从中央调剂到全国统筹——兼论抓住契机提升社保管理能力

古钺

国务院印发《关于建立企业职工基本养老保险基金中央调剂制度的通知》（18号文件），决定从7月1日起实施，正式开启了养老保险基金从中央调剂到全国统筹的进程。这是一项重大改革，是我国社会保障体系建设的一次新跨越。对于各级社保机构和专业工作者来说，要准确领会、解读18号文件阐述的意义、原则和基本政策规范，增强各方面共识，同时要利用好这一制度变革、机制优化的难得契机，全面提升管理能力和水平。

先从技术的角度切入，看看中央调剂制度对养老保险管理提出了哪些必需和急迫的要求：

关于应参保人数核定。这是确定各省份上解中央调剂基金额度的基本参量之一。18号文件规定目前“暂以在职参保人数和国家统计局公布的企业就业人数二者的平均值为基数核定”。这一规定的政策内涵丰富，对操作精度的要求也很高：首先要在全部参保人数中剔除已领取待遇的人员。其次是暂剔除机关事业单位的在职参保人数，留待全国统筹时统一考虑。再次，将两次剔除后的人数与“国家统计局公布的企业就业人数”的平均值作为基数。这是鉴于各地扩面力度、管理水平存在实际差异，如果仅以既有的参保人数来作为核定上解中央调剂基金的基数有鞭打快牛之嫌，而与本省份企业就业人数平均后则能在一定程度上消解基数核定的不公平，有助于鼓励先进并督促后进地区加快扩面步伐。各地在执行中应充分领会这一组政策蕴含的积极导向，把更多智慧和力量用在全面实施全民参保计划上。说透了，当一省参保职工人数更接近、甚至超过企业就业人数，而且实际缴费人数占比越高时，从中央调剂制度中的“获益”就越多。

关于工资水平核定。这是确定各省份上解中央调剂基金额度的又一基本参量。18号文件列出的公式是“某省份职工平均工资×90%”，而本省职工平均工资为“统计部门提供的城镇非私单位和私营单位就业人员加权平均工资”。这称得上是一个重大的突破。长期以来，国家统计的职工工资水平仅限于城镇非私单位，近年虽有了私营单位工资水平的单独统计，但也未与前者加权平均。反映在社保政策标准上，以前者作为缴费基数，明显偏高，小微企业、低收入工薪者感到负担过重，甚至有工资“被增长”的抱怨，这也是造成断保、少缴的一个客观因素。如果把这一统计指标引入中央调剂制度，显然有些脱离实际。这次，国务院文件首次引入两者“加权平均”的概念，不仅明确了核定上解中央调剂基金基数的可行方法，也为各地科学确定缴费基数指出了方向。此外，在上述加权平均值基础上“打九折”来核定各省份上解额基数，给地方留有适当余地，也是从实际出发的考量。各地应当抓住这项制度实施的机遇，全面梳理缴费基数政策，加强征收管理，减少跑冒滴漏。

关于中央调剂基金拨付。18号文件阐明了3个政策要点：一是由人社部、财政部核定各省份离退休人数，其中理所当然地要剔除不符合国家政策规定的领取基本养老金待遇人员；二是按当年筹集的中央调剂基金除以核定的全国离退休人数确定全国人均拨付额，即在核定人数一定的前提下，筹资越多则人均拨付额越高，而与各地现行待遇水平不关联；三是遵循以收定支原则，当年筹资全部拨付地方，中央不留结存，以充分发挥中央调剂基金效能。这一组政策需要各地进一步加强的管理工作包括：认真清理现有养老金领取人员，防止把不符合条件的“挟裹”进来；强化全国一盘棋的理念，按规定及时、如数上解、下拨中央调剂基金，切勿因为一地的工作疏漏而延误全国基金的核定和运转；统筹安排本地当期征收基金、结存基金、中央补助资金和中央调剂基金的使用，确保基本养老金按时足额发放。

再从体制、机制的角度，观察一下中央调剂制度对中央和地方责权安排的新要求：

很显然，实行中央调剂制度，是在20年来中央财政补助基础上加大了中央对职工养老保险的责任，但这并不意味由中央政府“包打天下”，而是以更明晰的机制实现各级政府基本养老保险的责任分担。

中央政府及其有关部门在中央调剂制度中的主要责权，除了施行前述几项政策规定外，要建立健全对各地的考核奖惩机制，将各省份养老保险扩面征缴、确保发放、严格基金管理及执行中央调剂制度的情况列入省级政府工作责任制考核内容，对工作业绩好的予以奖励，对出现问题的进行问责；还要建立全国养老保险缴费和待遇查询系统、中央调剂基金监控系统和全国共享的中央数据库，实现中央和地方之间及各部门之间的信息数据互联互通。这些既是顺利实施中央调剂制度的必要保障和支持，也是对各地区社保管理工作的规范、监督和指引。

地方政府及其有关部门在中央调剂制度中的主要责权，除了严格执行有关政策规定外，18号文件还明确了3项：一是省级政府切实承担确保待遇发放和弥补养老保险基金缺口的主体责任；二是完善省级统筹制度，在“六统一”基础上推进基金统收统支，并建立地方各级政府基金缺口责任分担机制；三是强化基金预算管理，按照硬约束的标准确保应收尽收，杜绝违规支出。

应该说，随着中央调剂制度出台，中央和地方政府在企业职工基本养老保险领域的责权配置进一步明确，有利于纠正部分地区过度依赖中央或各行其是的现象，既调动地方的积极性，又促进规范管理。

着眼未来，还要为走向全国统筹做好必要准备工作：

18号文件中有两句话分量极重：一句是“建立养老保险基金中央调剂制度，作为实现养老保险全国统筹的第一步”；另一句是“抓紧制定养老保险全国统筹的时间表、路线图”。这表明，按照党的十九大关于“尽快实现养老保险全国统筹”的要求，国务院在部署现阶段中央调剂制度的同时，已在着手规划全国统筹，而且施行时间不会太久远。因此，无论是中央有关部门还是地方政府，都要一手抓好中央调剂制度的落实，一手做好向全国统筹发展的准备，重点是以下几项：

确定基本模式和体制。相对于中央调剂制度的局部互济，全国统筹显然应当是基金在全国范围统收统支。在这一总体模式下，需要研究的重要问题有：统收统支是全部基金“全上全下”的大调度，还是在明确资金配置权属于中央前提下通过分账户方式将部分资金置存地方？前者力度大但运行效率可能较低；后者调配快捷但需要更加严密的管理规制。又如，如何妥善处理原有中央财政补助资金与当期征收基金的关系？再如，是否需要设置垂直管理的职工养老保险机构？而这与预计仍由地方管理的居民养老保险在体制上如何协调？对这些基础性问题，需要提前设计妥当。

把握推进节奏。目前的中央调剂制度从基金总量的3%起步，将来走向全国统筹可以有两种节奏安排：一是逐步提高上解比例、加大调剂力度，直至实行全国统筹；二是经过中央调剂制度的落实、完善和积累经验，在适当时机一步到位进入全国统筹。如果中央调剂制度蕴含的体制、机制、政策、权责安排能够达到预期，后一种节奏可能更为理想。

厘定统筹人群范围。从现行中央调剂制度走向全国统筹，覆盖群体的政策需做两方面扩展和优化：一是将机关事业单位参保人员纳入统筹范围，以体现职工基本养老保险制度“并轨”的规则一致性。二是依托逐步健全的全民参保计划人员数据库，将现行的应参保人数核定方法，调整为以实时数据为基础核定各地在职应参保人数以及离退休人数，这可能更加准确，也更能适应地区间流动情况。

完善工资和待遇水平核定方法。地区发展差异大是我国基本国情之一，全国按一个标准来核定各地工资和养老金待遇水平肯定不切实际。现行中央调剂制度以城镇非私单位和私营单位平均工资加权值为基础来核定上解调剂基金的工资基数已是一大进步，但仍有不足之处，比如排除了数以千万计的参保灵活就业人员较低收入的状况。在走向全国统筹的准备过程中，应力争实现以全国联网数据库中实际缴费工资为基础核定，但这需要满足4个条件：一是各地严格执行缴费政策规定，不能擅自开口子；二是个人缴费基数与单位缴费基数统一口径，便于比对核查；三是通过宣传引导，群众充分了解缴费多少与其自身未来待遇高低的密切关联性，从而及时、足额、持续缴费；四是中央数据系统足够强大和敏感，能及时辨识异常信息、提示核查和纠正。

从中央调剂制度走向全国统筹是新时期完善养老保险制度的标志性工程之一，需要上下左右勠力同心，总结实践经验，深入研究新问题，不断完善政策；对各级社保部门来说，这是全面检验管理效能的一次“大考”，同时也为提高管理水平提供了新的环境、压力和动能，抓住这个契机，从全局出发，从细节入手，加速改进自身工作，就有可能将社保管理提升到一个新境界，推动养老保险制度更加公平、更可持续发展。■