论公共政策制定中的公民参与

闫秀娟 刘海琴

（1.山西财经大学，山西 太原 030006；2.中共太原市委党校，山西 太原 030012）

公民参与是民主政治建设的一个方面，有序有效的公民参与对于提升政府决策能力，增强决策质量和合法性，保障和发展公民权利，维护社会秩序有着重要意义。从现有文献来看，公民参与的实践已经存在于政治生活的诸多领域，包括政府绩效评估、环境治理、基层和社区治理、公共产品和服务的提供、公共决策。在理论层面上，随着学者对公民参与的技术和方法的探究以及模型的建构，公民参与已经取得了长足的发展；在现实层面上，由于各种因素的影响，实践中的公民参与仍然存在着许多问题，公民参与的渠道选择、参与中诉求表达、协商交流和最终参与效果等都不尽如人意。公共政策制定是公共政策过程的重要环节，在公共政策制定中，主要包含三个功能活动环节：政策议程、方案规划和政策合法化。在这每一个功能活动环节中，公民参与都对改进政策质量有积极意义。政策的出台必经政策合法化过程，而政策合法化意味着公民对决策过程的认可以及对决策结果的支持，最终影响到决策执行的效果。公共政策制定中引进公民参与的重要性是不言而喻的。公共政策涉及社会价值的权威性分配，这将导致一部分人受损，另一部分人受益，因此，在决策过程中，那些深受政策影响的人必须被纳入决策过程。同时，公共政策旨在达成政策目标满足公共利益，而公共利益的实现立足于公民利益的表达、接纳和实现。

一、公共政策制定过程中公民参与的价值分析

公共政策最本质的特征是公共性，它决定了政策受众的广泛性和影响的深远性，因此政策内容应该充分反映民情民意，政策过程应倡导平等的对话、公开的讨论，政策目标应体现公共利益。吸纳公民参与政策制定的价值也源于政策本身的“公共性”。

（一）公民参与政策制定对政策主体的影响

公民参与政策制定是否成功取决于政府和公民两个主体的互动。

对于政府而言，一方面，公民参与政策制定过程有助于政府能力建设：（1）组织协调能力。组织公民参与到政策制定中来是一个极具挑战性的工作，需要政府（决策主体）在先期规划中判断政策的质量要求，确定公众的范围和吸纳程度，告知公民决策目标、价值取向、决策内容和约束条件。（2）紧急应对能力。在参与的全过程中，公民对决策备选方案的态度和代表不同利益的公民群体之间的利益冲突以及决策过程中的不确定性事件的解决会对政府能力有所要求。公民参与政策制定过程有助于提升政府的合法性和公信力。组织精良的公民参与实践活动有助于形成良好的政府声誉和正面的政府形象，在政府与公民的良性互动中，公民有机会了解真实的决策过程和运作路径、消除疑惑并建立信任关系。

对于公民而言，一方面，频繁的参与活动有助于提升公民参与政治生活的能力，强化公民个体或群体的议价能力，包括其表达能力、沟通能力和协商能力等，最终形成良好的公民品格。另一方面，在参与政策制定时，公民实现了法定的表达权，拥有决定政策走向的话语权，这种情感的满足和能力的体现会增加公民个体的获得感和效能感，促使其加入下一次的决策或治理活动中，这是一种非常有效的激励手段。

（二）公民参与政策制定对政策本身的影响

公民参与政策制定有助于推动政策顺畅执行。在决策之前引入公民参与，使其充分表达自己的观点和意见，在沟通和协商中达成最终方案，公民必将积极拥护政策方案，在具体的政策执行过程中，减少了推进政策时的无效成本和执行阻力，推动政策的良好运行。公民参与政策制定有助于实现政策的科学化和民主化。

首先，信息的全面整合是决策科学性的前提，从公民那里收集信息是政府吸纳公民参与的动力之一。公民在行使自己的表达权时，将其偏好和需求、所遇到的困难和他们希望的解决方案也一并传达到了政策决策者。

其次，控制和减少决策的风险会有效提升政策科学性，政府的有限理性决定了其所作决策面临着风险。公共政策具有的公共性意味着决策的结果由广大公众承担，并且决策的成败将会影响公众对政府能力的评估以及整个社会系统和政治系统的稳定性和平衡性。

再次，公民的参与是一个集众智汇众力的过程，公民的偏好是公共利益的重要体现。正如哈贝马斯所言：“合法的决定并不代表所有人的意愿，而是所有人商讨的结果。”从社会问题进入政策议程直至问题的全面解决，引进公民参与可以在商讨和沟通中消减冲突，平衡各种利益，实现政策的民主化。

二、公共政策制定过程中制约公民参与的因素

有关公民参与政策制定影响因素的研究，国内外学者从不同的视角进行了多维度的阐释，本文将从宏观和微观层面探讨制约公民参与政策制定的诸多因素对参与强度和参与效果的影响。

（一）宏观层面

1.传统行政文化。传统社会权威型的政治文化呈现出官民之间的严重不对称，政府扮演着政策制定和法律颁布的角色，相应的公民角色是接受政策制定者的规章制度的规范和引导。人民长期处于这种接受、服从和不质疑不抵抗的被管理的角色设定中，双方在政策制定中没有沟通的意愿和渠道。现阶段，随着政府行政体制的改革、管理方式和管理手段以及行政理念的转变，政府吸纳公民参与的理念和实践有进一步的发展，但是，我国长期以来的“权本位”和“官本位”思想导致政府对于公民参与政策制定常常是被动的，政府吸纳公民参与的动力来自社会层面的压力，这种政策氛围中的公民参与造成公民在参与中的满足感和获得感不足。

2.公民社会的发展状况。公民社会是公民在政治领域和经济领域之外自愿结社、自由讨论公共问题和自主从事社会政治活动而自发形成的公共领域，公民社会的主体是公民和他们所结成的各种公民社会组织。然而，我国社会组织的发展刚刚起步，公民组织化程度低，公民的话语权体系不够强大。正如社会资本理论认为的那样，社会资本可以有效促进公民参与政治生活，改善政府与公民的互动关系，包括参与网络、规范和价值以及社会信任在内的三种因素共同对公民参与提供了组织条件、心理和文化条件。从我国现阶段社会组织的发展状况、公民的政治冷漠以及参政热情的不稳定可以得出我国社会资本还没有被政府以恰当的方式应用。同时，公共理性的缺失也是公民社会不成熟的一个表现。公民参与渠道的非制度化、运用网络扭曲事实控制舆论热点等增加了政府行政成本和维稳压力，破坏了社会生活的秩序。

3.制度设计。公民参与政策制定需要一定的法律和制度条件。首先，参与前议题的基本信息是否准确清晰完整的告知了相关公民，这涉及信息公开制度，目前行政信息公开程度和内容有了法律约束，但是还不够细化，一些程序性的内容没有写进法律，政府信息公开的策略性选择余地较大。

其次，参与过程中参与渠道是否通畅，参与过程中冲突解决方案是否符合公民个体或相关的利益群体的利益诉求，这涉及参与机制和沟通机制。目前公民制度化的参与渠道较多但是规范化程度较低且利用率较低，这主要是因为像民主恳谈会、论证会、听证会等渠道形式化严重、讨论结果对于决策影响很小，因此，公众在面对严重影响自己生活质量的决策制定中往往选择非制度化渠道，这也是近年来群体性事件频发的原因之一。

再次，决策结果的反馈和公民意见采纳情况是否及时做出，决策效果是否符合最初的政策目标这涉及责任机制和救济机制。决策权的分享程度往往可以通过决策结果和公众最初观点的一致程度反映出来，决策影响力小会打击公民的参与热情，弱化公民参与政策制定的价值。

（二）微观层面

1.公务员素质。“中国目前各方面的公众参与开展是否仍然靠政府领导的‘觉悟’，而不是依靠法律设定的程序，让其成为政府部门的责任和义务。”同时，政策制定过程中公民处于弱势地位，受制于政府的权力和信息资源，政府对公众参与存在多种策略性选择。郭小聪和代凯以“轮流出价博弈”模型分析了政府在公众参与中的策略选择过程，认为公众强讨价还价能力和政府高讨价还价成本决定了政府吸纳公众参与策略从无参与到象征性参与再到真实参与的动态过程。因此，公务员的素质是影响政策制定中的公民参与的重要因素。公务员对公民参与政策制定的影响主要体现在：

（1）工作态度。公务员是公民参与政策制定最直接的接触者，他们对于公民参与动机和观点的理解以及公民参与方式的评价直接影响公民的行为方式。

（2）工作能力。政策制定中引入公民参与是一项复杂的极具挑战性的工作，它需要公务员具备界定参与公民范围、设计参与程序、选择参与方式和渠道、收集整合反馈信息的能力，而目前公务员对公民参与的技术和方法的获得需要进一步的培训和学习以适应现阶段公民参与的蓬勃发展。

2.公民参与意愿和能力。在我国经济高速发展、政治民主化不断加深和网络新技术的开发和应用的大背景下，公民对于影响自己生活质量的政府决策表现出极大的热情，然而，整体看来我国公民参与意愿不均衡不稳定。公民的性别、文化程度、职业类别等都不同程度的影响参与意愿的强度和参与水平的发挥。公民参与动机停留在个人利益上，没有形成以关注社会生活和公共利益的参与习惯，政策参与过程中非理性和非道德的参与行为大量存在。公民参与能力有限，包括利益表达能力、组织联盟能力、资源筹集能力、协商沟通能力、公关营销能力等，造成公民参与形式化、碎片化，破坏了决策参与过程中的有序性和有效性。

三、提升公民参与政策制定效果的路径设计

针对上述制约公民参与政策制定的因素，对于如何发挥公民在参与政策制定过程中的作用有了清晰的方向。目前，应从以下几方面来改善公民参与效果。

（一）转变行政观念，分享决策权力

从对效率的追求到对公平的提倡，政府对于新型官民互动模式在心理层面有所接受和认同，但是还需真正落实到行政实践中。“作为一个规则，如果管理者不愿与公民分享决策权力，那么就不应当吸引公民参与”。公民参与的目的是实现话语权，期望自己的意见切实影响政策，否则政府就面临着公民疏远政府抵制其政策的风险。因此，针对政策质量要求较低且政策可接受性要求高的政策议题，政府应做到放权于民，将决策权向民众回归，以合作的理念制定既符合政策目标也满足公共利益的政策。基于社会公平正义和协商民主的行政理念，政府官员尤其要树立开放、包容、合作的态度，真诚的吸纳公民参与，客观评估公民意见。对于政府吸纳公民参与的策略性选择也应该重新认识其打击公民参与积极性的危害，在确定政策必须吸纳公民参与时就应以“公民真实性参与”为定位开展工作。

（二）培育公民社会，提升公民参与能力

活跃的公民社会对于动员公民参与政策制定是不可或缺的。根据社会资本理论，可以从参与网络、规范和价值以及社会信任这三方面来利用社会资本的优势以培养成熟的公民社会。

首先，引导公民参加各种社会组织，形成积极的参与集体活动、关注共同体利益的公民个体。培养公民在日常事务处理中的组织和协调能力，使其学会合作和谈判的技能，有助于公民形成宽容和信任的情感。组织化程度越高的社会组织，对政策影响力越强，其成员在满足自身利益需求时也有一定的参与平台。

其次，社会实践中约定促成的规则在某种程度上比强制的法律法规更能约束公民的行为，同时也会影响公民参与的规范化程度，增强参与的有序性。

最后，信任在政策制定中的公民参与尤为重要，政府的公信力建设和公民个体或组织间成员的依赖和信任关系对利益冲突的解决和最终协调成果的达成有促进作用。对于政府公信力来说，可以从政府工作绩效、过往信誉和道德水平三方面入手。对于成员间的依赖和信任则取决于日常的相处和组织性活动参与过程中的个体体验。

（三）加快制度建设，规范参与过程

针对信息公开存在的问题，政府要主动公开与政策议题相关的政策信息，包括政策目标、政策质量要求、政策制定的限制性条件和资源。对于拟选择的吸纳公民参与的方法和途径要提早告知公众，包括所选择公民的选择标准、参与程序、参与前需要公民准备的观点和论证材料、参与过程的注意事项、参与最终结果的反馈时间节点和方式等。另外，公示的平台要尽可能权威和易于获得。对于公开的要求要成为制度化的条款，以备人们查询。对于参与的制度化渠道利用率不高，要提高制度化参与渠道所解决问题的效率和效果，公民之所以选择非制度化渠道是因为制度化渠道不能满足其需求，因此，国家要加强制度化渠道的再优化，一方面优化后的渠道可解决制度化渠道沟通不畅的问题，另一方面会真正成为接受公民观点解决公民问题的好渠道。针对目前公民诉求得不到满足时救济渠道缺乏，首先应从程序设计入手，检查收集到的公民意见是否得到有关部门的仔细评估的参考，整合后的利益在舍弃一部分人观点时是否对结果加以解释和后续的反馈。其次，可将沟通渠道和救济渠道的功能同时整合到政府官方网站的互动平台、政务微博和政务微信等新媒体中，既降低行政成本又锻炼和提升了行政人员能力。

（四）加强培训和教育，提升参与的技术化水平

国外关于公民参与政府决策和治理过程的理论和实践有许多值得我国借鉴的地方。将公民参与纳入理论模型进行分析或者用抽象出的理论模型分析现实的参与实践都对更好发挥公民参与政策制定的作用有启发意义。跟踪国外研究进展并分析其可资利用的经验是加快发展公民与政府良性互动、促进政策高质量产出的有效手段。对于参与技术和方法的学习和应用对公民和公务员来说都很重要。政府层面可组建培训团队，在组织内部定期开设相关的讲座或研讨会，将这种技能的培训作为绩效考评的指标之一。对于各地公民参与效果良好的经验可推广至其他地区。从公民角度而言，对参与技能的学习可以通过与社区建立联系，从包含公民的最小范围的组织入手，加强公民参与能力。

总之，公共政策中的公民参与是一个复合性的话题，无论对于政府、行政管理者、作为行政相对人的公民个体、还是对于整个社会，乃至于公共政策本身，公共政策中的公民参与的积极作用是勿庸置疑的。在政策制定中引入公民参与作为一种实现民主化的手段，其作用的发挥受制于许多因素，需要政府治理方式的变革以及公民积极参与共同推进。基于政府责任和民主理念，我们相信政府在吸纳公民参与的道路上会加强其能力建设，设计出更多良好的公民参与程序和制度。