国外公共突发事件应急管理分析及启示

单 松

（中共常州市委党校，江苏 常州213000）

我国当前处于突发事件的爆发期，因此，建立具有中国特色的科学、合理、高效的应急管理体制就显得十分迫切，在这种情况下，学习和优化国外先进的应急管理体制是一种捷径。本文将对美国、日本、瑞士这三个国家应急管理体制的不同进行介绍和分析，为我国建立中国特色的高效应急管理体制提供借鉴和启示。

一、美国模式——完备的多维危机应对模式

美国国家危机反应系统始建于上个世纪70年代，主要是：在联邦紧急事态管理局的管理下进行危机的事前及早预警、危机事中快速反应、危机事后及时尽力救助。在发展了40多年后，已成为具有完善的组织体系、政府各部门之间联系密切、可以高效迅速地传递危机信息的危机应对系统。

美国的突发事件管理机构，主要是由美国国土安全部（United States Department of Homeland Security，DHS）和911报警中心构成。美国国土安全部主要负责保护美国国土安全，其工作范围包括应对自然灾害和应对人为紧急突发事件。美国联邦紧急事务管理署主要的责任是预防和应对灾害，以及事后减轻灾害造成的损失，同时也负责预测预防灾害的发生和降低危机发生的风险。美国的城市应急指挥联动系统是911报警中心，911报警中心可以对突发紧急事件给予全过程跟踪和对当事人提供帮助。从数据的收集、形势的判析、联动指挥到应急现场互动反馈都是911报警中心要负责的内容。911报警中心采用专家咨询决策系统和现代调度指挥系统，依靠各种高科技手段，如互联网、即时影像电话、无线通知查询、即时语音等，可以在最短时间内调动许多来自不同部门的警员协同合作，对突发事件应对快速高效，有效地减少损失。

在公共突发事件的法律建设方面，美国适用于公共突发事件应急管理的法律、法规、法案比较完备，其中最重要的法律是在1976年美国国会通过的《全国紧急状态法》和1996年美国国会通过的《反恐怖主义法》。美国的《全国紧急状态法》是用于界定国家在紧急状态期间的国家权力范围。《反恐怖主义法》则是专门用来针对美国日益增长的恐怖主义袭击。美国突发事件应急管理的特色和优点是能够依法进行公共突发事件应急管理。

在社会潜力的激发方面，除了政府以外，美国的民间组织和非赢利性组织在应急管理中起着非常重要的作用。美国政府特别注重激发民间组织在突发事件应对中的积极作用，通过各种方法鼓励民间组织参与突发事件的处理，通过制定严格的公共突发事件应对标准，既妥善安排和深入挖掘了民间组织的潜力，又避免了民间组织因救灾标准不明而越帮越忙；美国政府注重调动潜在的民间人力资源，通过多种媒体广泛邀请民间与抗灾救灾有关的专业人员参与救灾，减少政府救灾压力；美国政府非常擅长广泛动员各类民间慈善团体参与救灾活动，以所有的社会资源来应对危机，能够有效填补美国政府资源的缺口。最后，美国政府在突发事件爆发后，经常呼吁国际组织和各国政府的援助，运用全球性危机互助合作机制来减少损失。

二、日本模式——多灾国家的全民危机应对模式

日本应急管理体制的最高指挥者是日本首相，而内阁官方负责协调、联络。危机出现后，对策的制订则是通过内阁会议、阁僚会议等决策机构负责的,最后由各省厅及部门依据具体的情况给予协助。日本的应急管理系统显得结构合理、分工明确、运作科学。

日本的公共危机管理组织系统分为三级，分别是中央政府、都道府县以及市町村。这三级政府在公共突发事件爆发时,都要成立自己对应级别的灾害对策本部。进入21世纪以后,为了提高政府在应对危机方面的决策和协调能力,2001年，日本政府把建设省、运输厅、国土厅与北海道开发合并为国土交通省,中央防灾会议由国土厅并入内阁府。内阁总理担任防灾担当大臣,主要职责是:制定防灾计划、协调危机有关的政策、制订解决危机的政策、收集传递危机信息、执行解决危机的措施。

日本公共危机对策法律法规体系健全，国家层面的灾害对策基本法母法有《灾害对策基本法》等5部法律；在防灾救灾组织法方面,有《消防组织法》等6部法律；在预防灾害方面,则将近有16部法律；在应对灾害方面,有《灾害救助法》等24部法律。当然还有根据地方自身特点而制订的各类条例和规则。

日本是自然灾害频发的国家,国土面积狭小意味着基本没有危机应对的缓冲区。所以，日本公共危机管理的教育工作是从中小学就开始的。为了从小培养防灾知识和防灾意识。日本的各级教育委员会还会编写浅显易懂的公共危机教育教材，在中小学普及防灾知识课程。日本政府还向居民教授防灾抗灾知识，经常通过各种媒体为国民传播各类抗灾知识。

为了避免危机带来的各种巨大损失,日本政府每年都要投入大量的资金来进行灾害预防工作。京都大学防灾研究所、东京大学的地震研究所和防灾科学技术研究所的科研都是世界第一流的防灾抗灾研究机构。日本一些高校还专门开设了危机管理专业,为政府输出了大量的公共危机管理、防灾救灾人才。

三、瑞士模式——化整为零的危机应对模式

瑞士是欧洲最发达的国家之一，也是全世界生活水准最高的国家之一，2012年瑞士人均收入32000美元，处于世界第七。瑞士国家虽小，但联合国开发策划署（UNDP）测算出瑞士的人类发展指数HDI（Human DevelopmentIndex）为0.960，排名世界第9。这表明瑞士国民生活安定，极少有破坏性的公共突发事件，这显示出瑞士的应急体系效果的成功。

瑞士是一个联邦制国家，由26个州组成（其中6个州为半州）,这些州只有主权隶属于瑞士联邦，均为自治。瑞士并没有制定专门的国家级的基本救灾法，而是由全国的各独立州分别制定适合本州具体的制度。这些独立州在应急救灾方面要负责的主要是以下内容：包括制定相应的应急计划、对应急计划不断修正以便适应形势，监督应急计划的实施效果，与联邦应急指派的管理专家合作。而联邦政府只负责提供相应的专家意见，以及对各州的平衡协调工作。因为没有基本救灾法，联邦政府只在认为危机有可能危害国家安全或者是危机已无法控制的时候，才能通过军队和民防组织来进行应急管理行动。当地这一级是瑞士应对和控制危机的主体，但高一级在认为需要的时候也可提供帮助。瑞士地方民防组织负责社区一级的抢险救灾，同时也吸收私营公司共同参与应急救援。

四、发达国家公共突发事件应急管理体制的成功经验

（一）发达国家大都建立了规范和合理的应急管理体系标准

发达国家大都建立了完善的公共突发事件应对方面的法律和制度（只有瑞士除外），为应急管理提供了完善的法律保障。这些法律和法规对公共突发事件应急管理的全过程做了明确的界定、对工作职责和所承担的任务也作了详细的描述。这就有效避免了因管理职责不明确而造成的管理效果低下的问题，健全的应急管理法律体系同时也为公共突发事件提供了强有力的法律保障。

（二）发达国家大都构建现代化的公共突发事件应急管理信息系统

功能强大的应急管理信息系统是公共突发事件应急管理系统中重要的一环。随着数据库技术、信息技术和计算机技术的迅猛发展，公共突发事件应急管理信息系统正在应急管理中起着越来越重要作用，就目前而言，信息技术所能起到的作用是无可替代的。美国中央情报局（Central Intelligence Agency，英文缩写 CIA）、美国联邦调查局（Federal Bureau of Investigation，英文缩写FBI），俄罗斯联邦安全局（Federal Security Service，英文缩写FSB）是发达国家最知名的信息管理政府部门，它们负责搜集和整理分析有关国家安全的信息。日本拥有全世界第一流的防灾减灾信息系统，日本的应急信息体系建设在《关于完善防灾信息体系的基本方针》发布后有了重要的指导方针和发展方向。现在西方公共突发事件应急管理信息系统除了发展传统的灾害管理信息系统以外，也着力发展新型的管理信息系统，比如政府和政府之间、政府和民众之间、政府和企业之间新形态的应急电子政务管理系统，变原来的单向信息传递通道为多维信息传递通道。国外的政府部门与新闻媒体间往往有比较好的合作关系，在公共突发事件爆发后能及时控制舆论导向，有效沟通民众和社会，加强政府控制社会资源的能力。

（三）发达国家注重培养公民的抗灾知识和抗灾意识

公共突发事件的发生往往带有爆发的突然性、危害的巨大性、处置的困难性等特点，所以在重大公共突发事件发生的事后，政府往往显得力不从心，最佳的解决之道显然是运用全社会力量来共同解决问题。这就要求民众有很强的救人和自救意识。因此，民众应对公共突发事件知识的多少会明显影响到政府处理公共突发事件的效率。培育全国公民的防范和应对公共突发事件的能力已成为每个国家一项重要的任务。

（四）发达国家强调全阶段的应急管理

西方政府普遍重视全阶段的应急管理，突出预防的重要性。危机干预通常包括：预防、准备、处理、恢复和舒缓。预防阶段需要当政府发现公共突发事件有可能发生的时候，采用有效手段降低公共突发事件发生的几率，当危机的发生无可避免的时候，则设法降低突发事件的伤害力和冲击力。准备阶段则需要政府提升应对公共突发事件的能力，应对能力可以通过演练和培训来提升，也可以通过设计完善合理的应急预案来体现，在这个阶段还要做好人力资源和公共资源的分配，避免不必要的浪费；恢复阶段则需要政府在危机得到控制后进行政府形象的恢复和提升，以及在危机结束后总结经验教训，总结危机应对过程中的不足和难点，为以后类似的公共突发事件提供宝贵的经验教训。舒缓行动是西方公共突发事件应对的核心，舒缓理念的核心是民众生命财产损失的最小化，同时考虑事件后长期的影响。

由于发达国家在突发事件应急管理方面起步较早，所以无论是公共突发事件的理念还是应对公共突发事件的经验和技术都比较先进。我国一方面要学习西方先进的公共突发事件应对经验和技术，但更重要的是学习西方应对公共突发事件的先进理念。突发事件应急管理实行预防与应急并重、常态与非常态结合的原则，建立统一高效的应急信息平台，建设精广实用的专业应急救援队伍，健全应急预案体系，完善应急管理法律法规，加强应急管理宣传教育，提高公众参与和自救能力。