》2016年第1期。