地方政府债务规模扩张与民生发展

王斌斌，刘薇娜(东北财经大学 经济与社会发展研究院，辽宁 大连 116025)

一、问题的提出

近年来，地方政府债务规模及其发展态势引起了国内外政府部门和学界的高度关注。国家审计署公告数据显示，截至2013年6月底，中国省、市、县三级地方政府负有偿还责任的债务余额为105 789.100亿元，其中大部分地方政府债务投向了市政建设和科教文卫等涉及民生的项目中，从而实现改善居民生活水平的目标。地方政府债务规模日益膨胀引发人们对政府债务风险的担忧。已有文献在探讨政府债务规模时，主要集中于经济增长、财政分权、转移支付和影子银行等视角。事实上，地方政府债务资金主要用于民生建设，研究地方政府债务规模首先需要考虑到地方政府承担着满足公众需要、增进社会福利和促进民生发展的职责，需要考虑地方政府债务对民生发展的影响，中国民生指数由2000年的38.690提高到2013年的64.780，地方政府债务是否真正起到改善中国民生水平的效果，已有文献很少涉及。

已有关于地方政府债务与民生发展的研究主要包括两个方面：一方面集中于地方政府债务与民生发展关系的研究，Blanchard和Giavazzi[1]认为政府发行公债可以有效解决与民生发展相关的公共物质资本投资约束问题，同时促进经济发展，政府通过发行公债可以增强地方政府预算管理和债务管理的透明度，在遏制政府隐性担保行为的同时降低其对财政和金融体系的潜在威胁；邓小兰等[2]认为地方政府通过债务来扩大投资和促进民生发展，同时民生发展也成为进一步推动经济发展的动力，进而促进经济资源的有效流动；Greiner[3]研究发现发行政府债券的基础资产不同，相应对社会福利产生的影响也不同，进而对民生发展的显著性也不同；Panizza和Presbitero[4]认为政府债务的积累、组成和结构对民生发展产生影响，政府债务可以促进经济资源的转移，是可以明显改进社会福利和提高民生水平的重要途径之一。另一方面的研究认为地方政府债务通过经济因素作用于民生发展，Cerra和Saxena[5]认为政府发行债券可以间接影响民生，政府债券对产业结构、消费和分配等产生影响，进而调整经济结构，实现经济稳定和可持续增长，同时改善和进一步提高民生水平；Reinhart和Rogoff[6]认为在经济环境良好的中等发达国家和不发达地区，政府债务可以提高民生水平和改善社会福利；Égert[7]利用变体的Reinhart-Rogoff数据进行计量经济学测试，通过非线性阈值模型发现政府债务对经济增长的影响是非线性的，可能是正向的也可能是负向的，如果是阻碍经济发展，那么同时也会对民生发展起到负向作用。

从经济效率角度来看，地方政府债务与经济增长之间的非线性关系会产生一个最优的地方政府债务规模，但地方政府债务规模的扩大不应以满足经济增长为最终目标，满足社会公共需求、增进社会福利水平和促进民生发展才是首要目标。当前中国地方政府债务管理缺乏科学、有效、规范的约束机制，地方政府债务产出偏离社会公共需求影响社会福利水平，同时为地方政府债务风险的发生埋下隐患。因此，笔者认为，从民生发展角度出发，应当存在一个适度的地方政府债务规模，不仅有利于提高经济效率，更有利于满足社会公共需求和助力民生发展。

二、地方政府债务规模测算

从世界发达国家地方政府管理的实践和经验来看，满足社会公共需求和促进民生发展已经成为地方政府债务管理的一条基本原则。查阅各地方政府工作报告可以发现，中国地方政府债务资金主要用于弥补地方财力缺口，具体包括交通、水利、环境、教育、卫生、科学研究等基础设施建设和公益性项目的投资，在弥补了经常性支出后，面对市政领域固定资产投资建设庞大的资金需求，需要地方政府通过地方融资平台进行融资，因而市政领域基础建设投资压力是地方政府债务产生的根本原因。地方政府债务的使用是为了满足公众社会福利需要，地方政府债务的偿还最终来源于当地居民未来增加的税收，因而地方政府债务的使用必须满足本地的公共服务需求和实现民生发展。地方政府新增债务规模用来弥补投资财力缺口，这一财力缺口由当期地方政府在市政领域固定资产的投资总额与当期地方政府可投资财力之间的差额决定，具体计算公式为： 地方政府新增债务规模(govd) = 地方政府市政领域固定资产投资总额(ti)-地方政府可投资财力(fi)。根据中国的实际情况，上式中的地方政府可投资财力包括三个方面：一是地方政府固定资产投资预算内资金(bi)；二是地方政府土地出让金中用于投资的资金(itfi)；三是地方政府市政领域固定资产折旧(dfa)。因此，可以将地方政府新增债务规模计算公式进一步表述为：地方政府新增债务规模(govd)=地方政府市政领域固定资产投资总额(ti)-地方政府固定资产投资预算内资金(bi)-地方政府土地出让金中用于投资的资金(itfi)-地方政府市政领域固定资产折旧(dfa)。具体指标数据说明如下：

地方政府市政领域固定投资总额(ti)。根据中央政府与地方政府的事权划分规定以及《中国统计年鉴》中对全社会固定资产投资的行业分类，地方政府主要承担其中7个行业的固定资产投资，因而地方政府市政领域固定资产投资总额将由这7个行业的固定资产投资之和来表示，具体包括电力、燃气及水的生产和供应业，交通运输、仓储和邮政业，科学研究、技术服务和地质勘探业，水利、环境和公共设施管理业，教育，卫生、社会保障和社会福利业，公共管理和社会组织。

地方政府固定资产投资预算内资金(bi)。《中国统计年鉴》对各地区全社会固定资产投资资金来源进行了分类表述，由此可以得到各年度各地区全社会固定资产投资中国家预算内资金。鉴于《中国统计年鉴》中各行业投资资金来源的统计，发现各地区全社会固定资产投资中国家预算内资金主要投资到了前述全社会固定资产投资中的7个行业中，因而地方政府固定资产投资预算内资金可以用各地区全社会固定资产投资中国家预算内资金表示。

地方政府土地出让金中用于投资的资金(itfi)。在分税制框架下，地方政府投资受到融资约束，过度依赖于土地出让收入。土地财政成为弥补地方政府固定投资资金缺口的重要来源。从现实情况来看，土地出让纯收益是土地出让金扣除土地征收成本、土地基础设施建设成本、土地收储融资成本和土地审批成本后的余额，可以用于地方政府在市政领域的投资，因而将土地出让纯收益作为当期土地出让金中用于投资的资金。

地方政府市政领域固定资产折旧(dfa)。根据张忆东和李彦霖[8]的估算，整体来说地方政府市政领域投资项目的利润为零。市政领域固定资产折旧可以作为当期地方政府可投资财力，因而当期地方政府市政领域固定资产折旧=上一期地方政府市政领域固定资产投资总额×固定资产折旧率，其中固定资产折旧率以市政领域各地方政府行业投资额比重作为权重，再根据张军[9]测算的各行业固定资产折旧率进行计算。

表1是2003—2012年中国地方政府市政领域固定资产投资、地方政府可投资财力和地方政府新增债务规模。数据均来自于2004—2013年的《中国统计年鉴》《中国财政年鉴》《中国国土资源统计年鉴》《中国固定资产统计年鉴》。

表1 2003—2012年中国地方政府新增债务规模 单位：亿元

三、模型构建与变量说明

1.模型构建

为检验地方政府债务规模扩张对民生发展的动态影响。本文选取中国各省份的面板数据，构建滞后一期的动态面板计量模型：

(1)

其中，下标i表示省份，下标t表示年份，inclu表示民生发展水平，pfe表示地方政府财政支出规模，govd表示地方政府债务规模。为了分析地方政府债务规模对民生发展的长期影响，本文还加入地方政府债务规模的二次项。X表示一组控制变量，λ表示地区固定效应，φ表示时间固定效应，ε表示随机误差项。

2.变量说明

(1)被解释变量：地区发展与民生指数。当前，最适合用来描述民生发展水平的指数是联合国开发计划署(United Nations Development Programme，UNDP)于1990年开发的人类发展指数(Human Development Index，HDI)，但本文以中国地方政府为研究对象，所采用的数据主要为中国省级面板数据，人类发展指数缺乏在这一层面的具体描述，笔者将采用国家统计局发布的《2013年地区发展与民生指数监测报告》中的地区发展与民生指数作为各省份民生发展水平的代理指标。地区发展与民生指数具体包括经济发展、民生改善、社会发展、生态建设、科技创新和公众评价六个方面共42个指标，测量了2003—2012年中国各省份经济发展情况与民生状况[10]，可以充分体现中国各省份民生发展水平。

(2)核心解释变量：地方政府财政支出规模和地方政府债务规模。地方政府财政支出规模反映地方政府对经济社会发展的干预程度，pfe表示地方政府财政支出规模，具体用地区财政支出/地区GDP计算。govd表示地方政府债务规模，用地方政府新增债务规模来衡量。

(3)控制变量。本文选取L.inclu表示滞后一期的民生发展水平；city表示城市化率，具体用城镇就业人口/总人口×100%计算；urgap表示城乡收入差距，具体用城镇居民人均可支配收入/农村居民人均可支配收入计算；trade表示外贸水平，具体用地区进出口总额/地区GDP计算；fdi表示外资规模，具体用地区FDI/地区GDP计算。

本文基于2003—2012年中国31个省份的面板数据检验地方政府债务规模与民生发展之间的关系，其中，描述民生发展水平的数据来自国家统计局《2015中国发展报告》中的《2013年地区发展与民生指数监测报告》，其他数据均来自相关年份的《中国统计年鉴》《中国财政年鉴》《中国国土资源统计年鉴》《中国固定资产统计年鉴》。

四、回归结果分析

本文首先采用固定效应模型进行基准回归，随后加入被解释变量民生发展水平的滞后一期构建动态面板模型，反映滞后一期民生发展水平对当期民生发展水平的惯性影响，通过这一指标考察民生发展水平是否存在趋同效应。由于本文时间纬度较短，滞后项具有动态特征，为了克服个体差异性以及模型存在的内生性问题，本文采用系统广义矩估计来估计动态面板模型，系统广义矩估计可以充分利用样本信息，明显降低估计量的小样本偏误。此外，为了消除量纲上的差异和异方差，本文对地方政府债务规模及其二次项取自然对数。

1.全国层面回归结果分析

表2中模型(1)和模型(2)是基于全国层面的静态固定效应模型的估计结果。模型(3)、模型(4)和模型(5)是基于动态面板模型的系统广义矩估计结果。地方政府财政支出规模的系数在1%水平上显著为正，说明地方政府财政支出对地区民生发展起到积极作用。在模型(1)和模型(3)中重点考察地方政府债务规模一次项对地区民生发展的影响，结果表明其影响不显著。在模型(2)和模型(4)中加入地方政府债务规模的二次项后，地方政府债务规模一次项的系数显著为正，地方政府债务规模二次项的系数显著为负，表明地方政府债务规模与民生发展水平呈现倒U型关系，即地方政府债务规模扩张在一定时期内起到了促进地区民生发展的作用。一方面，地方政府债务缓解了地方财政压力；另一方面，民生发展反过来拓宽了地方政府职能，又进一步推动了地方政府债务规模扩张。但长期来看，地方政府债务规模无限扩张会损害地区民生发展。因此，在既定民生发展水平下，存在着一个最优地方政府债务规模。为了检验结果的稳健性，在模型(5)中加入对民生发展有影响的变量。城市化率的系数显著为负，说明随着城市化进程的加快，城市功能缺陷和民生质量下降等问题凸显。特别是新型城镇化带来了交通拥堵、雾霾频发和噪音严重等一系列问题，城市生活质量明显下降，不利于地区民生发展。贸易水平系数显著为正，说明近年来贸易发展对地区民生发展具有促进作用。外资规模的系数显著为负，虽然外资规模在一定程度上弥补了资本不足对中国经济社会发展的重要作用，但地方政府为了吸引外资而展开的激烈竞争造成财政资源的浪费和扭曲，一定程度上不利于地区民生发展。

表2 全国回归结果

注：*、**和***分别表示10%、5%和1%的显著性水平，括号内为标准差，下同。

2.区域层面回归结果分析

中国根据地域特点及其发展需要制定了一系列区域性发展战略和政策，因而地区间经济社会发展存在显著差异，本文将对区域层面的民生发展进行检验，分别对东、中、西部地区进行固定效应模型估计和系统广义矩估计，回归结果如表3所示。

表3 区域回归结果

从表3可以发现,在东部地区的固定效应模型估计中，城市化率的系数显著为正，在系统广义矩估计中城市化率的系数显著为负，需要进一步再检验，其他变量的估计结果与全国层面的估计一致。在中部地区，地方政府债务规模二次项在固定效应模型估计中系数显著为正，在系统广义矩估计中其系数也显著为正，说明中部地区地方政府债务规模的扩大无论是在短期还是在长期均有助于推动地区民生发展。外资规模在固定效应模型估计中系数显著为正，在系统广义矩估计中系数显著为负，说明在解决模型内生性问题后，外资规模在中部地区不利于地区民生发展。西部地区地方政府财政支出规模在固定效应模型估计中系数显著为正，在系统广义矩估计中系数显著为负，外贸水平在固定效应模型估计中系数显著为负，在系统广义矩估计中系数显著为正，需要进一步再检验。区域层面的回归结果中个别变量的估计结果不稳健，为了减少由于遗漏变量而造成的偏误，本文将对东、中、西部地区进行稳健性检验。*限于篇幅，东、中、西部地区的稳健性检验结果未在正文列出，留存备索。

对东部地区进行稳健性检验，加入城乡收入差距这一控制变量，城市化率的系数在固定效应模型估计和系统广义矩估计中均显著为正，说明城市化进程提高了东部地区的民生发展水平，由于城市化发展吸引更多的农村人口到城市中，使得这部分人口的收入水平有所提高，同时也推动了教育和医疗等社会福利的改进。城乡收入差距系数显著为正，表明扩大的城乡收入差距在东部地区具有促进民生发展的效果，虽然城乡差距扩大了，但城镇居民与农村居民的人均收入均大幅增加，在经济发展的同时也促进了民生发展。

对中部地区和西部地区进行稳健性检验。在中部地区地方政府债务规模及其二次项的系数均显著为正，外资规模的系数显著为负。加入地方政府财政支出规模与外资规模的交互项后，地方政府财政支出规模与外资规模交互项的系数显著为正，表明地方政府若采取出口补贴和税收优惠等支持本地企业发展的措施，可以与流入本地的外资进行良性互动和公平竞争，那么流入本地的外资也会提高地区民生发展水平。对于西部地区而言，加入地方政府财政支出规模与外贸水平的交互项以及地方政府财政支出规模与外资水平的交互项，地方政府财政支出规模、外贸水平和外贸规模的系数均为正，两个交互项的系数也均为正，说明在西部地区地方政府的财政干预会促进外资和进出口贸易的发展，从而对地区民生发展有促进作用。

五、研究结论

中国地方政府债务是以政府为担保的通过地方政府融资平台形成的债务，债务融资决策往往受地方政府促进经济发展或满足官员晋升需求的影响，从而造成地方政府债务低效率和无序扩张现象。为了改变这种现状，可以把以民生发展为导向嵌入到地方政府债务管理中，以是否促进民生发展来动态评估地方政府债务规模扩张的效果。本文基于2003—2012年中国31个省份的面板数据检验地方政府债务规模与民生发展之间的关系，研究结果显示，无论是在全国层面还是区域层面，地方政府财政支出规模和地方政府债务规模对地区经济发展、增进社会福利和改善民生都具有重要作用。其中就全国层面而言，地方政府债务规模与地区民生发展呈现显著倒U型关系，且存在一个适度的地方政府债务规模，若达到这个规模即可实现地方政府债务对地区民生发展水平提高的最优效果。研究还发现，在东、西部地区地方政府债务规模与地区民生发展水平呈现显著倒U型关系，而在中部地区地方政府债务规模与地区民生发展水平并不存在倒U型关系，地方政府债务规模扩张对推动中部地区民生发展水平具有较强的惯性。

综上所述，需要把是否促进民生发展纳入到地方政府债务管理中，如果地方政府债务规模实现了促进地区民生发展这一目标，那么地方政府债务资金就实现了有效配置和利用；反之，如果地方政府债务规模没有促进地区民生发展，政府就应该严格管控债务规模，有效阻止或预防地方政府债务的低效率或低绩效。在分税制框架下，需要把增进地区民生发展作为一条重要的基本原则纳入到地方政府债务绩效管理中，地方政府债务规模需要与满足社会公共需求和实现民生发展相匹配，同时也有利于防止由于地方政府主观决策而导致的资金错配和违约风险的发生，地方政府债务资金的配置和利用需要以是否增进地区民生发展水平为约束条件。

[1] Blanchard,O.J.,Giavazzi,F.Improving the SGP Through a Proper Accounting of Public Investment[R].Centre for Economic Policy Research Discussion Paper No.4220,2004.

[2] 邓小兰，黄显林，张旭涛.公共债务、财政可持续性与经济增长[J].财贸研究，2013，(4)：83-90.

[3] Greiner,A.Debt and Growth:Is There a Non-Monotonic Relation[R].Bielefeld Working Paper in Economics and Management No.4,2012.

[4] Panizza,U., Presbitero,A. F. Public Debt and Economic Growth: Is There a Causal Effect?[J]. Journal of Macroeconomics, 2014, 41(9): 21-41.

[5] Cerra,V., Saxena,S. C.Growth Dynamics:The Myth of Economic Recovery[J]. The American Economic Review,2008,98(1) :439-457.

[6] Reinhart,C. M., Rogoff ,K. S.From Financial Crash to Debt Crisis[J].The American Economic Review, 2011,105(5):1676-1706.

[7] Égert,B. Public Debt, Economic Growth and Nonlinear Effects: Myth or Reality?[J]. Journal of Macroeconomics, 2015, 43(3): 226-238.

[8] 张忆东，李彦霖.地方债务清查及“排雷”风险[R].兴业证券A股策略报告，2013.

[9] 张军.中国省际物质资本存量估算:1952—2000[J].经济研究，2004，(10)：35-44.

[10] 中华人民共和国国家统计局.2015中国发展报告[M].北京：中国统计出版社，2015.129.