尽快实现养老保险全国统筹

■文／董登新

十九大报告提出了“全面建成覆盖全民、城乡统筹、权责清晰、保障适度、可持续的多层次社会保障体系”的目标，要求“完善城镇职工基本养老保险和城乡居民基本养老保险制度，尽快实现养老保险全国统筹”。2017年11月中旬，人社部发布《中国社会保险发展年度报告2016》，其中，职工基本养老保险的一连串数据令人担忧，很显然，这是省级统筹无法破解的困局。十九大报告中的“尽快”二字，凸显实现养老保险全国统筹的迫切性。

省级统筹现状

养老保险全国统筹是国际惯例，是社保 “互助共济”精神的内在要求。然而，在上世纪90年代我国启动企业职工基本养老保险改革试点时，由于城乡差别及地区差异过大，再加上制度扩面与转制成本的原因，被迫选择了县（市）统筹模式。但1991年国务院发布《关于企业职工养老保险制度改革的决定》时也明确指出：要积极创造条件，实行基本养老保险基金由目前的市、县统筹逐步过渡到省级统筹。

1998年8月，国务院发布《关于实行企业职工基本养老保险省级统筹和行业统筹移交地方管理有关问题的通知》，要求“加快实行企业职工基本养老保险省级统筹”，并规定：“1998年底以前，各省、自治区、直辖市要实行企业职工基本养老保险省级统筹，建立基本养老保险基金省级调剂机制，调剂金的比例以保证省、区、市范围内企业离退休人员基本养老金的按时足额发放为原则。”这是企业职工基本养老保险在全国统一推广后，首次明确养老保险省级统筹的初期目标——建立“省级调剂金”机制，暂不要求全省统收统支。

为进一步完善基本养老保险省级统筹制度，增强基金调剂能力，1999年底，劳动和社会保障部、财政部发布《关于建立基本养老保险省级统筹制度有关问题的通知》，要求实行省级调剂金制度的地区在2000年内取消县（市）统筹，改为地（市）统筹或省级调剂。省级统筹目标和要求进一步明晰化。

2005年12月，国务院发布《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》，提出：加快提高统筹层次。进一步加强省级基金预算管理，明确省、市、县各级人民政府的责任，建立健全省级基金调剂制度，加大基金调剂力度。在完善市级统筹的基础上，尽快提高统筹层次，实现省级统筹。这是国务院文件首次提出“尽快”实现省级统筹的要求。

2007年1月，劳动和社会保障部、财政部发布《关于推进企业职工基本养老保险省级统筹有关问题的通知》，第一次明确阐述了“省级统筹”的重要意义和省级统筹标准（六统一），并提出了省级统筹的工作重点：推进和规范市级统筹，积极创造条件，向省级统筹过渡。

不过，直至2009年底，人社部才正式宣布我国31个省份和新疆生产建设兵团全面建成养老保险省级统筹制度。然而，这只是一种名义上的“省级统筹”，并未普遍实现养老保险省级统收统支，大多省份只是在省级政府建立了一个调剂金专户。目前省级统筹至少存在三种模式：一是北京、上海、天津、陕西等省份，大体实现了养老保险全省统收统支，这可以算得上是真正意义的省级统筹；二是以安徽、山东为代表的省份，养老保险实现地级市统收统支；三是其余大多数省份，仍然停留在县（市）统收统支的最低层次。由于省级调剂金只能局限在本省内调节部分余缺，因此，无力应对全省出现的当年收支缺口，以及后续人口老龄化加剧后的省内支付压力，更难发挥省际余缺调剂、互助共济的作用。

事实上，从1998年至2009年，企业职工基本养老保险的首要任务是“扩面”，在确保扩面工作顺利推进的前提下，再推进省级统筹目标的实现。很显然，在这一阶段参保人数的不断增加，确保了缴费的快速增长，基金积累也同步增加，虽然省域之间的基金收支存在不均衡现象，但问题并不严重，全国统筹的要求并不急迫。

随着调剂金模式省级统筹的全面建成，以及扩面工作基本到位，各省养老保险基金的增速放缓，省域之间的基金收支不平衡现象开始出现明显分化，省内调剂的空间越来越小、难度越来越大。因此，在2010年《社会保险法》颁布时，第一次明确提出：基本养老保险基金逐步实行全国统筹，其他社会保险基金逐步实行省级统筹。实际上，只有将全国2000多个“小水池”（统筹地区）并入到一个“大水池”（中央统收统支），才能在全国范围内实现余缺调节、互助共济，从而最大限度地提高养老保险保障水平和保障能力。

全国统筹进展缓慢

在2011年3月发布的《国家“十二五”规划纲要》中，首次提出“全面落实城镇职工基本养老保险省级统筹，实现基础养老金全国统筹”的制度安排。次年，“实现基础养老金全国统筹”写进了十八大报告。随后，人社部部长尹蔚民在全国人力资源和社会保障工作会议上表示，2013年将研究城镇职工基本养老保险基础养老金全国统筹办法。

2013年10月，人社部新闻发言人在回应基础养老金统筹时表示，在2009年，我国基本养老保险实现了省级统筹。下一步目标是要实现基础养老金的全国统筹，要对制度、方案设计进行充分论证，提出合理的方案，在经济社会发展条件允许的情况下实施。

2013年11月，十八届三中全会召开，发布的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出：坚持社会统筹和个人账户相结合的基本养老保险制度，完善个人账户制度，健全多缴多得激励机制，确保参保人权益，实现基础养老金全国统筹，坚持精算平衡原则。

随着国务院发布《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》，与企业职工基本养老保险统称为“职工基本养老保险”，其参保对象覆盖了企业职工、城市个体工商户、灵活就业人员及机关事业单位职工。

在十二届全国人大三次会议举行的记者会上，人社部部长尹蔚民表示，要实施职工养老保险全国统筹，按照社会保险大数法则，全国范围内调剂余缺，全国养老金统筹方案力争2015年出台。几个月后，人社部新闻发言人表示，人社部正会同有关部门在加强养老保险顶层设计的基础上，研究制定职工基础养老金全国统筹方案。

2015年10月，十八届五中全会公报提出：建立更加公平更可持续的社会保障制度，实施全民参保计划，实现职工基础养老金全国统筹。不过，当年并未出台全国统筹的具体方案。

在2016年两会期间，人社部部长尹蔚民表示，基础养老金全国统筹方案经过大量调研和测算，基本思路已经形成，能否在2016年推出还需根据工作进展情况确定。对于养老金是否存在缺口问题，他表示，从全国层面看，养老金不存在缺口。随后，国家“十三五”规划纲要正式发布，纲要再次提出：实现职工基础养老金全国统筹。

然而2011年至今，7年过去了，养老保险全国统筹仍停留在方案之上、讨论之中，并无实质性进展。为配合全国统筹的有效推进，做实“省级统筹”成为当务之急，2017年9月，人社部、财政部发布《关于进一步完善企业职工基本养老保险省级统筹制度的通知》：各地要在基本养老保险制度、缴费政策、待遇政策、基金使用、基金预算和经办管理实现“六统一”的基础上，积极创造条件实现全省基本养老保险基金统收统支。这里值得一提的是，2017年6月30日，广东省政府发布《广东省完善企业职工基本养老保险省级统筹实施方案》，决定从2017年7月1日起，全省企业职工基本养老保险基金实行省级统收统支。如果所有省份都能尽快实现全省统收统支，那么职工基本养老保险全国统筹就能尽快实现。

全国统筹已刻不容缓

2015年，人社部发布《中国社会保险发展年度报告2014》，这是首次以定期年度报告的方式向社会发布社会保险发展状况，至今已发布3个年度报告。数据显示，我国职工基本养老保险出现当年收不抵支的缺口省份正在不断增加：2014年只有黑龙江、河北、宁夏3个省份，2015年则增至6个，2016年又增至7个，其中，中部“龙头”湖北省竟也首次出现收支缺口。2015年存在当年收支缺口的6省分别是黑龙江（183亿元）、辽宁（105亿元）、河北（64亿元）、吉林（41亿元）、青海（8亿元）、陕西（6亿元）。2016年出现收支缺口的7省份分别是黑龙江（320亿元）、辽宁（254亿元）、河北（90亿元）、吉林（52亿元）、内蒙古（22亿元）、湖北（18亿元）、青海（17亿元）、陕西（6亿元）。从这一串数字可以看出，不仅缺口省份数量在增加，而且除陕西外，另外5个省的缺口规模比上年都有较大增长，尤其是东北地区，2016年黑龙江收支缺口比上年增长了75%，辽宁更是增长了142%。

更令人担忧的是，在这些省份中，黑龙江省的职工基本养老保险基金已无任何结余，而且账面亏空已达232亿元，这是一种“硬债务”。也就是说，黑龙江省既无基金账户的累积结余，更无省级调剂金可以调用。从省级统筹来讲，黑龙江全省的职工养老保险基金只剩下“财政补贴”一条路了。如此循环往复，则必将掏空本省地方财政，这是一种不堪设想的结果。

其实，这只是问题的表象与结果，其背后更有深意。

其一，养老保险费率不统一，地区之间雇主费率差异过大，造成企业负担苦乐不均，参保与缴费积极性不高。众所周知，2016年社保降费后，职工基本养老保险雇主费率最高的上海为20%，经济发达的浙江及广东两省却是最低的，都只有14%，其余大多数省份为19%。不过，也有个别省份比如广西在本地区设置了多档雇主费率标准。各地雇主费率差异过大，这对缴费负担重的地区的企业来说，也是一种制度上的不公平。从这一意义上来看，我们急需实现养老保险全国统筹，重新制订全国统一的雇主费率。

其二，养老保险缴费存在很大的随意性。例如，企业任意操纵“缴费基数”，不给雇员全额缴费，经常按最低标准给员工缴费；不少参保人随意断缴、停缴，或是“缴满15年”不再缴费，这直接导致缴费收入增长放缓，甚至出现缴费人数占参保人数比重的大幅下降。《中国社会保险发展年度报告》数据显示，2014年企业缴费人员占参保职工的比例为81.2%，比2013年下降2.8个百分点。2015年下降至80.3%，比2014年下降0.9个百分点。这意味着每5个参保职工中就有1个人没有缴费。自2009年起，企业缴费人数占参保人数的比例连续7年下滑，从2009年的87.7%降至2016年的79.7%。为了解决这一问题，唯一的对策就是尽快实现养老保险全国统筹。实现养老保险全国统筹，既可统一费率，更可稳定缴费。

其三，各省养老金可支付月数及抚养比开始拉大差距，呈现两极分化现象。2015年，8个省市和新疆生产建设兵团基金可支付月数在10个月以下，其中，黑龙江省的企业养老金可支付月数仅1个月。2016年，可支付月数不足10个月的省份增至10个，分别是：黑龙江（0个月）、青海（5.8个月）、吉林（5.9个月）、辽宁（6.3个月）、河北（6.5个月）、天津（8.2个月）、陕西（8.4个月）、湖北（8.6个月）、内蒙古（8.7个月）、海南（9.5个月），再加上新疆生产建设兵团（3.4个月）。养老金可支付月数最多的三个省份分别为：广东（55.7个月）、北京（39.8个月）、西藏（32.8个月）。

再从各省抚养比指标来看，2014年全国这一指标首次跌破3，为2.97，之后抚养比的下跌速度有明显加快的趋势。2016年，全国职工养老保险抚养比从2015年的2.88下降为2.80，也就是说每2.8个在职职工就要养1个退休人员。其中8个省份及新疆生产建设兵团抚养比低于2，分别是：黑龙江（1.3）、吉林（1.47）、新疆（1.54）、内蒙古（1.58）、辽宁（1.64）、重庆（1.73）、甘肃（1.76）、湖北（1.94）。抚养比最高的三个省份分别是广东（9.25）、福建（5.50）、北京（5.01）。

正是基于养老保险省级统筹的上述种种弊端及支付危机，党的十九大作出了必须“加快实现养老保险全国统筹”的重大决定，这表明破解养老保险省级统筹的困局已迫在眉睫、刻不容缓。尽快实现养老保险全国统筹，是一项关乎民生福祉的重大工程，要快要果断，不能久拖不决，更不能以各种理由和借口阻挠这一改革。

为此，在十九大会议期间，十九大代表、人社部部长尹蔚民在接受记者采访时表示，要尽快实现基本养老保险的全国统筹，2018年就会迈出第一步，先实行基本养老金中央调剂制度，能够在不同地区之间均衡养老保险的负担。尹蔚民在《党的十九大报告辅导读本》中表示：这是考虑到全国统筹难以一步到位，因此选择2018年启动中央调剂制度。从建立企业职工基本养老保险基金中央调剂制度起步，通过转移支付和中央调剂基金在全国范围内进行补助和调剂，在此基础上尽快实现全国统筹，逐步形成中央与省级政府责任明晰、分级负责的基金管理体制。同时他也强调，中央调剂制度不是全国统筹的“终极版”，不宜长时间“过”而不“渡”，最终仍要过渡到全国统收统支模式。■

学界动态

“综合性公证养老服务”体系建设动员会在郑州举行

近日，由中国社会保险学会、中国公证协会联合举办的“综合性公证养老服务”体系建设动员会在河南郑州举行。中国社会保险学会副会长张亚力、吕建设、梁席民，中国公证协会副会长王珏、闫峰，河南省人社厅副厅长、省社保局局长郑子健以及地方社保经办机构和公证机构负责人、部分金融机构代表等参会。

会上提出，要加快开展“综合性公证养老服务”法律服务机制建立的相关试点工作，要以“家事法律顾问”方式针对老年人的不同需求设计个性化、综合性的公证法律服务方案；开展公益性公证法律服务，着力保障特殊困难老年人的公证法律服务需求；等等。

目前共确定了“4+1”个地区作为试点，分别是北京市、河南省、广东省、四川省和哈尔滨市，试点时间为一年。（职新建）

医养结合专题研讨会在上海召开

2017年12月9日，由中国社会保障学会医疗保障专业委员会主办的医养结合专题研讨会在上海举行。会上，业界和学界专家就建设医养结合服务体系、创新医养结合服务模式、提高医养服务质量，并结合我国养老事业发展中存在的实际困难和问题进行了深入研讨，同时有针对性地提出了对策建议。上海市、长春市分别介绍了开展长期照护保险试点的情况，多家机构介绍了医养结合的探索实践。（春红）