太原市社区社会组织培育发展研究

陈 茜 侯文焘

（中共太原市委党校，山西 太原 030012）

社区是社会建设管理的基本单元，是由居住在一定地理区域内的人们构成的社会生活共同体，也是一定区域内的居民居住生活的场所。社区不仅是居民物质生活的平台，为人们的工作、学习和休闲提供资源保障，也通过成文或不成文的制度公约以及组织的各种活动在一定程度上影响塑造着社区居民的心理、精神风貌。从这个意义上可以说，社区的稳定和谐是整个社会稳定和谐的基础。但随着经济社会的发展，社区承担的职能、管理的事务越来越多，而居民的需求也日益个性化、差异化、日常化，这就造成社区在疲于应对各种事务的同时却难以满足居民现实需求的矛盾。

一、社区社会组织

社区社会组织，是指在一定的社区范围内，社区成员以自主自愿的方式成立，主要为本社区居民提供多样化、个性化、差异化和日常化的社会服务，促进社区有序稳定发展的社会组织。由于产生于社区、服务于社区，社区社会组织对社区社会资源的整合、社区内部矛盾的缓冲调解、社区社会稳定的维护、居民对社会公共事务的参与、居民生活质量的提高发挥着积极的作用，能够最大限度激发社会的创造活力。

社区社会组织在我国是随着社区建设的兴起而产生并逐渐受到重视的。改革开放初期，我国开始重视社区服务工作的开展，90年代末社区建设在全国范围内兴起，也就是在这个时候上海浦东新区产生了我国最早的社区社会组织，1996年浦东新区社会发展局、上海基督教青年会和罗山街道办事处签署协议，创办了罗山市民会馆。2000年以后社区社会组织得到较快发展，2002年，全国第一个社区民间组织服务中心在上海普陀区长寿路街道正式挂牌。

随着社区社会组织的进一步发展，各种相关政策也陆续出台。2008年，广州市民政局印发了《关于广州市社区社会组织管理试行办法的通知》，云南省民政厅也印发了《关于促进社区社会组织建设与管理的指导意见》；2009年，民政部发布《进一步推进和谐社区建设工作的意见》，其中明确提出“要建立健全共青团、妇联、残联、老年协会等群团组织在社区的机构，大力培育服务性、公益性、互助性的社区社会组织，发挥其提供服务、反映诉求、规范行为的作用”，并要“适当放宽社区社会组织的登记条件，降低门槛，简化登记手续，及时办理备案手续，并在活动场地等方面提供帮助”，社区社会组织的建设和发展得到了国家层面的政策支持。之后，各省份陆续发布了培育发展和规范管理社区社会组织的指导意见。山西省对社区社会组织的培育管理也非常重视。2013年6月，省民政厅发布《社区社会组织备案管理暂行办法》，提出了规范社区社会组织行为、保障其合法权益的具体办法；2017年10月省委、省政府同意《关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的实施意见》实施，降低了社区社会组织的准入门槛，提出了扶持措施，积极发展培育社区社会组织。

二、太原市社区社会组织培育发展现状

太原市共有城市社区684个，农村835个，其中82个为农村社区建设试点村，目前拥有社区社会组织3985家。太原市重视社区社会组织的发展，在培育扶持社区社会组织方面积累了一些经验，但也面临着一些问题和困境。

（一）经验成绩

1.成立孵化器，培育社区社会组织。太原市政府、市民政局在考察研究北京、上海、深圳、四川、江苏等省市社会组织孵化基地后，针对太原市社区建设及社会组织发展实际情况，于2011年创立了社区社会组织服务中心，以社会组织的形式登记注册，独立运营。这是全国省会城市建立的第一个承担社区社会组织孵化器功能的社会组织。

中心首先通过实地调查、专家评审等方式从申请入壳孵化的社区社会组织中筛选出有发展潜力、能助力社区治理的社会组织。然后将其入壳孵化，为这些社区社会组织提供办公设备场地、技术支持、资金协助，还特为开展公益服务的社区社会组织提供系统的培训和指导，内容涉及政策、法律、项目设计、团队管理、财务托管等方面，以降低社区社会组织的创业风险，提高其成活率。最后，经过一年左右的孵化过程，达到基本运行条件的社会组织就可迁出中心，以独立的身份在社区实践中不断发展壮大。

中心在成立后次年就孵化出十个项目，其中的“心灵你我他——心理健康援助计划”和“life——灾难（矿难）安抚支援计划”两个项目获由民政部、国资委、广东省政府联合主办的首届中国公益慈善项目大赛实施类银奖。社区社会组织服务中心的成立极大地推动了我市社区社会组织的发展。

2.创新管理模式，扶持社区社会组织。社区社会组织对社区的和谐稳定发挥着重要作用，但准入门槛高、社区不重视、管理方式不合理等问题常常制约着社区社会组织的成立、影响着社区社会组织的发展壮大。

针对社区社会组织发展遇到的这些普遍性问题，太原市有针对性地采取措施。一方面，出台具体的管理办法。如出台《太原市社区社会组织备案办法（试行）》，满足基本条件的社区社会组织只要在社区居委会进行备案就具备合法运营的资格，就可开展相关活动。社区社会组织的成立有了备案和登记两种渠道。且根据我省2015年出台的《山西省四类社会组织直接登记管理暂行办法》，城乡社区服务类社会组织可在民政部门直接登记，先发展后规范。截至2018年5月，太原市已登记“社区服务类”社会组织共48个。另一方面，太原市将社区社会组织的备案、管理等与社区星级考评挂钩，社区社会组织的发展情况如何成为评定星级社区的重要内容之一，这极大地促进了社区对社区社会组织的重视，间接加大了对社区社会组织的扶持力度。

3.构建联动机制，发展社区社会组织。太原市出台《关于构建三社联动基层社会治理的实施方案》，成立“三社联动”基层治理机制领导组，在全市所有社区全面推开“三社联动”工作。

“三社联动”是以政府购买服务为牵引，以满足社区居民需求为导向，形成社区、社会组织、社会工作者等“三社”相互联系、协调、促进的动力机制。其中，社区提供活动平台，社会组织是活动载体，社会工作者是活动的组织者或承担者，起骨干支撑的作用。“三社联动”机制将基层社会建设的力量有效整合起来，不仅弥补了政府对社会管理和公共服务的不足、促进了社区自治，也在很大程度上拓展了社区社会组织参与社区建设的渠道，为社区社会组织的发展注入了活力。

通过三社联动机制，太原市社区社会组织的活力得到释放，在社区服务、居家养老、救助帮困、青少年服务等多个领域蓬勃发展，如老年餐桌、青少年心理咨询、“四点半课堂”、残疾人康复治疗等就得到了群众的认可、受到了广泛的欢迎。

（二）存在问题

1.社区社会组织发展的动力不足。社区社会组织是在一定的经济社会大环境中生存发展的，经济越发达、社会文化对社区社会组织越认可接纳，那么这个环境中的社区社会组织就发展得越好。近几年，太原市的经济虽然一直在保持平稳增长，经济结构也有所调整，但对比周边省会城市尤其是中部省会城市，经济发展仍然明显滞后。受经济的制约，社区各项社会公共事业的开展力度不大。整个社会文化环境也不太接纳社会组织，一方面因为待遇、社会地位等各方面原因，很少有人愿意专业从事社工类工作。另一个方面，因为“有事找政府”的观念影响，人们不太习惯寻求社区社会组织的帮助。这些原因导致社区社会组织发展的动力不足，在数量和活跃程度上不高相对于经济社会大环境，社区社会组织所处的政策环境和社区环境是小环境，小环境的支持或激励因素不够，也使得社区社会组织发展动力不足。虽然太原市已经成立了社区社会组织服务中心用来孵化社会组织，也出台实施了一系列培育扶持发展社区社会组织的意见和办法，但在县市区及乡镇这个层面上还缺少具体的扶持政策，如社区社会组织的资金来源方面保障力度不够，政府购买社区社会组织服务也没有形成常态化机制。大部分社区自身调度整合资源的能力也非常有限。

2.社区社会组织发展不平衡，结构不合理。当前太原市社区社会组织共有3985家，已初具规模，但发展不平衡、结构不合理的问题也很突出。

社区社会组织是一定地域条件下的产物，它的发展必然受这一区域的经济社会发展环境以及制度政策的影响和制约，地域限制明显。社区社会组织发展的不平衡主要体现在地域差异上，城市社区社会组织发展优于农村社区社会组织，且优秀的城市社区社会组织的建设发展经验难以在农村推广。

结构不合理主要体现在不同类别的社区社会组织数量和发展程度差别大。群众文体类的组织占绝大多数，服务类的其次，慈善救助类和法律维权类社会组织数量最少。造成这一现状的主要原因是各类社区社会组织的经费来源不同，群众文体类的可采取自筹以及接受捐助等方式，服务类的可通过政府购买服务的方式获得收入，而法律维权类的因为需求少因而资金来源少，慈善类的则资金需求量大、筹款渠道少，这就导致几类社会组织数量结构不合理。

3.社区社会组织自身能力不强，参与社会治理的程度低。虽然目前太原市社区社会组织在数量上有了一定的增长，但质量方面还有待提高。受经费、人员素质、管理理念及制度等方面的制约影响，社区社会组织在自身管理运转方面还不够成熟，能力不强，难以承担一些专业性要求高的社会公共事务。

此外，由于政府职能转化得不够彻底以及社区建设的开放度不够高，社区的很多公共事务依然由政府或社区管理，授权和委托不足，使得社区社会组织没有机会参与到更多的社会事务中。有些社区社会组织即使已经参与到公共服务中了，但主体作用发挥不明显，仍然受到来自行政方面的干预，在社会管理和公共服务方面的参与程度不深。

三、进一步培育发展太原市社区社会组织的对策建议

2017年12月底民政部印发《关于大力培育发展社区社会组织的意见》(民发〔2017〕191号)，明确提出要充分发挥社区社会组织积极作用的发展导向，加大社区社会组织培育扶持力度，加强社区社会组织管理服务。太原市要在已有经验基础上，进一步加大培育发展社区社会组织的力度，借鉴成功经验，破解困难问题。

（一）为社区社会组织营造良好的环境，激发发展动力

1.营造良好的经济社会发展环境。经济的发展是一切社会事业发展的基础。良好的经济发展环境可以为社区社会组织提供充足的物质基础，同时发达的经济也会推进社区自身的建设，推动社区各项社会公共事业的发展，为社区社会组织的产生和发展创造条件。营造良好的经济发展环境需要社会各界的努力，要在遵循经济发展规律的基础上充分发挥人的主观能动作用，增加生产总值，提高居民收入。营造良好的社会发展环境就是指要重视社区建设，扩大社区服务的对象，将政府对社区建设的各项职能通过购买服务等方式让渡出来，给予社区社会组织更多发挥作用的空间。

2.营造全面扶持的政策环境。除了市级层面的扶持政策外，各区县市以及街道也要出台各项具体措施办法全方位扶持社区社会组织的发展。首先要积极引导社区社会组织的建立，重视对社区社会组织负责人的选拔培养，出台政策保障社区社会组织的人才队伍建设；其次要给予社区社会组织具体的支持，如场地、资金、技术指导、管理培训等，出台政策为社区社会组织提供具体资源；再次要采取多种措施激励社区社会组织自身发展，如开展评比活动、给予资金奖励，构建政府购买社区社会组织服务长效机制等，激励社区社会组织发展。

3.整合协调社区各种资源，营造合作共赢的社会氛围。在改善经济社会环境以及政策环境的同时，社区还要充分利用好已有的资源，整合协调各方面的力量，实现多方共赢。可通过政府或社区出面，为驻社区的企事业单位和社区社会组织搭建合作交流的平台，甚至可以出台政策鼓励这些驻社区单位给予社区或社区社会组织人、财、物等多方面的支持。社区管理者可以联合驻社区单位、社区社会组织开展社区共建活动，凝聚社区力量，实现资源共享。这样不仅扶持了社区社会组织，也提高了驻社区单位的社会认同感，还使社区居民得到了更好的服务，实现多赢局面。

（二）完善社区社会组织的管理体制，促进发展均衡

1.完善社区社会组织的孵化、监管、评价机制。强化太原市社区社会组织服务中心的孵化功能，建立社区社会组织发展基金，保障服务中心的资金来源；提高服务能力，增强与外界的业务联系能力；减少来自行政方面的干预和影响。采用政府引导和社会监督相结合的监管方式，在市、区、街道三级分别设立专门负责社区社会组织管理工作的小组或人员，将政府引导落到实处，同时实行信息披露制度，让社会共同监督社区社会组织。建立灵活多样的评价机制，政府购买社会社会组织服务可通过对服务质量数量的最终评价来结算费用，实现社区社会组织的优胜劣汰。

2.建立社区社会组织分类扶持体系，完善扶持方式。对社区社会组织进行分类，按实际需要选择重点扶持对象，不同的扶持对象采取不同的扶持方式，使社区社会组织均衡发展。重点培育生活服务类、慈善公益类社区社会组织，具体到不同地域的社区，则要根据自身特点，重点选择本社区居民需求旺盛的服务类别进行扶持。对运作正常、管理规范、规模相当的社会服务类社区社会组织可以采用购买其服务的方式进行扶持；对文体或维权类等承担政府职能转移的社区社会组织可以采用项目补贴的形式进行扶持；对其它有公益性质、满足社区需求但没有能力被政府招标或不能进行项目补贴的社区社会组织可以通过成立之初提供建设扶持资金或年度奖优的方式进行扶持。

3.加强合作交流。要加强各社区间、各社区社会组织间、社区社会组织与社区其它单位组织的合作交流。社区与社区间建立合作交流机制，推广社区社会组织管理发展的先进经验。社区居委会可利用自身掌握的社区基本人口、单位情况等信息，挖掘对社区社会组织发展有益的信息资源，创建社区社会组织间以及社区社会组织与其它单位组织的交流合作平台。各社区社会组织可通过调研考察，深入学习同类型成长迅速的社区社会组织发展经验。

（三）提升社区社会组织参与治理的能力，增强发展后劲

1.引导社区社会组织加强对自身内部的管理。首先要明确使命。社区社会组织的属性是公益类，职能是参与社区公共服务和管理，社区社会组织的每一个成员要有强烈的使命感，在道德方面高标准要求自己，社区社会组织要在章程中明确自己的机构使命以及核心价值观。其次，要建立民主、科学、规范的管理制度。重视管理结构的架设和业务流程的设置，明确理事会、监事会、秘书处等的权力责任关系，科学规范业务流程。最后，要建立监督机制。不仅要有内部监督部门，也要利用好外部监督，及时公开透明发布组织信息，接受社会监督，也是组织提高公信力的有效措施。

2.加强社区社会组织人才队伍建设。人员素质的高低对社区社会组织的生存发展至关重要，充实足够的人才能有效提高社区社会组织的服务能力、治理能力。一方面，要充实社区社会组织人才队伍。可通过转变招聘方式、提高从业人员待遇等方式来吸引更多人力流入队伍中来；还可借鉴西方发达国家的经验，通过政策制度的方式让更多人参与到队伍中来，如将从事社区志愿工作作为高校学生入学或毕业、国家机关事业单位或国企工作人员升职的条件之一。另一方面，要不断提高人才队伍的素质能力。要加强对从业人员进行培训的力度；要制定有效的人员考核机制，通过考核激励人员主动提升自身素质能力。

3.整合社区社会组织，增强功能发挥。对于结构简单、人员不多、规模难以扩大的社区（社会）组织，寻求联合发展也是一种壮大自身的方式。多个小、散、弱的社区社会组织整合起来能为社区提供更好的服务，实现1+1＞2的效果。整合的方式可以有多种，如可建立联合会，将同一社区同一类型的社区社会组织联合起来，共同参与活动；也可为完成一个项目将不同社区社会组织整合起来；还可将同一地域不同类别的社区社会组织整合起开，形成一个综合类组织，以一个组织的名义在民政部登记，便于统一接受政府或社会的资助。