国外畜禽清洁生产的政策及对我国的借鉴

□于 超 张园园 孙世民

[内容提要]畜禽养殖已成为目前中国重要的污染源，借鉴国外实践与经验全面推行清洁生产是未来中国畜禽养殖业健康持续发展的必由之路，而政策措施是从根本上保证畜禽清洁生产顺利实现的重要条件。 文章利用文献调查法了解了国际上清洁生产控制得比较好的国家和地区比如欧盟、美国及日本等，在多年的发展中积累的丰富经验和有效政策，可从多个角度为我国提供借鉴。该文重点从补贴政策、监管政策、参与政策、引导政策等方面梳理了欧盟、美国和日本等国外畜禽清洁生产的政策性实践。 以此为基础，针对中国畜禽清洁生产的政策性障碍因素，从畜禽清洁生产补贴、行为主体的参与、清洁畜禽产品的引导等方面提出了加快推进中国畜禽清洁生产的政策性建议。

一、引言

畜禽养殖产生的环境污染问题已成为世界经济发展与前进的瓶颈，中国是全球最大的畜禽生产大国，2015年全国生猪、牛、羊存栏量分别为45112.50万头、10817.27万头、31099.69万头，肉、蛋、奶产量分别为8625.04万吨、2999.22万吨、3754.67万吨，畜禽养殖对国民经济的发展和人民生活水平的提高发挥了重要作用。但近年来中国畜禽养殖污染日趋严重，2014年全国畜禽养殖所产生的化学需氧量(COD)和氨氮排放量分别为1049万吨和58万吨，占当年全国这两种污染物总排放量的45%和25%，占农业源排放总量的95%和76%[1]。畜禽清洁生产作为从源头控制污染的生产方式正越来越受到政府、学者和公众的普遍关注。2017年中共中央、国务院将畜禽污染防治列入中央一号文件的内容，明确指出推进农业清洁生产，加快畜禽粪便集中处理。因此，如何加快推进畜禽清洁生产的实现是当前和未来一定时期内中国畜禽养殖业所面临的重大现实问题，迫切需要解决，但由于畜禽清洁生产具有明显的正外部性特征，养殖户实施清洁生产能够有效降低环境污染、提高畜禽产品质量，但需要付出较高的清洁生产成本、掌握清洁技术，因此，政府必然要采取一定的政策措施予以支持，才能保障畜禽清洁生产的顺利实现。本文将重点从补贴政策、监管政策、参与政策、引导政策等方面阐述欧盟、美国和日本等国外畜禽清洁生产的政策性经验，并以此为借鉴，探索中国畜禽清洁生产发展的政策性措施。

二、欧盟畜禽清洁生产的政策实践

欧盟以完善的畜禽补贴政策，辅之严厉的监管制度，并且一直根据畜禽发展实际情况，因地制宜，因时制宜的对相关政策做出持续性改进，使其适应不断发展的畜禽清洁生产发展，这也是欧盟畜禽清洁生产一直走在世界前端的重要原因。

(一)持续改进的补贴制度

欧盟共同农业政策(Common Agricultural Policy, CAP)，最初是以高额补贴和价格支持农产品生产，这给欧盟财政带来了巨大的压力，2003年CAP对已有支持政策进行了改革，欧盟以共同农业政策改革为契机，将畜禽补贴与环境保护完全挂钩。2003年欧盟共同农业政策具体改革措施，除了对普通畜禽产品的支持对象由畜禽产品本身转变为畜禽产品生产者外，增加了对有利于环境保护、食品安全，以及动物福利方面的畜禽生产行为的补贴金额。欧盟补贴与环境保护挂钩是指：畜禽产品生产者若能按照规定进行亲环境生产行为，充分的保护自然生态，则会受到欧盟的大力支持，若生产者在生产行为中进行欺诈或欺骗行为，欧盟将对其已发放的补贴金额予以追回，同时进行罚款。具体措施有：

1.畜禽生产环境保护政策

欧盟先后制定并通过了超过160个相关环境法案，例如《欧盟水体系指令》、《水清洁的共同体措施》、《硝酸盐指令》等，其中《硝酸盐指令》是为保证畜禽粪便施用量要与农田消纳和利用能力相适应[2]，该法案对于畜禽粪便的还田所要求的施肥量、施氮磷量、施肥时间、施肥方法等进行严格的限制，保证畜禽废弃物排放在环境承载能力范围内，防止畜禽粪污对地表及地下水质造成污染，保护土壤自净能力，防止畜禽粪污对农田作物的品质造成恶化，最大限度的利用畜禽资源，其目的在于提高畜禽生产主体对环境的保护力度。

2.畜禽生产中的交叉履行标准(cross-compliance)政策

该标准指出，在欧盟畜禽生产补贴框架下，养殖场户要在遵守各自成员国相关畜禽生产准则的基础上，“交叉”遵守欧盟关于环境、食品安全、动植物健康及福利的法规标准。若疏忽未履行，将削减补贴额度。倘故意违反，则至少削减20%以上，甚至完全失去补贴权利[3]。畜禽粪便密度是欧盟农业管理的中心目标，欧盟对其进行绝大部分补贴，欧盟农业支出的4%用来进行环保项目的实现，其他财务支付由欧盟各成员对本国进行相应的投入，各级财政补贴都按照欧盟及成员国要求实行交叉遵守的补贴制度，将畜禽养殖场获取政府补贴与遵守畜禽环境保护义务实行强制性的挂钩[4]。

3.强制性动态调整机制政策

2008年欧盟开始实施强制性动态调整机制，目的在于将补贴用在最需要的畜禽生产中，以此促进畜禽生产市场化。具体措施是减少对大养殖场主的直接补贴，规定对年获得直接补贴额在5000欧元以上的畜禽养殖场，按级别逐年按3%、4%和5%调减补贴幅度。据测算，每年可为欧盟节省财政支出约12亿欧元，其中80%留在调减成员国，规定用于农村发展项目。

大多数欧盟国家以补贴和税收相结合的方式实施畜禽清洁生产，例如荷兰在畜禽养殖规模超过载畜量时，当超过规定养殖数量将加收粪便费；奥地利通过《绿色电力法》规定对含有畜禽粪便等有机废弃物的沼气工程，上网电价比消化能源植物与畜禽粪便的沼气工程低25%[5]。

(一)规范清洁生产行为的政策

欧盟在畜禽清洁养殖方面尤其注重良好行为规范的养成，并以政策法令相辅助。首先，从畜禽养殖场的清洁化建设开始，由第三方测评人员对养殖场的选址进行测评，结合养殖场未来养殖规模及发展前景进行估算，以确保水质、土壤有足够的承载力，第三方机构不仅对选址进行科学建议，并且对后续的清洁养殖过程进行监督，假若养殖场户养殖行为对环境造成超过规定的影响，则要依法进行处罚；其次，在畜禽清洁生产管理方面，饲料和添加剂中防止重金属等化学品进入到供应链中，减少非治疗性抗生素的使用。完善的补贴制度和严格的法律规定，使养殖场户对于粪污及病死畜禽的处理更加清洁化、规范化。在养殖主体中进行专业知识的培训，由于欧盟畜禽清洁水平较高，对养殖人员的专业技能要求也较高，因此为保证畜禽清洁生产的有效推进，欧盟会对专业人员进行培训和考核，这使得欧盟在畜禽清洁生产操作方面具有良好的技术规范；最后，在畜禽废弃物利用方面，主要是废弃物的适当处理和循环利用，在严格的法律条规约束和高额的补贴制度下，养殖场户对畜禽废弃物都会进行正确的处理，利于本产业或者其他产业的利用。

(三)辅助的畜禽清洁生产政策

欧盟在畜禽清洁生产中所取得的成果不仅来源于强有力的法律约束及高额的补贴，也得益于其他有效的辅助性政策措施。例如瑞典的税收政策，以直接增加无机肥的使用成本，间接鼓励农场主使用畜禽粪污加工后的有机粪肥；荷兰在1971年开始禁止将粪污排至地表水中；丹麦对畜禽污水处理公司实行商业排水许可证制度，排污公司依照排污产品的总量和污染程度支付相应费用；奥地利、西班牙等欧盟国家由于自然禀赋的限制，更加注重畜禽废弃物的资源化，对将粪污进行沼气发电并提供给市场的经营者给予不同程度的奖励支持。

三、美国畜禽清洁生产的政策实践

美国在畜禽清洁养殖方面，除了采用市场机制，让养殖场户主动参与到清洁养殖中，更多的运用了政策调控措施，利用多种政策工具组合进行激励、支持、监督与管理，两者相辅相成以达到平衡。

(一)完善的激励与监管政策

1.强有力的激励措施

美国过去70年的农业环保政策一直以土地休耕和土壤侵蚀、土地生产力为主，近年来则利用更加平衡的政策工具组合来实现更广泛的环境目标。例如，目前，农业环保计划(Agricultural Conservation Program , ACP)在畜禽废弃物的处理等方面提供了更加广泛的资金支持。1996年，ACP与一部分较小的计划相结合形成了环境质量奖励计划(EQIP)，这些计划已经远远超过当初单一对土壤进行保护的行动计划。土地休耕保护计划(conservation reserve program CRP)和环境质量激励计划(environmental quality incentives program EQIP)是美国最大的两个农业环境计划，在2005年拥有大概28亿美元的资金支持，其中18亿美元用于CRP支持，10亿美元用于EQIP计划。不同于CRP倾向于土地的支持，EQIP对所有形式的农业生产和农业用地都是有资格申请的，美国农业部国家自然资源保护局(NRCS)所有记录在册的农业生产实践(250)都可以被资助，其中60%的资金是用来针对与畜禽相关的资源问题，2003年EQIP与畜禽养殖相关的支付达到67%[6]。2003-2012年仅在综合养分管理计划(CNMP)中，EQIP项目投入在废弃物管理系统、废弃物贮存设施、死畜禽处理设施、堆肥设施、废弃物设施覆盖、废弃物利用、运输、污水处理、污水和养殖场径流控制等方面的资金总投入5.48亿美元[7]。

2.统筹的联合监管制度

美国利用监管手段来追求畜禽清洁生产的目标，上世纪70年代美国制定并颁布了一系列跨行业的法律监管手段。例如，空气清洁法(CAA)、清洁水法(CWA)，在这些法律框架下，环保署(EPA)发布了在畜禽养殖中的众多技术规定，例如，CWA规定了集约化规模养殖场限制性动物饲养操作(CAFOs)来管理废弃物处理和处置。除在法律规章制度方面做出要求，在监督执行方面也充分调动各相关机构，根据监督对象的具体条件进行联合监督。第一，因“地”制宜：美国在畜禽清洁生产方面要同时遵守美国环保以及各州的法律，因为各州的水质、土壤等禀赋的差异，以及所养殖、种植的物种的差异，必须制定适合自己的畜禽清洁生产方式，因此形成联邦、州、地方三级完善的畜禽清洁政策体系，各州统一于美国环保局(EPA)，每个州会成立专门的机构来监督联邦监管条例的实施，在必要条件下，会根据各州自身条件进行调整。第二，联合参与：在制定相关监管条例时，并非单一部门进行独断，各州监管条例充分接纳来自大学、实验室、技术推广机构、援助机构的意见与建议，使监督条例与畜禽养殖场实际情况相适应。第三，严密合作：畜禽养殖场户及周围环境的短期及长期监测，包括水质、土壤中氮磷浓度、对周围生活区或非生活区造成的正负外部效应，并不是单独部门就可以完成的，必须多部门紧密联合，例如美国自然资源保护局(NRCS)、农业服务局(FSA)，以及养殖场户主体本身的有效配合。

(二)市场条件下的参与政策

在畜禽清洁生产方面美国注重生产环境的异质性，鼓励畜禽养殖场主根据自身生产环境进行自我管理，因此极为重视养殖场户的参与意愿。在进行政策调控的同时灵活运用市场调节功能。以环境质量激励计划(EQIP)为例，由养殖场户根据自身的养殖环境，包括养殖的规模、种类，以及生产成本、费用、获得的收益及补贴，确定合理的补偿意愿(willingness to accept , WAT)，并将此方案提交环境机构进行评定竞标。养殖户申请过程必须经过层层筛选：通过“所有申请者——所有符合条件(合格)的生产者——计划申请者——计划参与者”的步骤进行[8]，从“所有申请者”到“所有合格生产者”的筛选是指，根据申请人的土地类型、土地用途，及地理位置等进行筛选；从“所有合格的生产者”到“计划申请者”的筛选是分成激励作用下的筛选，即申请人通常会被问及希望采取什么样的措施进行激励，比如，场户希望哪块土地范围内的生产被纳入激励范围内，需要怎样的生产设施等，在一些案例中场户也会被问及什么样的激励补贴水平是他们会接受的；从“计划申请者”到“计划最后参与者”的筛选是根据收益成本指数(benefit-cost indices BCI)，而收益成本是以所收集到的申请者的信息为基础的，包括生产实践和地理位置，地理位置信息可以用来收集土壤、地势、水源距离、种群密度等数据。经过以上筛选，最后的计划参与者将得到相应的计划预算支持。美国政府十分注重在获得经济效益的同时达到环境效益的最大化，因此养殖场户提交的方案，将会依据环境效益指数(environment benefits index, EBI)和养殖场户的实际作业情况对竞标者的方案进行评价，选择效益最大化的项目。

四、日本畜禽清洁生产的政策实践

(一)环境保全技术政策

上世纪90年代，由于畜禽集约化生产所带来的农业污染，日本畜禽政策开始向保护环境方向转变，其中1992年日本在《新的食品、农业、农村政策的方向》中首次提出发展环境保全型农业，开启了日本畜禽清洁生产的新篇章。1999年日本修订了“农业环境三法”，分别为“持续农业法”、“家畜排泄物法”“环境管理法”，对畜禽在清洁生产中新品种的引进、养殖规模、贷款优惠，以及废弃物的处理等做出了具体规定[9]，例如在利用畜禽粪污进行堆肥还田、对外销售时，必须表明成分、含量，让使用者根据需要选择，提高畜禽粪肥的市场投放率。另外，日本在畜禽清洁生产方面大力推进农业保全型技术措施，将畜禽粪便与残余蔬菜发酵的三种液态肥、堆肥还田，以及生产甲烷为生产生活提供能源，大力推进合作实践活动，例如将畜禽养殖与水稻栽培相结合；推行青贮饲料的生产(Whole Crop Rice Silage Production)，以青贮稻草作为肉牛饲草，减少进口饲料的使用，避免外来病原菌的侵入，保证本国畜禽产业健康发展，并藉由饲料的清洁栽培进而生产健康畜产品[10]。

(二)全面引导政策

引导消费者选择清洁畜禽产品和供应商提供清洁的畜产品，权威的认证可以使得清洁产品有别于其他产品，利用优质优价的定价方式使其被消费者认知并认可，优质畜禽产品的提供者则会主动提供高品质的货源，高质量的产品再次被市场接受，形成良性循环，更快的推动畜禽清洁生产行为实现。日本对于畜禽产品的认证主要由质量安全委员会、农林水产省、厚生劳动省及消费者厅负责，认证机构由国家食品监管指定的认证机构、地方政府指定的认证机构，以及第三方认证机构[11]。基于农林水产省的制定，日本畜禽清洁产品认证包含在JAS(Japanese Agricultural Standard)中，JAS为自愿申请，没有此标志的畜禽产品依然可以在市场交易，但消费者更信赖含有“JAS”标志的畜禽产品，且该类畜禽产品更具有市场竞争力。在积极引导的前提下，鼓励公众参与到畜禽环境保护当中来，注重法律制度的构建与实施，以政策法规的形式规定公众的环境权利，使市场需求与政策要求相平衡。

五、国外畜禽清洁生产政策对中国的启示

畜禽清洁生产行为具有一定的外部性特征，是介于私人产品与公共产品的准公共物品[12]，要使养殖户实现清洁生产行为，以实现畜禽养殖环境良好发展与畜产品质量安全的目的，政府必须实施切实有效的政策措施，以保障畜禽清洁生产的顺利展开。我国畜禽清洁生产虽然已经被明确提出，但由于在补偿、激励、监管、行为规范，以及引导方面的政策还不能及时的跟进，使得目前我国清洁生产进程进展缓慢。为此，应当借鉴国外畜禽清洁生产的政策措施，结合我国现实问题，对目前我国畜禽清洁生产的政策做出科学的完善。

(一)建立健全畜禽清洁生产补贴政策

首先，完善补偿的差异性，各省、市、地区及地方的不同养殖产区拥有的资源禀赋不同[13]，在不同的土壤、水质、周围微生物环境下进行测度、评价，进行有差异的补贴，优化自上而下的清洁政策的实施，可以参照美国完善的三级畜禽清洁生产条例的实施；借鉴欧盟国家在畜禽清洁方面的经验，对于大型养殖企业进行单独补贴，对于中小养殖散户则采取政府主导清洁设施建设，农户集中处理和进行补贴的政策，清洁生产作为一种准公共物品，应当在政府调控下进行配置。目前中国畜禽养殖中，年出栏50头以下的散户提供了近40%的生猪，存栏20头以下的奶牛小饲养户提供了60%的奶牛[14]，只有根据养殖场户实际情况注重中小规模养殖场户进行清洁化补贴，并且对中型规模养殖场户进行重点鼓励、扶持，将中小养殖场户作为宣传和推行清洁生产的主要对象，才能最大程度的推动中国畜禽清洁生产的进行。其次，合理补偿标准，合理的补偿机制将有效推动畜禽清洁生产，例如在病死畜禽处理方面，无害化处理病死猪补偿标准为80元/头，治理费约为180元/头，黑市收购价格为300-500元/头不等，不利于畜禽清洁生产的实现。畜禽清洁生产补偿必须建立在科学的核算方法之上，养殖行为对养殖场区及周围现有的土壤、水质、动植物生长环境造成的影响需要进行准确量化，对周围环境的长期发展进行科学预测，定期审核估算，以量化结果进行补偿标准的制定，建立畜禽清洁生产的全面审核标准是畜禽清洁生产补偿机制建立的基础。

(二)形成联合监管制度

畜禽养殖存在于中国大部分地区，畜禽清洁生产标准及监管措施统一于中央农业部门及相关机构，这种“一刀切”的监管方式不利于畜禽清洁生产行为的实现。因此，各省、市、地区应当以国家法令为基础，同时兼顾各自地方的不同资源环境、养殖行为习惯、养殖场户自身条件等进行差异性的联合管理与监督，使监管行为个性化、人性化、效率化。除此之外，更要兼顾长远发展，对畜禽养殖产区的清洁生产行为进行动态化监测，以保证监管行为能一直适应资源禀赋的变化。

(三)鼓励行为主体参与政策

首先，充分考虑养殖场户意愿的基础上，让养殖经营者积极参与民意调查，美国和日本都在鼓励养殖场户积极参与畜禽清洁生产方面推行了实质性的鼓励政策，包括强制性的成立咨询小组促进养殖户参与到畜禽清洁生产中。在中国可以鼓励养殖户在专业机构的帮助下制定适合自己的清洁生产方案，了解养殖户的补贴、补偿意愿，让养殖户成为清洁生产真正的主体。在对养殖场户清洁生产进行充分的了解后，根据不同地区的资源禀赋，不同的畜禽生产作业情况进行清洁生产指导；其次，成立专业畜禽清洁生产互助小组。由于现阶段中国畜禽养殖主体的专业水平所限，对于自身畜禽生产作业的效益成本外部性等损益无法确切估量，因此政府或环保组织可以成立测算小组，采用当今国际上较为普遍的对环境物品非市场价值评估的意愿价值评估法(contingent valuation method，CVM)，帮助畜禽养殖经营者进行效益成本的具体测算，使养殖户清晰掌握经营状况，利于主动做出改进。

(四)规范生产行为政策

规范的畜禽清洁生产行为将有助于标准清洁生产行为模式的形成：在清洁化养殖场的建设投入过程中，要有监管、环评机构对养殖场区的选址、建设规划进行长远的指导和监督，并且规定相应的奖惩标准，形成良好的建设行为规范；在清洁生产行为中，增加优良种群的投入，严格兽药使用标准，减少非治疗性抗生素的使用，形成良好的清洁饲养行为规范；在病死畜禽的清洁处理方面，严格按照环境部门、质监部门及相关动物保护机构的要求进行规范化处理，使畜禽养殖场户的行为受到激励和监督；积极进行畜禽清洁生产行为的培训，畜禽清洁生产有别于传统养殖，对专业技术规范有较高的要求，因此必须要对畜禽清洁生产的行为主体进行专业技术培训，使其在技术上具备专业操作的规范。

(五)市场引导政策

首先，增加独立于政府的第三方畜禽清洁认证标准。接二连三出现的食品质量安全问题使得民众对于相关部门检疫监督体系产生怀疑，因此有必要建立独立于企业及政府的第三方测评机构，增加对畜禽清洁产品的可信度；其次，提高清洁畜禽产品价格，创立清洁畜禽产品品牌，使其具有良好的市场口碑，引导消费者认可清洁畜禽产品[15]。例如日本对有利于环境优化的清洁化畜禽产品进行权威的认证，以增加其社会地位。在我国也应当在适当的市场环境下将畜禽清洁产品与普通产品加以区分，实行市场机制下的优质优价，树立清洁畜禽产品在消费者心目中的认可度；第三，政府通过优先采购的形式，推动养殖场户进行畜禽清洁生产。政府要充分发挥其在公众中的权威性，对清洁畜禽产品进行优先采购，增加清洁畜禽产品在公民意识中的可信度，以自身行为引导公众认识清洁生产并形成示范效应，使公众主动了解、选择清洁畜禽产品；另外由于政府采购数额大，可以形成对畜禽清洁生产的资金注入，从而有效拓展畜禽清洁产品市场，推动畜禽清洁生产的实现。