民国时期采矿权抵押制度及其当代价值

骆 云

(中国矿业大学公共管理学院，江苏 徐州 221116)

矿业权抵押是矿业权流转的重要形式。在产业经济中，矿山企业为了自己的生存和发展，会采用矿业权抵押的方式来获得资金，满足自身的融资需求。但由于矿业权的特殊性，矿业权抵押在我国传统的物权法担保方式中遭遇到了一系列困境。如矿业权被注销或吊销，抵押权人如何实现抵押权;又如抵押权客体在开采过程中逐渐减少，债务已届清偿期，抵押权人又如何实现抵押权等。而民国时期采矿权抵押制度在保障抵押人和抵押权人的利益等方面都进行了制度设计。因此，为了更好地保障抵押人和抵押权人的利益，有必要对民国时期采矿权抵押制度进行分析，并探究其当代价值。

1 采矿权抵押制度的理论内涵

民国时期采矿权抵押制度的发展或完善对于实现矿业法的价值目标起着重要作用，其可以提供一个既定的行为模式，有利于采矿权抵押主体作出符合社会发展目标的正确选择。

1.1 法律依据为《矿业条例》和《矿业法》

民国时期直接将采矿权抵押制度在当时两部重要的矿业法律法规中予以规定，即北洋政府时期的《中华民国矿业条例》(下文简称《矿业条例》)和南京政府时期的《中华民国矿业法》(下文简称《矿业法》)。《矿业条例》规定，“矿业权视为物权，准用关于不动产诸法律之规定”“矿业权除继承、让与、滞纳、处分及强制执行外，不得为权利之目的，但采矿权得为抵押权之目的。”这为南京政府时期的采矿权抵押制度的发展完善提供了重要参考。《矿业法》规定，“矿业权视为物权，……准用关于不动产诸法律之规定”“矿业权除继承、让与、抵押、滞纳、处分及强制执行外、不得为权利之目的。前项矿业权之抵押以采矿权为限。”《矿业条例实施细则》与《矿业法实施细则》也对采矿权抵押作了详细规定。在《中华民国民法》(1932年)第六十六条规定，“称不动产者，谓土地及其定着物。不动产之出产物尚未分离者，为该不动产之部分”，而矿产资源是分布在地表或地下浅部的自然资源，即矿产资源属于不动产。这都为此时期的采矿权抵押制度的制定提供了法律依据。

1.2 担保方式重在保障抵押权人利益

为了确保抵押权人的利益，强化对抵押权人的保护,《矿业条例》与《矿业法》规定，矿业权作抵后，矿业权者如欲将矿区分割、合并、减少或增减时，须经债权者之承诺或各债权者之协定(或者须经抵押权者之承诺)。这对抵押人涉及抵押物的一系列行为进行了严格限制。当时所签订的合同中也作了相似规定，如《井陉煤矿抵押合同》(1910年)规定，本抵押合同期间，除出售矿产及出售不用及无用之设备与材料外，矿务局未经银行同意，不得出售已抵押财产之任何部分。又如《汉冶萍预借矿砂价值合同》(1912年)规定，公司不经日本国制铁所及银行应许之前，不得将本合同……所开公司之产业及权利，作为他借款之抵押，或不得将此产业、权利，无论用何等名目作为公司负责之目的或条件。即未经抵押权人同意，采矿权人不得将采矿权再次抵押于他人，否则其抵押物的出售及抵押行为都是无效的。

此外，为了保证债务到期时，抵押权人的利益能够实现。《汉冶萍预借矿砂价值合同》(1912年)规定，公司为确保前条所开借款本利偿还不误起见，允将座落中国湖北省大冶地方所有公司的矿山、铁路暨其余在大冶地方一切产业，作为第二次抵押。公司前已将公司在大冶产业作为日本兴业银行及银行借款之抵押。抵押人无法偿还到期债务时，抵押权人可以就抵押人的其他财产优先受偿，避免了抵押权人利益落空的风险，一定程度上维护了矿业交易的安全和秩序，有利于矿业市场的发展。

1.3 生效条件必须被主管部门核准

《中华民国民法》(1929年)规定，不动产物权依法律行为而取得设定、丧失或变更者，非经登记不生效力。矿业权属于不动产，采矿权抵押应采取登记生效主义。但是鉴于清政府借款修路，或卖矿、或抵押，“动辄妨害国权”，故“皆为世所诟病”。因此，民国政府对以矿作抵押持谨慎态度。如黎天才致电孙中山(1919年10月5日)所说，……将矿抵押于今，日全国之胶以自肥，明目张胆，肆行无忌……何一不可抵押，又何一不可拍卖，将见神州大陆无片地之存。接着，在与湘绅反对张敬尧以全湘官矿抵押借外债再通电(1919年10月10日)中指出，“前闻张敬尧将湖南全省矿产，私向英工程司葛某抵押，张氏将全湘矿权抵借外债三千万元，……声明未经湘议会通过，凡张氏私订之约，一概不能生效。”可见，当时采矿权抵押并未采取登记生效主义。此外，此时期的矿产主权与矿产资源丧失惨重。民国政府为了巩固其统治，加强对矿业的控制，在《矿业条例》规定，其抵押权之设立、变更、移转、消灭及限制，应呈由该管矿务监督署注册。……以矿业权作抵借债,非经农商总长核准，不生效力。《矿业法》也规定，“其抵押权之设定、变更、移转，应呈经农矿部核准，并应于核准后呈请省主管官署登记。”可见，采矿权抵押未经相关主管部门的核准不生效力。其对采矿权抵押进行严格的把关，以防采矿权落入外人之手，严重损害本国利益。

1.4 实现途径为仍视被取消或自行废业的矿业权存在

采矿权抵押的实现直接关系到抵押权人的利益保护，以及担保交易秩序的正常运行，是采矿权抵押的重要环节。《矿业条例》规定，矿业权者以矿业权作抵借债时，出现“矿业权被取消或自行废业”的情形，“一经注册，该管矿务监督署长应即通知受抵之债权者。该债权者接通知后，以三十日为限，得呈明矿务监督署长竞卖其矿业权。”能够竞卖的前提是《矿业注册条例》规定的“关于已有抵押权注册之采矿权，因废业为注销之注册者，应于注册时注明其矿业权在竟卖目的范围内，仍继续存在。”《矿业法》继承了此规定，“省主管官署关于设定抵押权之采矿权为撤销或废弃之登记时，应即通知抵押权者。抵押权者受前项之通知后六十日内得请求拍卖其矿业权。”以及“采矿权于前项规定期间内及至拍卖程序完结之日止于拍卖目的之范围内仍视为存续”。这就使在采矿权被撤销或废弃时，抵押权人就此矿业权作抵押的实现成为可能，保障了抵押权人利益的实现。

2 采矿权抵押制度的价值诉求

民国时期的采矿权抵押制度是鉴于当时的法律思潮，并配合当时社会经济发展的需要，于民国初期企业就开始以采矿权抵押进行融资。

2.1 优化采矿权抵押秩序

20世纪初，矿业逐渐兴盛，传统的固有法律呈现出滞后性，无以应对出现的新现象，要摆脱此种困境，就必须改革法律。民国时期，已经认识到矿业在国民经济和人民生活中占据着重要地位。在国民党政权建立后，国民党政府纷纷鼓励发展矿业，并将矿业作为建立和扩充国家资本的重点领域，采矿权抵押活动随之不断涌现。由于采矿权抵押作为当时的一种新鲜事物，就必须要建立与之相应的法律制度，规范其市场秩序。博登海默曾说过，“有序生活方式要比杂乱生活方式占优势”[1]。加之，法律的主要功能在于建立和维持某种特定的社会秩序。民国政府制定颁布了一系列矿业法律制度，确立了国家管理矿产资源的基本政策，并试图将采矿权抵押等矿业管理活动纳入规范化和法制化建设之中。可见，法律制度在社会理想与社会现实之间起着调解者的作用[1]。经济的转型，矿业权抵押市场的发展，与之相适应的法律观念、法律思想、法律模式等就必须随之建立起来，保障矿业权抵押市场的有序发展。

2.2 满足融资需求

民国这个特殊的时期，财政拮据是各政府面临的一大经济难题。为了发展矿业，增加财政收入，就必须另辟蹊径。例如，资源委员会所属一些厂矿的资本是以稀有金属的矿产作抵押向帝国主义借来的。而采矿权抵押实际上是担保物权的另一个积极与正面的社会作用。矿山企业将采矿权设定抵押后，责任感加重，会立即将融资投入生产经营中，赚取利润积极清偿债务或者增添设备。由此赚取的收益也可用于融资，再次形成从事经济活动所需的资本，从而良性循环，促进经济的发展[2]。为了保障采矿权抵押秩序的良性循环，就必须要有完善的制度为基础。而人类所追求的一定社会秩序的结果是制定完善的制度，并力图通过这些制度为自己的生活构建一个稳定的空间[3]。合法的程序“不是为了带来利益的和谐，而是为了在利益冲突中产生秩序”。采矿权抵押制度在采矿权界限清晰，并受到法律切实保护的时候，可以促进采矿权人利用其财产发挥效用，满足融资需求。

2.3 肯定采矿权人的财产权利

民国时期已在中国传播的西方文化展现出来的时代先进性被国人所了解。加之，从国外学成归来的激进人士积极要求以西方法制文明作为参照物完善法律制度，其中包括对相关权利人财产权利保护的内容。如《中华民国民法》规定，“所有人，于法令限制之范围内，得自由使用、收益、处分其所有物，并排除他人之干涉”。即只要不违背国家利益的情况下，法律都保护采矿权人利益。只要采矿权人的行为不违背公共秩序或善良风俗都是有效的。此外，随着社会的发展，个人的合意成为整个社会秩序的基础，法律开始逐渐从义务本位转向权利本位，个人权利的保护逐渐成为法律保护的历史使命。“从义务本位到权利本位是法的发展规律”[4]。此时期采矿权抵押制度尊重采矿权人对其财产的一切权利，即尊重当事人的合意，只要不违反法律的强制性规定即可。权利本位的鲜明特征就是对个人自由的极端重视，对私人财产的无限尊崇。

3 采矿权抵押制度的当代价值

民国时期采矿权抵押制度的建立，对于中国近代社会经济发展，以及中国当前采矿权抵押制度本身的发展完善都有着深远的影响，其历史价值与意义值得沉思与回味。

3.1 提高采矿权抵押的法律位阶

随着矿业经济的发展，特别是“市场在资源配置中发挥决定性作用”，采矿权抵押有着它滋生的土壤。哈耶克说，“法律是人之行动而非人之设计的结果”[5]，因此，采矿权抵押具备制定法律的条件和时机。我国《物权法》规定，“依法取得的探矿权、采矿权，受法律保护。”这为此制度的构建提供了法律依据。《矿产资源法》(1996年)规定了矿业权有偿取得制度以及有限制的转让制度，这为矿业权的流转提供了法律保障。而采矿权抵押制度第一次在立法中明确规定是国土资源部颁布的《矿业权出让转让管理暂行规定》(2000年)。此《暂行规定》属于部门规章，法律位阶低于国家法律和国务院颁布的行政法规，执行力度和监管力度也受到一定的限制。部门规章的法律效力也较低，“法律的有效性就是各种法的约束力，即法律所具有的值得让人遵守的‘力量’”[6]。且《暂行规定》关于采矿权抵押的规定也较为简单，这使得其争议纠纷的解决存在着一定的障碍。而且在司法实践中，部门规章一般只能参照而不能作为审判的依据。

纵观民国时期，采矿权抵押制度分别于《矿业条例》《矿业法》中予以规定。尽管民国时期的法律被遵守的境况大打折扣，但是它规范了采矿权抵押市场，为其提供了法律保障，在一定程度上能够消除采矿权抵押主体的顾虑，保障抵押权的实现和交易的安全。在奥斯丁看来，法律效力实质上就是一种强制力，其主要来源于主权者的命令。作为法律形式的命令是由主权者发出的，主权者所处的优势地位决定了命令始终是以制裁为后盾的[7]。而一个成熟的法治国家，衡量标准就是法律在法律体系中占有主体地位。将采矿权抵押制度写进我国正在修订的《矿产资源法》中，不仅能够凸显其重要性，更能顺应市场发展的要求。这也是当前矿业市场面临的现实问题。

3.2 确保采矿权抵押生效的高效性与灵活性

《矿业权出让转让管理暂行规定》规定，“矿业权设立抵押时，矿业权人应持抵押合同和矿业权许可证到原发证机关办理备案手续。”“备案”的效力如何，法律法规并未做出相关规定。我国《物权法》第187条确立了不动产抵押经登记方能成立的登记要式主义。由此，属于不动产的采矿权抵押是只需要备案即可，还是既需要备案又需要登记，抑或根据新法优于旧法的原则只需要登记即可。虽然备案有利于相关部门对矿业权进行统一的监督和管理。但是，备案需要多个部门的严格审阅，时效性较差，增加企业的负担。这与日益活跃的采矿权抵押市场形成鲜明的对比，不利于融资市场的发展。

民国政府对采矿权抵押采取慎之又慎的态度。这是由于在当时的特殊背景下，以矿业权作抵押向外人借债时，又恐矿业权落入外人之手，只有加强监管保护本国矿业。但是，过多干预使得矿业市场缺少自主调节的活力，矿山企业在面对资金紧缺的状况下，无法自主采取便捷方式，一定程度上阻碍了企业的发展。将采矿权抵押融资是抵押人与抵押权人双方自愿协商一致的结果。每个人都是自身利益最大化的角逐者，抵押权人自然会根据矿业市场的发展与相关专业知识对抵押的采矿权进行综合判断与衡量。且采矿权抵押担保功能的最终体现即是抵押权的实现。行政机关应减少干预，简化其备案程序，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，激发矿业市场的活力，确保采矿权抵押生效的高效性与灵活性。

3.3 延长抵押的采矿权存续期间

采矿权抵押时，如采矿权人不能清偿到期债务，按照我国《担保法》的规定，抵押权人可以采矿权折价、变卖或拍卖后所得的价款优先受偿。而采矿权在抵押期间，矿业权被注销或吊销后，抵押权人如何来保障其权利，维护自身利益，当前我国的法律法规并未做出明确规定，仅在《矿业权出让转让管理暂行办法》中规定，“采矿权人被吊销许可证时，由此产生的后果由债务人承担”。即如果采矿权人发生被吊销许可证的情形时，采矿权随之丧失，抵押权人只能向抵押人提出损害赔偿，而不能直接实现其享有的抵押权。此外，往往矿山企业的资金不足才将采矿权作抵押，而此时采矿权人被吊销或注销许可证，对其无疑是雪上加霜。这在一定程序上阻碍了抵押权的实现，对抵押权人以及抵押人来说都会产生直接的负面效果。

民国时期的《矿业条例》和《矿业法》中规定设定抵押权之采矿权为撤销(取消)或废弃之登记时，相关部门应立即通知抵押权者，抵押权者在一定期限内“呈明矿务监督署长竞卖其矿业权”或者“请求拍卖矿业权”。由于法律规定，“采矿权于拍卖程序完结之日止于拍卖目的之范围内仍视为存续”。这就使得抵押权人请求拍卖矿业权成为可能。这一方面不仅能够通过拍卖所抵押的采矿权保障抵押权人的利益，也能够减轻债务人(原采矿权人)的经济负担。高效的抵押权实现程序能够充分发挥抵押权的担保与融资功能，也有助于更好地协调抵押人、抵押权人等当事人的利益[8]。另一方面，这也能加强矿业权的流转，促进矿业市场的发展。此外，这还能促进相关职能部门提高工作效率，避免由于抵押权人与债务人间的信息不对称给抵押权人造成损失。

3.4 实行集合财产抵押制度担保抵押权人之债权

矿业权人在矿业权抵押期间，可能由于自身的违规经营等原因被管理机关依法吊销许可证，致使矿业权人的主体资格消灭，进而使得抵押权人的抵押权落空。但是如果在矿业权抵押融资时，将矿山企业的可表达价值的资产与采矿权一并抵押，这将大大降低抵押权人的风险，进而能更好地体现矿业权的价值。如《井陉煤矿抵押合同》中规定，“兹为使债票更有担保起见，矿务局将现有或日后取得之各种动产与不动产抵押给银行及其承继人或转受人”。其中可抵押的包括动产与不动产符合我国《物权法》财产抵押的特征，而“现有或日后取得”又符合我国《物权法》中的浮动抵押的特征。这些都使担保财产的范围更加广泛，有利于债权得到可靠、有效的保障，债权人无需再为矿山企业担保能力不足的现象而担心。民国时期还规定，“抵押权设定后，采矿权者如欲将矿区分割合并减少或增加时，须经债权者之承诺”。即抵押人不可以自由处分其抵押标的物，对抵押的财产权利是受限制的。这也在一定程度上为抵押权人实现其权利提供了保障。再如《井陉煤矿抵押合同》规定，“本抵押合同期间，除出售矿产及出售不用及无用之设备与材料外，矿务局未经银行同意，不得出售已抵押财产之任何部分。”即未经抵押权人银行的同意，抵押人对抵押物的一切行为都是无效的。这与银行早期资本较弱有关，工厂向银行借贷，往往是以厂房、机器、设备等作抵押的[9]。这也为抵押权人抵押权的实现提供坚固保障。这与我国《物权法》中的财团抵押的抵押人不得做任意处分抵押财产相类似。

民国时期所制定的集合财产抵押制度是由当时的特殊环境所决定的，也是当时矿山企业与抵押权人博弈的结果。 但是这种在融资期间打包抵押人现有的以及将有的动产、不动产以及无形资产等各种不同种类的财产做抵押，即将矿山企业资产作为一个整体价值担保债权实现的方式，有利于充分发挥矿山企业财产的总体经济效用，扩大矿山企业融通资金的规模，是一种类似于财团抵押或者浮动抵押的集合财产抵押制度，值得我国当前借鉴。