退休审批、养老金核定的起诉期限

■文／向春华

核心提示：行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。根据李某提供的材料，其于1998年3月办理退休手续，并开始领取养老金，因此其自办理退休手续之日起即知道某市人力资源和社会保障局作出的核定其养老金的行政行为。现李某的起诉明显超过起诉期限，其起诉不予受理。

基本案情

李某于1998年3月办理退休手续。2015年初，以养老金计算错误为由，要求社会保险行政部门纠正差错，落实政策。遭到拒绝后，遂以社会保险行政部门为被告提起诉讼，要求判令被告重新计算并核发养老金。

审判

一审法院经审理认为：最高人民法院《关于执行〈行政诉讼法〉若干问题的解释》(法释[2000]8号，以下称《执行解释》)第四十二条规定：公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理。根据起诉人提供的起诉材料，起诉人李某自1998年3月就办理了退休手续，故其对某市人力资源和社会保障局作出的核定其退休工资的行政行为应当知道。现起诉人起诉时已经超过了5年的最长起诉期限。根据《行政诉讼法》第四十二条、《执行解释》第四十二条之规定，裁定对起诉人李某的起诉，不予受理。

李某不服，上诉称：其养老金有差错，要求纠正落实政策。

二审法院认为，《执行解释》第四十一条规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。根据上诉人李某提供的材料，其于1998年3月办理退休手续，并开始领取养老金，因此其自办理退休手续之日起即知道某市人力资源和社会保障局作出的核定其养老金的行政行为。现李某的起诉明显超过起诉期限，原审法院裁定不予受理并无不当。李某的上诉理由不能成立，其上诉请求不予支持。依照《行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回上诉，维持原裁定。 [（2015）浙舟行受初字第1号行政裁定书,（2015）浙行受终字第16号行政裁定书]

评析

█ 一、新、旧《行政诉讼法》关于起诉期限的变化

1989年《行政诉讼法》（以下简称旧行政诉讼法）第三十九条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起3个月内提出。法律另有规定的除外。”针对实践中存在行政主体作出具体行政行为时，未告知相对人起诉期限的客观现象（有的告知了具体行政行为，但未告知起诉期限；有的则未告知具体行政行为，相对人更不可能知道起诉期限），为保护相对人诉权，《执行解释》第四十二条规定，公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算；第四十一条规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年；第四十二条规定，对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理。

2014年修订的《行政诉讼法》（以下简称新行政诉讼法）第四十六条规定：公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起6个月内提出，法律另有规定的除外；因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过20年，其他案件自行政行为作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理。

根据新《行政诉讼法》，（1）相对人知道起诉期限的，应当自知道或应当知道作出行政行为之日起6个月内起诉；（2）不知道也不应当知道行政行为的（当然也不可能知道起诉期限的），最长起诉期限为：涉及不动产的具体行政行为为20年，其他具体行政行为为5年。对比旧法，新法一是将一般起诉期限自3个月延长为6个月，减少了相对人由于超过起诉期限而无法保护权利的现象，更有利于保护相对人的诉讼权利；二是最长起诉期限延续了《执行解释》的规定，实现了与维护、稳定社会秩序的平衡。但是，对于《执行解释》规定的2年起诉期限未作规定，在新《行政诉讼法》实施以后该规定是否还适用，在实践中存在争议。

█ 二、未告知起诉期限时仍适用2年起诉期限

在行政主体作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，是否仍然适用2年的起诉期限，针对这一问题，最高人民法院行政庭相关负责人介绍，一种观点认为，不应当继续适用。这一观点的主要理由是，行政诉讼法将起诉期限从3个月延长为6个月，已经充分保护了当事人诉权，如果继续适用《执行解释》中有关“起诉期限最长不得超过2年”的规定，不利于行政法律关系的稳定。相反观点则认为，应当继续适用。主要理由是，行政主体在作出行政行为时，既应当告知行政相对人行政行为内容，也应当告知行政相对人诉权和起诉期限。这不仅是对行政主体遵循正当程序的要求，也是行政主体必须履行的义务。行政主体未告知诉权和起诉期限，则应该承担相应的不利后果。《执行解释》第四十一条的规定正是基于这样的考虑，体现了行政诉讼法的立法精神和目的。如果对行政主体告知和不告知诉权的后果不作区分，更容易导致行政主体规避法律不予告知诉权而侵害相对人权益的问题，既不利于促进行政主体依法行政，也不利于保护相对人合法权益。因此，《执行解释》第四十一条关于“起诉期限最长不得超过2年”的规定，与新行政诉讼法及最高人民法院《关于适用〈行政诉讼法〉若干问题的解释》（法释[2015]9号，以下简称《适用解释》）规定的精神是一致的，仍然应当在实践中继续适用（赵大光、李广宇、耿宝建：《行政诉讼法新旧法衔接的几个具体问题》，载人民法院报2015年5月13日第5版）。

在我国依法行政仍然任重道远的当下，行政主体未依法履行法定职责时应承担更为严重的不利后果，以促进行政主体依法行政，应当作为一项长期坚持的措施，非此，不足以推进法治社会的实现。在新行政诉讼法和《适用解释》均未涉及此问题且《执行解释》亦未废止的情形下，《执行解释》这一规定与新行政诉讼法和《适用解释》并不冲突，仍然是有效的。

█ 三、退休审批与养老金核定的程序与起诉期限

在本案中，李某1998年3月办理退休，由于作为用人单位职工身份退休，社会保险行政部门和经办机构均要求用人单位负责办理，特别是在早期，申请、批准退休及核定养老金均不要求个人履行相关手续，因此李某可能并不知道退休审批和养老金核定事宜。但是，从其自那时起即领取养老金的事实可以推知其知晓退休审批和养老金核定事宜，即应当知道该具体行政行为已经作出，起诉期限自此计算，即从其第一次领取到养老金时起算。2015年起诉时，显然已经超过了起诉期限，故法院裁定不予受理。虽然一、二审结果相同，但一审法院适用5年的最长起诉期限是不恰当的。因为李某应当已经知道了行政行为内容，只是行政主体未告知其起诉期限，故应当适用2年的起诉期限。

虽然本案中社会保险行政部门胜诉，但是从依法行政、保护被保险人合法权益来看，退休审批和养老金核定工作仍有值得反思和改进之处。

一是退休手续办理中被保险人的参与。职工基本养老保险被保险人以职工身份退休，目前社会保险行政部门和经办机构仍要求由用人单位负责办理，即所谓“只对单位，不对个人”。这一做法的合理性和合法性值得进一步探讨。由于申办退休首先是被保险人的权利，申办主体应当首先是个人，用人单位的角色应当定位为履行辅助人，即基于对劳动者的保护和照顾义务而帮助劳动者办理。不宜越俎代庖，将被保险人置之事外，而完全当成用人单位的事务。应当让劳动者参与退休手续的办理过程，特别是要核实、确认被保险人知晓申办过程、签字的真实性。

二是退休审批与养老金核定的程序整合。目前，很多地方仍然将退休审批和养老金核定作为两个程序，前者由社会保险行政部门负责审批，后者由社会保险经办机构计算确定，这不仅导致程序的繁琐、延长了退休手续的办理时间，而且不合理地增加了法律风险，并导致法律救济程序的复杂性与资源浪费。在分别审批、审核的情形下，由于社会保险行政部门和社会保险经办机构为不同的行政法律主体，实施不同的具体行政行为，具有不同的行政职责，其救济就有可能需要通过两个法律程序进行，在此过程中由于信息和研究的局限性，还可能导致错误的选择，使维权程序更为复杂化。以本案为例，李某系以养老金计算错误要求改正错误为由起诉社会保险行政部门，因为超过起诉期限，法院裁定不予受理，法院并没有对行政主体的职权、养老金计发行为是否错误进行实体审理。如果未超过起诉期限，法院进行实质性审查，首先涉及的问题即是以社会保险行政部门为被告是否合法。如果审核确定养老金数额是社会保险经办机构的职能而非社会保险行政部门的职能，那么起诉社会保险行政部门就是错误的，从而导致浪费大量时间、经济成本等。仅从法律程序来看，也应当将退休审批和养老金核发整合为一个行政行为。将具体行政行为和行政主体之间的监管行为严格区分，前者是行政主体与行政相对人之间的法律关系，要接受行政复议和司法审查；后者则是行政主体之间的管理与监督关系，是内部行政行为，不受行政复议和司法审查。

三是对被保险人履行告知义务。即便由用人单位负责申办退休手续，即便行政部门和经办机构分行职能，行政机关最基本的义务是履行对被保险人的告知义务。被保险人作为养老金领受人，是退休审批和养老金审核的直接受益人，有监督该行政行为并提出异议的权利，而这必须以知晓行为内容为前提。是否履行告知义务，对行政主体也具有极大的影响。仅就起诉期限而言，如果行政主体告知被保险人退休申请、审批及养老金核发结论，并告知了对结论不服的救济程序和诉权，那么被保险人的起诉期限为6个月；如果未告知，那么被保险人的起诉期限为2年；如果被保险人无从知晓该行为，如养老金一直由亲属代领，则起诉期限为5年，甚至完全不适用起诉期限即被保险人可以在任何知道的时候起诉。如果审批行为和核发行为有错误，那么时间越短，行政主体的责任越小，纠正的难度越小；反之则越大。在推进依法治国的大背景下，更好地履行告知义务、保障被保险人的知情权，不仅是保护被保险人合法权益的要求，也是保护行政主体的需要。

█ 四、缴费基数不实的追究期限

关于养老金计发数额的争议，多数是因为退休前缴费基数不实而引发的，包括应缴未缴、未足额缴费。缴费基数不实属于违法问题，应当依法追责。《社会保险法》第八十六条规定：用人单位未按时足额缴纳社会保险费的，由社会保险费征收机构责令限期缴纳或者补足，并自欠缴之日起，按日加收0.5‰的滞纳金；逾期仍不缴纳的，由有关行政部门处欠缴数额1倍以上3倍以下的罚款。《社会保险法》对纠正缴费基数不实的期限未作规定，因此从法律上来说，可以无限期进行追责，这不符合一般法律原理。

本案法院的裁定可以部分解决这一问题。即如果被保险人已经按月领取了养老金，在行政主体依法告知诉权的情形下，被保险人只能在6个月内要求对养老金计发基数进行审查；超过6个月，其审查要求法院即不受理，这意味着即便根据《社会保险法》上述规定要求社会保险费征收机构对退休前用人单位未依法缴费情况进行查处，由于受到新行政诉讼法等的限制，该查处结果不能影响养老金计算，因此可以认为被保险人的查处要求不影响其权益，与其不具有利害关系，不应受理。

从理论上来说，应当对未依法缴纳社会保险费的违法行为的追究期限予以明确。对此可以参照《劳动保障监察条例》第二十条规定，即“违反劳动保障法律、法规或者规章的行为在2年内未被劳动保障行政部门发现，也未被举报、投诉的，劳动保障行政部门不再查处。前款规定的期限，自违反劳动保障法律、法规或者规章的行为发生之日起计算；违反劳动保障法律、法规或者规章的行为有连续或者继续状态的，自行为终了之日起计算”，将社会保险费征收机构对未依法缴纳社会保险费的违法行为的追究期限与社会保险行政部门对此违法行为的追究期限统一。■