乡村治理四十年：回顾与总结

□刘行玉

[内容提要]以村民自治为核心内容的乡村治理实践是中国特色社会主义民主政治在农村的基本体现。全面认识四十年乡村治理实践需要将其置于农村改革与发展的整体背景下。四十年实践历程的成就与困境为中国乡村治理积累有益经验，也为乡村振兴战略下乡村治理的完善提供重要借鉴：充分尊重群众首创精神，发挥农民的主体性，引导、利用乡村社会传统资源，构建多元乡村治理融合机制。

一、乡村治理研究与问题的提出

长久以来，乡村社会一直是国内外理论界认识与理解中国问题的中心所在。改革开放以来农村政治发展特别是乡村治理更是研究者长期关注的重要内容。

国外学者早期多关注于中国农村经济改革对农村政治的影响。如Vivienne Shue比较改革开放前后国家权力对村庄的控制，指出了村庄的行政化趋势[1]；戴慕珍通过分析农村改革对基层干部的影响，提出了“地方政府法团主义”的概念[2]。二十世纪九十年代后，更多学者关注到村庄选举、农民政治参等问题。如Melanie Manion实证研究了村庄干部、村民以及乡镇领导之间的选举关联问题[3]；M. Kent Jennings通过对农民政治参与模式的概括分析了其影响因素等[4]。此后，农民抗争政治成为研究热点。如Kevin J. O’Brien和李连江以“依法抗争”概括了农民在抵制土政策和农村干部的独断专行和腐败行为时的行为策略[5]。相关研究视野开阔、见解独特，特别是“地方政府法团主义”、“依法抗争”等概念与理论更是在国内外学术界产生广泛影响，体现出研究者敏锐的洞察力以及对中国农村现实问题的准确把握。

国内研究对当代乡村治理的关注与改革开放以来人民公社解体、村民自治的推行直接相关。二十世纪九十年代，研究者主要关注村民自治的制度建设与实践探索。新世纪以来，治理与善治、新公共服务、协商民主等西方理论对国内乡村治理研究产生深刻影响。随着农村社会变迁与研究理论的超越，研究内容经历了由村民自治到村治再到乡村治理及其基础的延伸。乡村治理研究逐步由开始时的政治学跨入到社会学、人类学、法学、历史学乃至经济学等学科之中。从研究方法上看，跨学科研究与田野调查的普遍运用也推动了研究的广度与深度。相关成果主要体现在以下方面：1.乡村治理的内在机制研究。作为早期乡村治理研究的核心内容，相关研究多以制度本身为研究对象。这其中，乡村治理制度及其实践过程、乡村治理区域差异构成研究者关注的中心内容。相关研究坚持整体主义传统，重点探讨村民自治的内在运作逻辑，分析自上而下的政策、制度与法律在乡村实践中的过程、机制以及实效等，强调通过法律与制度的完善解决村民自治的实践困境，最终实现村民自治的立法宗旨。2.乡村治理的外部条件研究。研究者关注于乡村治理的经济、政治等外部环境与现实治理资源，侧重于从国家现代化背景分析外部条件的变化对乡村治理内生基础的改变，回答了乡村治理的可能性与必要性问题。如项继权探讨了乡村集体经济发展与乡村治理的关联和影响[6]。徐勇运用现代国家建构理论和方法，分析了“制度下乡”背景下民族国家建构对乡村治理的影响[7]。温铁军等探讨了全球化条件下如何构建服务于国家总体安全的乡村治理体系[8]。相关研究在制度研究的基础上进一步拓展了乡村治理研究的广度。3.乡村治理的微观基础研究。乡村内部的社会与文化条件构成“制度下乡”实践的微观基础。这其中，农民信仰、伦理观念、人际关系、社会流动、宗族文化、区域文化等都成为研究者关注的重要视角。相关研究注重微观分析，强调社会与文化因素对乡村治理的影响，阐释了乡村治理制度实践所依托的具体时空条件，从深层次上揭示了乡村治理实践中农民的行动逻辑。

综上所述，相关研究普遍以经验为基础，以理解农村政策、制度实效为出发点，以完善乡村治理为目的，体现出学者们对中国农村发展强烈的实践关怀；研究理论与方法不断超越与创新，较好分析了不同时期乡村治理的现状与问题，为乡村治理实践探索与制度创新提供了有力理论支撑。然而，大部分研究依旧停留在乡村治理的现状解释与问题分析层面，着眼于相关政策与理论的阐释，存在着一定程度的低水平重复问题，本土化的中国乡村治理理论体系尚未建立。进一步来看，改革开放四十年乡村治理的历程回顾与总结有待深入。早期研究对乡村治理的历程概述仅限于村民自治，研究者往往是在回顾村民自治实践推进的基础上针对现实问题提出制度完善的政策性建议。这其中，村民自治的历程回顾更多是作为现状与问题研究的背景。近年来理论界对乡村治理的阶段性总结主要关注于新世纪以来乡村治理的现状与问题。概言之，目前相关研究主要体现为关于村民自治的前期梳理与当下乡村治理的阶段性总结，改革开放以来乡村治理的实践历程有待整体梳理与全面评估，四十年乡村治理的成就、问题与经验有待全面总结。这也在一定程度上导致既有研究对本土资源重视不足，过于依赖西方理论，严重制约了中国乡村治理研究的理论创新，也影响到乡村振兴战略下乡村治理体系的创新与完善。

改革开放以来，以村民自治为核心内容的乡村治理实践构成中国政治体制改革的重要组成部分，也是中国特色社会主义民主政治在广大农村的基本体现，代表了农村政治发展的根本方向。党的十九大提出乡村振兴战略，对乡村治理体系的创新与完善提出更高要求。2018年1月《中共中央、国务院关于实施乡村振兴战略的意见》进一步强调要“加强农村基层基础工作，构建乡村治理新体系”。全面回顾改革开放以来乡村治理历程，总结四十年实践探索经验，有助于发掘乡村治理的实践经验与本土资源，弥补既有研究历史维度与整体视角的不足，推进中国乡村治理研究的理论创新，推动中国特色社会主义乡村治理话语体系的建构。为此，本文拟在回顾乡村治理历程的基础上概述四十年实践探索的成就与问题，总结乡村治理的基本经验，为乡村振兴战略下乡村治理体系的创新与完善提供借鉴。

二、乡村治理四十年的历程回顾

关于乡村治理的发展历程，既有研究主要依据村民自治的实践推进进行阶段划分。我们认为，乡村治理的实践探索与农村改革与发展的整体进程密不可分。基于此，本文尝试将乡村治理的实践探索置于农村改革与发展的整体背景下，依据农村整体发展进程以及乡村治理理念、方式与目标的不同进行阶段划分与分析。据此，本文从以下三个阶段回顾并分析乡村治理实践探索的发展历程与阶段性特点。

(一)家庭联产承包责任制与村民自治的萌生与试行(1978-1997年)

以村民自治为主要内容的乡村治理改革的启动与家庭联产承包责任制的推行直接相关。1949以后，经过土地改革、农业合作化运动特别是人民公社体制的确立，国家权力逐渐渗透至农村基层。在人民公社体制下，队为基础的三级组织成为农村唯一经济组织与政权机构，过于集中的管理、单一的经营方式以及平均主义的分配方式严重挫伤了农民生产积极性。1978年11月，安徽凤阳小岗村18位村民的“包干到户”拉开了农村改革的序幕。1982年1月，中共中央批转《全国农村工作会议纪要》指出，“目前实行的各种责任制，包括小段包工定额计酬，专业承包联产计酬，联产到劳，包产到户、到组，包干到户、到组，等等，都是社会主义集体经济的生产责任制。”1983年中央“一号文件”进一步肯定了多种形式的农业生产责任制特别是联产承包制的积极意义。1984年中央“一号文件”指出要“继续稳定和完善联产承包责任制，帮助农民在家庭联营的基础上扩大生产规模，提高经济效益”。至此，全国范围内以家庭为主要形式的联产承包责任制已占农户总数的90%以上[9]。

以包产到户为主要内容的家庭联产承包责任制的推行极大冲击了政社合一的组织形式，并导致农村人民公社的解体。1983年10月，中国中央、国务院《关于实行政社分开建立乡政府的通知》指出：“随着农村经济体制的改革，现行农村政社合一的体制显得很不适应。……当前的首要任务是把政社分开，建立乡政府，……村民委员会是基层群众性自治组织，应按村民居住状况设立。村民委员会要积极办理本村的公共事务和公益事业。协助乡人民政府搞好本村的行政工作和生产建设工作。”至1983年底，全国有12702个人民公社宣布解体。1985年，剩余249个人民公社自动解体。取而代之的是79306个乡、3144个民族乡以及9140个镇。

人民公社三级组织解体后，农村基层组织尚未建立健全，农村普遍出现公共事务无人管理的状态。20世纪80年代初，广西宜山、罗城等地农民自发成立村委会，制定村规民约，发展农业生产，维护社会治安。此后，这样的组织形式很快得到各级部门的肯定并逐渐推广。1982年12月，第五届全国人大第五次会议通过并颁布新宪法，明确了“村民委员会是基层群众自治性组织”。此后，各地陆续开展了村委会的试点工作。截止1984年底，全国共建立948628个村民委员会。随着人民公社的解体和乡政府、村民委员会的成立，延续26年的人民公社体制最终退出了乡村政治的历史舞台。我国乡村政治进入了“乡政村治”模式阶段。

1987年11月，六届全国人大常委会第二十三次会议通过《村民委员会组织法》(试行)，1988年6月1日正式试行。这为村民自治的普遍推广确立了明确的法律规范与依据。1990年，民政部下发《关于在全国农村开展村民自治示范活动的通知》，村民自治在全国范围内广泛试行并展开。

“乡政村治”治理模式的形成与人民公社体制的解体直接相关，更是适应农村经济体制改革的有效机制。此后，家庭联产承包责任制与村民自治构成了农村改革的两条主线，也成为农村经济与政治发展的重要体现。

(二)农村基层民主建设背景下的村民自治与乡镇机构改革(1998-2005年)

党的十三大初步提出了基层民主建设的基本内涵。1992年十四大报告界定了基层民主的范围：“加强基层民主建设，切实发挥职工代表大会、居民委员会、村民委员会的作用。”1997年9月，中共十五大进一步强调加强基层民主建设的重要意义：“扩大基层民主，保证人民群众直接行使民主权利，依法管理自己的事情，创造自己的幸福生活，是社会主义民主最广泛的实践。”此后，基层民主建设成为我国政治体制改革和民主法制建设的重要组成部分。基层民主建设日益成熟，开始走向法制化、规范化、程序化。

在加强基层民主建设的背景下，村民自治在试点基础上开始全面推进。1998年10月，中共十五届三中全会将全面推进村民自治作为农村跨世纪发展的目标。并强调：“加强农村社会主义民主政治建设，进一步扩大基层民主，保证农民直接依法行使民主权利。”1998年11月，九届人大常委会第五次会议颁布修订后的《村委会组织法》，为全面推进并完善村民自治提供了法律保障，标志着农村基层民主初步形成了一套制度化的运作模式。基于基层民主建设对于完善社会主义民主制度的重要性，党的十六大报告将其提高到了前所未有的高度，强调“扩大基层民主，是发展社会主义民主的基础性工作”。而这其中，村民自治更是基层民主建设的重要体现。由此，村民自治的全面推进就具有了更为重要的政治意义。截至2003年，全国28个省、市、自治区制定村委会组织法实施办法，25个省、市、自治区制定村委会选举办法，有力保证了《村委会组织法》的贯彻实施。

随着村民自治的全面推行与实践探索，其深层次问题也日益暴露。这其中，基于相关法律的模糊与传统乡村管理模式，“两委关系”失调、乡村关系紧张普遍存在[10]，村民自治中民主决策、民主管理、民主监督机制的不完善尤为突出。针对上述问题，2002年7月，中共中央办公厅、国务院办公厅《关于进一步做好村民委员会换届选举工作的通知》指出：“提倡把村党支部领导班子成员按照规定程序推选为村民委员会成员候选人，通过选举兼任村民委员会成员。提倡党员通过法定程序当选村民小组长、村民代表。提倡拟推荐的村党支部书记人选，先参加村委会的选举，获得群众承认以后，再推荐为党支部书记人选；如果选不上村委会主任，就不再推荐为党支部书记人选。”尽管该通知对缓解部分村两委矛盾具有一定积极意义，但尚未从根本上解决“两委关系”问题。2004年6月，中共中央办公厅、国务院办公厅发布《关于健全和完善村务公开和民主管理的意见》，强调加强村民自治中民主决策、民主管理、民主监督机制特别是村务公开的制度建设。

乡镇机构改革自改革开放之初已经开始。上世纪80年代，乡镇政府建立后，为承担多种经济社会管理职能，土管所、税务所、派出所、水利站、种子站、兽医站、广播站等“七站八所”普遍设立，造成乡财政供养人员急剧增加，大大加重农民负担。在1993年的政府机构改革中，乡镇机构改革的重要内容即为乡镇合并、精简机构与人员。至1996年，全国乡镇数量从1993年的48179个减少至45484个。随着1998年国务院新一轮机构改革，乡镇机构进一步撤并、精简，财政供养人员进一步减少，全国乡镇撤并达到高潮。至2001年底，全国乡镇机构由1999年的44741个减少至40161个。为配合农村税费改革和农村综合改革、加快推进城乡经济社会一体化进程，2004年中央“一号文件”提出“进一步精简乡镇机构和财政供养人员，积极稳妥地调整乡镇建制，有条件的地方可实行并村，提倡干部交叉任职。”此后，随着农村综合改革的启动，乡镇机构的全面改革重点转向转变政府职能，理顺职责关系，创新体制机制，建设服务型政府。

中央关于精简乡镇机构的改革得到地方政府的积极回应，各省市迅速制定出相应的精简比例并得到较好实施。究其原因，其动力主要来自两方面的：一是农村城市化的冲动，二是取消农业税所产生的财政压力[11]。从乡镇机构改革的实践历程看，其改革的中心任务主要体现在乡镇数量的减少与乡镇政府内部机构设置和工作人员的调整和精简，实现转变政府职能。通过持续的改革，有效促进了服务型政府的建设。

在基层民主建设的背景下，作为发展社会主义民主的基础性工作，村民自治具有了重要政治意义。由此，村民自治不仅仅是适应农村经济改革的管理体制，更是中国特色社会主义民主政治的重要体现。正是在上述背景下，乡村治理理念开始经历了从管理向治理的转变。

(三)社会主义新农村建设下的乡村治理(2006-2017年)

对于新世纪的中国而言，一个更为急迫的现实是：随着经济与社会的快速发展与转型，城乡差距越来越大。至2004年，城市居民人均收入超过农村居民收入的3倍。城乡的巨大差距已构成和谐社会建设的重要障碍。

正是基于上述背景，2005年10月，中共十六届五中全会在《十一五规划纲要建议》中提出把建设社会主义新农村当作现代化进程中的重大历史任务，并提出了“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的具体要求。作为新的农村发展战略，新农村建设包括各种能促进新时期农村发展的改革措施与制度创新，其最为本质的目标是推动农村发展[12]。

作为农村发展的重要保障，乡村治理构成新农村建设的重要内容。乡村治理的效能不仅直接关系到新农村建设中“乡风文明、村容整洁、管理民主”目标的实现，更是从根本上影响着农村经济与社会的长远发展。在新农村建设的具体措施中，农村基层组织建设特别是村党组织与村民自治建设在《十一五规划》及此后历年的“一号文件”中多次予以强调。

新农村建设的重要举措之一是农民减负与增收。作为农民减负的重要措施，农村税费改革的深化特别是2006年农业税的取消对此后的乡村治理产生重要影响。一方面，农业税的取消导致乡镇利益日渐脱离农村与农民，乡镇缺乏主动介入到乡村社会中的主动性。忙于招商引资、各级接待与任务的乡镇政府难以具有对乡村进行日常性治理和服务的主动性与能力，只能以策略主义的逻辑，运用一切资源与手段维持稳定[13]。另一方面，农业税的取消也导致村委会的主要任务由原来的税费征收转向计划生育、社会治安以及落实各种惠农政策。失去从村庄获取资源的村干部同样缺少了回应村组事务的主动性与积极性[14]。与此同时，农业税的取消并未从根本上缓解干群关系与社会矛盾，由征地、拆迁、环境污染等问题引发的矛盾与冲突在许多地方甚至有所增加[15]。

随着乡村治理能力的弱化成为普遍事实，乡村治理能力成为新农村建设中的短板，亟待提升。综合此后历年“一号文件”，相关举措主要体现在如下三方面：1.加强村级党组织与基层干部队伍建设。2.完善村民自治制度，进一步规范村级民主选举、民主决策、民主管理、民主监督程序，充分发挥农民群众在村级治理中的主体作用。3.培育农村新型社会化服务组织。构建农业社会化服务新机制，大力培育发展多元服务主体，提高农村公共服务水平。4.维护农民合法权益。通过畅通和规范诉求表达、利益协调、权益保障渠道，引导农民依法理性维护自身权益，妥善处理农村各种矛盾纠纷。

以发展生产为中心环节的新农村建设在一定程度上促进了农民增收以及乡风、村容的改善。然而，乡村治理实践中法律、法规及政策的完善并未带来治理能力的提升，“技术治理虽在乡村社会建立了密集的制度网络，但在对接日益多元、复杂和不规则的乡村社会时，遭遇自下而上和自上而下的双重治理困境。”[16]乡村治理能力的提升在制度建设的同时离不开充分发掘半正式、非正式治理手段。

三、乡村治理四十年的成就、困境与经验总结

改革开放以来，以村民自治为核心的乡村治理实践构成了中国特色社会主义民主政治的重要内容，被视为中国农村从传统政治走向现代政治的主要表征。作为中国农民的一次重大民主实践，四十年实践探索的成就可概括为以下方面：1.村民自治制度建设日趋完善。在宪法明确基层群众自治制度后，随着《村民委员会组织法》的试行、实施、修订及相关法律规范的出台，村民自治制度已经形成了以宪法为依据，以《村民委员会组织法》为主体，以行政法规、地方性法规、部门规章等为补充的系统性法律体系。此外，国务院及各部委下发的大量以通知、意见为形式的行政指导也为解决村民自治的现实问题提供了重要指导。2.农民政治参与和民主意识不断提高。村民自治制度的确立与不断完善为农民政治参与提供了重要途径，从法律上保障了农民自我管理、自我教育、自我服务的民主权利。使长期处于社会底层的中国农民普遍享受到民主政治的价值，有力唤醒了农民的民主意识与法律意识，现代民主的政治文化开始在农民中稳步生长[17]。改革开放以来各地乡村治理实践探索的创新与地方经验充分说明了这一点。3.农村新型社会组织初步发展。随着治理理念的改变，近年各地乡村治理实践探索中，越来越多的介于官方与民间的新型社会组织开始参与到乡村治理中，并取得一定成效。作为乡镇政府与村民自治组织的重要补充，此类新型社会组织，如乡贤理事会、平安协会、公益理事会、农村社区服务组织及各类协会等等，有效推动了农村经济发展、社会秩序、公益事业等公共服务的发展。

乡村治理在取得令人瞩目成就的同时，自始至终也伴随着多层次的困境与危机。1.乡村社会内生发展乏力。长期以来，城乡二元结构已成为农村经济社会发展的重要障碍，导致城乡收入差距不断扩大，农村基础设施与公共服务匮乏，阻碍城乡劳动力流动。在现代化、市场化的时代背景下，乡村社会始终处于结构性弱势地位，成为乡村治理能力提升的制约性因素。现行乡村治理体制难以有效组织、动员自身内生发展资源，乡村治理资源主要依赖国家惠农政策与项目[18]。2.社会资本对乡村治理的消极影响突出。作为一个典型的关系社会，乡村社会中错综复杂的家族、宗族、亲友等关系以及人情、传统文化与观念等对乡村治理依旧产生广泛而深刻的影响。从其消极作用来看，它不仅影响着村委会选举的公正性、合法性与村党组织的发展，同时也制约着村民在村民自治中的深度参与。3.村民自治法律制度难以有效实施。乡村社会的结构性弱势地位、乡村社会资本的消极影响以及基层政府监督的不足最终导致村民自治法律制度在一定程度上流于形式，难以有效实施。这集中体现在村民自治中“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”的环节之中，最终导致村民“自我管理、自我教育、自我服务”难以落实，背离了村民自治的基本目标。4.乡村治理的弱化。新世纪以来，农村税费改革特别是农业税的取消大大减轻了农民负担，农村惠农政策与资金的增加有效改善农村基础设施与公共服务。然而，国家资源的输入并未从根本上改善乡村治理结构，提升乡村治理能力。与此相反，伴随着乡村人口外流、村委会权威弱化、乡镇政府的退出等治理基础的削弱，乡村治理的弱化成为普遍现象。甚至出现国家投入的大量资源被“结盟的地方分利集团不理性地变成流量资源”，导致乡村治理的“内卷化”。

将乡村治理置于乡村社会发展的整体脉络中，基于实践探索的成就与困境，四十年实践历程为中国乡村治理积累了有益经验，也为乡村振兴战略下乡村治理的进一步完善提供了重要借鉴。1.充分尊重群众首创精神，鼓励并推广地方实践探索的有益经验。无论是启动农村改革的家庭联产承包责任制，还是实现村民自我管理的村民自治，作为改革开放以来农村最重大的两项制度创新，皆源于农民自身的探索，是中国农民的伟大创造。正是在充分尊重农民首创精神的基础上，相关有益探索得以在全国范围内推广，进而对中国农村产生重大而深远影响。进一步来看，村民自治实践中，为解决现实问题与困境，各地也做出了有益探索并形成诸多经验模式。如吉林省梨树县北老壕村村委会“海选”、以民主恳谈促进村民参与的浙江“温岭模式”、以村民代表会议为主的河北“青县模式”、浙江桐乡自治、法治、德治“三治”合一治理模式等等。2.发挥乡村治理中农民的主体性。村民自治的基本目标是实现农民的“自我管理、自我教育、自我服务”，由村民依法办理自己的事情。然而，在“压力型体制”[19]下，乡镇政府对村级组织的基本要求是协助其完成各种上级传达的任务，村级组织行政化的特征自始至终并未改变。无论是村民自治的推行，还是具体的政策措施，乡村治理的结构、功能与方向都处于政府主导的模式之下。在村民自治的范畴内，乡村传统精英治理模式并未改变，村民在村务决策、管理与监督中参与严重不足。乡村治理中农民主体性的不足成为长期以来治理困境的焦点所在，也是今后乡村治理改革与完善的关键所在。3.引导、利用乡村社会传统资源，发挥其在乡村治理中的积极作用。尽管现代化背景下乡村社会正经历着巨大的变迁，但其“熟人社会”[20]、“半熟人社会”[21]的特征依旧。这就意味着，乡村治理能力的提升既需要完善的制度建设，同时也离不开充分利用传统文化与资源。在乡村治理的视域下，乡村社会传统资源主要体现为乡村优秀传统文化与乡贤。以伦理观念、风俗礼仪、村规民约、宗族文化等为主要形式的优秀乡村文化对于乡村社会和谐秩序的维系具有重要作用。通过激活传统道德文化的制约力量，引导农民理性表达自己的诉求。[22]此外，作为中华优秀传统文化的重要组成部分，乡贤文化一直是乡村社会秩序的重要主导力量。各地有效经验业已证明，乡贤同样能够在当下村务管理与监督、纠纷解决、公益事业乃至经济发展中发挥重要作用，成为乡村治理主体的重要补充。4.推动社会组织参与乡村治理体系，构建多元乡村治理融合机制。现代治理的基本目标是通过引导、控制和规范公民行为，最大限度地增加公共利益。作为使公共利益最大化的社会管理过程，“善治的本质特征就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态。”[23]多元乡村治理体系的构建既是实现善治的重要途径，也是新时代“以人民为中心”思想的重要体现。一方面，通过政策与法律鼓励、支持社会组织积极参与乡村治理体系，提升乡村公共服务水平；另一方面，需要从深层次上推动政府行政治理与社会自我调节系统间的相互衔接与融合，构建超越于行政机制和社会机制之上的新型制度框架和更具弹性的整合机制[24]。