精准扶贫需要协商民主

李小坚+刘淑芳

摘要：精准扶贫战略提出，标志着脱贫攻坚战全面打响，面对对象识别不精准、帮扶措施不精准、扶贫管理不精准、脱贫考核不精准等问题，大大增加了扶贫工作的精准难度。在精准扶贫工作中，必须坚持党的群众路线，科学把握贫困群众的特殊性，正确认识协商民主在精准扶贫工作运用的可行性及重要意义，建立系统完备、科学规范的协商民主机制。

关键词：精准扶贫；协商民主；群众路线

一、精准扶贫的破题与困境

（一）精准扶贫的破题

传统扶贫方式在扶贫工作初级阶段取得一定成就，但是，随着进入脱贫攻坚期，许多贫困地区的人口底数仍然不清，帮扶指向不准，针对性不强，不同程度出现“大水漫溉”的发展趋势，一部分贫困人口依然没有获得致富能力，出现“返贫”现象。针对这一系列问题，2013年11月，习近平总书记在湘西调研时提出“精准扶贫”战略，2014年6月，国务院发布《建立精准扶贫工作机制实施方案》，明确精准扶贫要做好精准识别、精准帮扶、精准管理和精准考核四个方面工作。精准扶贫是我国扶贫事业发展阶段性的必然选择，完全符合中国的国情形势。精准扶貧是全面建成小康社会的客观需要，没有农村贫困地区和贫困人口的小康，就不是真正的全面小康。精准扶贫是社会主义本质的内在要求，实现7000万人的脱贫目标，消除贫困，消除两极分化，才能最终实现共同富裕。

（二）精准扶贫的困境

自精准扶贫实施以来，全面的脱贫攻坚战已经打响。但是，精准扶贫实践中产生了一些问题，不仅降低了人们从扶贫中获得的经济效益，也降低了人们对精准扶贫的认可和信任，不利于精准扶贫的进一步推进。

1、对象识别不精准

精准识别贫困对象是精准扶贫工作要解决的首要问题。贫困对象包括贫困村和贫困人口，贫困村的识别工作相对容易，难点在于真正贫困人口的识别。一方面，贫困指标是自上而下层层分解到各个行政村，在社会关系复杂的农村，这种分配方式在某种程度上让贫困指标演变成村庄内部的福利发放，僧多粥少，少数村干部为了满足一己私利以及人情世故的需要，在识别贫困人口的时候，往往会违背客观、公正原则，把一些“富裕的贫困户”选出来，而真正的贫困户被划在精准扶贫的范围之外。另一方面，贫困人口的筛选经村民申请、村委调查、形成初选名单，公示无议后才确定最终的贫困人口名单。虽然程序严密，筛选严格，但现实中仍然存在一定的自由裁量空间，一些真正的贫困户因为自己性格内向、自卑胆小、表达能力差，在这种筛选机制中缺乏话语权，很难被选为贫困对象。

2、帮扶措施不精准

精准帮扶是精准扶贫的关键环节，就是要结合贫困地区和贫困人口的客观实际，找出贫根，对症下药，制定帮扶措施。然而，现实却是一些帮扶措施并不能让贫困户接受并帮助他们真正脱贫。一方面，受传统粗放型的扶贫思维制约，政府制定的“输血式”扶贫措施只能暂时性解决经济问题，没有培养“造血式”的挣钱技能，一旦扶贫资金用完，贫困人口会返贫，治标不治本。另一方面，帮扶措施设计粗糙，针对性不强，想当然的让一个村所有的贫困户一窝蜂地发展一个产业，要么家家户户都养猪，要么成片成片都种茶树，没有区别对待，这种“一刀切式”的扶贫措施不能做到因地、因村、因人制宜，降低了扶贫资金的使用效率。

3、扶贫管理不精准

精准管理是精准扶贫的重要保障。在地方的精准扶贫管理过程中暴露出主观管理、不规范管理问题。一是扶贫资金管理不规范。扶贫专项资金被挪用、被贪污、被冒领、被闲置现象时有发生。二是扶贫项目管理不规范。国家出台了一系列的项目管理制度来确保扶贫项目落地见效。然而，由于扶贫项目管理部门各自为政，在扶贫项目实施环节缺乏有效沟通和无缝对接，造成项目进展缓慢、项目惠及面小、贫困户农作物无销路等问题层出不穷。三是扶贫信息管理不规范。很多地方还在使用“指令+动员”的信息搜集方式，这种方式使信息管理的制度化水平低，可变更性不强，难以做到科学采集、管理和共享信息。

4、扶贫考核不精准

精准考核是检验扶贫成效的试金石。对扶贫过程设置全方位、多维度、深层次的的考核体系，建立量化考核指标是精准扶贫的内在要求。在实践中，一些地区仍然存在扶贫考核走走过场的现象。一是考核重数量轻质量。现实考核中，还停留在扶贫项目的数量完成而不是项目实施的动态实效上，习惯性把项目数量当作脱贫考核的唯一指标。二是考核重形式轻内容。考核体系的一个重要内容就是驻村扶贫干部的工作绩效，政府职能部门对驻村干部尚未形成制度化考核，考核内容笼统、办法单一，可操作性、灵活性不强，导致一些驻村扶贫干部钻制度漏洞，纯粹为了上级检查而被动式开展扶贫工作。三是考核重数据轻实效。考核指标不细化，以数据、台账作为脱贫依据，虚报数据，蒙混应对检查的不在少数。

二、精准扶贫工作是一项艰巨而细致的群众工作

（一）带领群众脱贫是共产党人的责任

历史唯物主义告诉我们，人民群众是历史的创造者，是实践的主体，一切人类的物质财富都是人民群众实践的产物。物质资料生产活动是人类社会存在和发展的基础，是其他政治、科技、文艺等精神文明活动的前提，人类历史上的任何伟大事业和文明成果，都要依靠人民群众完成。

因此，群众路线是党全部工作的根本路线，我们必须坚持和践行群众路线，全心全意为人民服务。中国共产党是这场脱贫攻坚战役的领导核心，精准扶贫就是党带领并帮助贫困人口这些特殊群众摆脱贫困，精准扶贫的实质就是群众工作。

（二）精准脱贫是实现共同富裕必须过的坎

习近平总书记提出，全面建成小康社会“一个都不能少”，为小康社会设立了严格标准，使共同富裕的范围更加清晰，一个都不能少，既包括一部分先富起来的群众，更应该包括暂时落后没有富起来的弱势群体。精准扶贫实实在在抓住问题的关键，瞄准贫困群众也要富起来的目标，让贫困群众增长能力、增长智慧、增长信心，有产业、有奔头、有干劲，这是实现共同富裕的真正含义。endprint

（三）人民群众有权利享受发展成果

根据马克思主义发展观，社会的发展是为了人的全面发展，社会的发展始终离不开人的全面发展。实现共同富裕是社会主义的终极奋斗目标，是社会主义发展的本质要求。在当代中国，由于国家的区域发展不平衡，一些偏远地区的经济落后，还有很多群众仍然处于贫困当中，社会发展成果还没有全面惠及到这些贫困地区。精准扶贫必须践行群众路线，为了人民群众的脱贫目标，坚持从人民群众的立场出发，帮助人民群众消除贫穷，消除两极分化，让改革成果更多、更好、更公平地惠及全体人民，最终达到共同富裕。

（四）精准扶贫的对象是群众中的特殊群体

根据马克思主义辩证法，任何事物都是普遍性与特殊性辩证统一的矛盾体，在一定条件下，特殊性和普遍性又会相互转化。作为社会主义国家，中国共产党带领全体人民奔向小康、实现共同富裕是历史发展的必然趋势，这是矛盾的普遍性。但是，在实现共同富裕的道路上，不可避免地会暂时出现少数群众仍然贫困的现象，这是矛盾的特殊性。在扶贫工作中，我们要牢牢抓住少数贫困群众，妥善解决好这个特殊群体问题，创造条件使少数的特殊贫困群体逐渐转化为普遍的富裕群体，实现全民共同富裕，这就需要开展精准扶贫工作。由此可见，把握好贫困群体的特殊性，是做好精准扶贫工作的关键，是做好群众工作的应有之义。

1、贫困群众的生存条件较差

贫困群众大多生活在偏远山区和高寒地区，土地贫瘠，交通落后，信息闭塞，地理和气候等自然条件恶劣，泥石流和洪涝灾害频发，因灾致贫是贫困人口增多的重要原因。然而，政府投入有限，无法从根本上改善群众的生产和生活条件，“靠天吃饭”的思想根深蒂固。

2、贫困群众的文化素质不高

正如马克思主义政治经济学所强调，只有物质资料生产发展了，文化、科级、教育等活动才能得以发展，社会才能发展。贫困群众所在地区生产力水平普遍较低，经济收入增长缓慢，生活艰难。为了减轻家庭负担，很多家庭的孩子早早辍学，外出打工挣钱，没有机会接受高等教育。贫困地区各方面发展都远远落后于平均发展水平，尤其是教育资源严重缺乏，教育基础设施落后，很多困难群众根本不识字，难以跟上时代发展的步伐。

3、贫困群众的致富门路不多

贫困地区的教育理念落后，没有结合地区发展的实际情况，把农业技术、营销技术、机械加工技术纳入中学中学的教学计划，当农村孩子高考失利后，回到农村，面对土地，找不到发财致富的门道。另外，受小农意识的影响，困难群众面对瞬息万变的市场，不敢闯，不敢试，再加上贫困地区的信息闭塞，观念落后，严重影响着人民群众对知识技能的了解和掌握，缺乏竞争意识和创新意识，不会利用技术创新来增产增收。

4、贫困群众脱贫的内生动力不足

一部分困难群众内心深处“不怕穷”，缺乏自觉脱贫的内生动力，一部分困难群众“以穷为荣”，缺乏主动脱贫的激励机制。面对贫困，他们不是靠辛勤劳动来奋力直追，而是寄希望于政府多争取项目，依赖于驻村扶贫干部多发救济，理所当然地享受贫困群众的“特殊待遇”，不思进取，产生了等、靠、要的依赖思想。

三、协商民主是解决精准扶贫的有效途径

（一）精准扶贫需要协商民主

面对贫困群众的特殊性，要做好群众工作，把党的关心和政府的关爱落在群众心坎上，最直接有效的方法就是与群众展开面对面、心贴心的对话与沟通，需要协商民主这座桥梁。

1、对象要协商

随着扶贫工作的稳步推进，农民的生活条件不断改善，绝对贫困人口减少，剩下的基本都属于相对贫困群众，而相对贫困群众之间的特征差异不明显，在人口流动性较强的农村，进城务工农民的动态收入很难及时掌握，使贫困对象识别的难度不断增加。这就需要群众与群众、村干部与群众之间进行协商，充分表达个体意见，把各自了解的情况进行聚合，才能做出符合实际、普遍认同的判断，经协商确定的贫困对象名单才不会引起异议和不满。

2、标准要协商

关于帮扶的具体标准，必须相对公平、合理，如果标准过高，容易引起其他群众的嫉妒，使其他富裕群众不顾自己的实际情况盲目攀比来“争贫”，甚至不择手段、相互诋毁，伤了邻里和气，妨碍精准扶贫工作的顺利进行。如果标准多低，显然不能解决贫困群众的客观问题，无法实现脱贫目标，这就需要村干部与群众、村干部与贫困群众、群众与贫困群众在集体协商的基础上予以确定。从本质上说，制定标准的过程就是社会资源再分配过程，只有在理性沟通、利益互惠的前提条件下，才更容易实现资源合理配置。

3、方式要协商

贫困群众致贫的原因各不相同，需求也千差万别，精准扶贫就是要因人而宜，对症下药，提高扶贫的针对性。对于丧失劳动能力的核心贫困群众，急需社会保障制度来满足他们基本的生存要求；对于有劳动能力的边际贫困群众，盼望政府提供产业和项目让他们脱贫致富；对于偏远的条件艰苦、發展受限的贫困群众，需要易地搬迁，改善或创造条件助其脱贫。总而言之，扶贫方式要达到增产增收目的，就必须瞄准贫困群众的差异性，有的放矢，才能找准措施，这就需要发动富裕群众与贫困群众、村干部与贫困群众之间主动协商、反复协商，充分表达、民主集中确定帮扶措施及一系列落实方案，共同约束、集体发力，达到脱贫效果。

4、考核要协商

只有坚持一切为了群众的工作落脚点，时刻把群众的冷暖与饥饱放在心上，扶贫工作才能扎实推进，贫困群众才会认账、才会点赞，靠村干部自圆其说、自说自话，完全割裂群众参与感和获得感的考核方式，容易陷入考核“形式化”“数据化”“主观化”，不能及时发现精准扶贫工作中存在的问题。可见，精准考核需要协商，按照程序设计，召集部门领导与村干部、部门领导与群众、部门领导与贫困群众、村干部与贫困群众开展有序协商，遵循公开、公正原则，明明白白算清经济账，贴近群众做好感情账，让脱贫成果更稳固、更有底气。endprint

（二）协商民主在精准扶贫工作中的可行性

1、协商民主提供精准扶贫工作的技术支撑

协商民主的目的不仅是拉近贫困群众与富裕群众之间的经济距离，更是为党和政府、基层干部、富裕群众与贫困群众之间提供互相交流、感情培养、理性协商的渠道，让每一位群众都拥有真正的话语权，积极参与共识合作关系的建立。特别是富裕群众将个人的成功经验与精准脱贫联系起来，贫困群众将个人的致贫原因与精准帮扶联系起来，鼓励群众对扶贫工作发表各种看法和合理建议，促使协商目的更加明确，协商结果更加可行，加快贫困群众脱贫的步伐。例如，在贫困对象的识别环节，人们在协商评议过程中，不自觉地把贫困户的标准问题拿来讨论，根据各自观察的实际情况，在理性分析、民主合意的基础上做出判断，贫困对象应该包括哪些人，他们有哪些困难，谁应该排除在帮扶范围之外等答案一目了然。[1]

2、协商民主确保精准扶贫工作的价值导向

人的社会属性决定了每个人的幸福都必须依赖于社会合作体系，没有合作，就不是社会人，也不能过上美满生活。作为社会资源的再分配政策，精准扶贫需要每个人自愿加入这个合作体系，尤其是整个社会中处境最差的人群在合作参与中改善生活状况，力求在精准扶贫工作的过程和结果中呈现公平、公正的价值理念。

一方面，借助协商民主机制，在政治上、经济上都处弱势地位的贫困群众与精准扶贫中的权力主体进行互动、对话，赋予其平等参与资源协商分配机会，自由表达意愿权利，打破过去权力结盟和精英结盟关系下的资源垄断局面，促使精准扶贫工作中公平、公正的资源分配机制形成。另一方面，协商民主重塑扶贫工作的现有结构，让精准扶贫的所有参与者成为扶贫的召集人、推动者、咨询者和支持者，满足各自声望、绩效和利益等方面的需求。[2]所有参与者会潜意识地形成一种公共规范，约束和监督所有参与者的言行，彰显出精准扶贫工作的公平价值理念。

3、协商民主实现精准扶贫工作的信息共享

过去，扶贫工作的信息搜集成本高，信息内容呈零散化、碎片化状态，精准扶贫工作不仅需要准确而详尽的贫困群众信息，还要对这些信息进行转化、整合、运用、反馈等一系列精细化管理，显然，政府部门很难独立完成这项系统工作。协商民主可以最大范围动员和吸纳各方参与主体，在平等对话、反复协商的过程中更真实、更全面地掌握贫困群众的家庭情况和致贫因素，在政府、社会和群众之间建立起信息共享平台，为扶贫工作的“精、准、实、严”提供数据支持，还有助于丰富建档立卡系统之外的信息，更加容易发现“病根”，对症下药，提高扶贫的精准度和有效性。

4、协商民主提升精准扶贫工作的情感理性

舍勒对人类精神结构进行系统剖析之后，提出情感理性这一概念，巧妙地把人的理性和情感统一起来，认为人的情感世界有它自身独立于逻辑理性的秩序和法则，即人的情感完全可以让合理性成为可能。[3]协商民主将理性融入对贫困群众的情感关怀，让精准扶贫关注每一位扶贫工作者和贫困对象的思考，实现了不同群体之间正常的情感交流，加深不同情感的共鸣。在此基础上，全体村民在协商的集体约束力之下，完全有可能做出“相互性妥协”的精准脱贫方案，在公共理性层面，对贫困群众形成共同关心，在这一情感基础之上，规范精准扶贫对象、标准和方式。

（三）协商民主在精准扶贫工作中的运行机制

1、树立正确利益意识

精准扶贫工作就是要正确处理好党与国家、集体利益和群众个人利益之间、困难群众利益和全部村民利益之间、眼前利益与长远利益之间的辩证关系，消除少数群众或组织的不正当利益，保持党和国家、人民群众普遍利益、贫困群众特殊利益一致的基础上，进行深入而广泛协商，严厉打击因为个体利益而损害国家集体利益或者因为国家集体利益而损害群众合法利益，[4]在协商中找到各方利益得以实现的平衡点，为保障贫困群众顺利脱贫奠定基础。

2、明确协商内容

精准扶贫工作中，涉及扶持对象、项目安排、措施落实和扶贫考核等重要问题进行协商，让群众通过对话实现价值转换，形成具有一致性的协商结果。在协商中，既要让广大群众了解政府对精准扶贫工作的安排部署，又要让政府及时了解广大群众特别是困难群众对扶贫事业的期盼和差异化需求，只有明确协商内容，才能改变过去遇事不协商、无事可协商的尴尬局面，推进民主协商在精准扶贫工作中广泛、多层、制度化发展。

3、完善协商程序

协商程序是提高协商效率、增进协商结果公开性与科学性的重要保障，因此，精准扶贫工作中开展协商民主，必须根据协商内容设计好相应的协商程序，对于协商主体的挑选、协商议题的确定、协商形式的选择和举行、协商结果的公示和实施等环节都有详细而周密的规定，切实维护好贫困群众参与协商的机会和权利，推进民主协商在精准扶贫工作中有序进行。

4、健全协商制度

一是议题选择制度，主要是关系贫困地区长远发展规划、重大集体项目和贫困群众精准脱贫各项问题进行协商恳谈。二是通告制度，要提前把协商时间、地点、议题通知群众，要及时公示协商结果，让协商程序在阳光下运行。三是讨论和决策制度，贫困群众作为协商主体拥有自由发言机会，与政府、干部及其他群众平等对话。四是反馈监督制度，组建议事委员会，专门负责监督协商结果的实施进度，召集和组织群众参与扶贫考核。

参考文献：

[1]孙德超，白天.精准扶贫视阈下参与式帮扶的内在机理和实现路径[J].社会科学，2017（8）：42-50.

[2]杨小柳.参与行动：来自凉山彝族地区的发展研究[M].民族出版社，2008：63.

[3]冯凡彦.论舍勒价值情感现象学中的情感理性[J].兰州学刊，2009（3）：21-24.

[4]汪家斌.农村基层民主协商的实现路径[J].中共太原市委党校校报，2014（3）：19-21.

基金项目：本文系国家社会科学基金青年项目“中国基层协商民主的成长机理与可持续发展路径研究”（项目编号：15CZZ011）的阶段性成果。

作者简介：李小坚（1962.11）男，汉族，邵阳市邵阳县，硕士，现任职务：中共邵阳市委党校常务副校长，研究方向：行政管理、党史黨建。endprint