新形势下加强农村基层建设推进乡村治理路径措施研究

□刘 利

[内容提要]十九大报告指出，要着力推进乡村治理体系和治理能力的现代化，注重精准扶贫，打赢脱贫攻坚战。农村是我国改革开放以来经济发展的短板，加强农村基层建设，解决乡村治理问题是我国实现现代化，实现全面建成小康社会所必然经历的过程。新形势下农村的基层建设和乡村治理取得了前所未有和举世瞩目的成就。但也存在农民抗风险能力不强、现代文明更加强烈冲击传统农村文化，二者矛盾越发突出等问题。政府应通过切实把乡镇政府真正转变成为“服务型”政府、积极构建村级和乡镇级监察体系、着力加强农村基础设施建设，大力推进农业转型等措施来加强新形势下的农村基层建设和乡村治理。最重要的是毫不动摇的坚持党和政府对新形势下的农村基层建设和乡村治理的领导，充分发挥党和政府对新形势下的农村基层建设和乡村治理的领导作用，充分发挥社会主义制度的优越性，让新形势下的农村基层建设和乡村治理处处飘扬着社会主义的核心价值观。

一、引言

2017年，党的十九大顺利召开，十九大报告指出，要着力推进乡村治理体系和治理能力的现代化，注重精准扶贫，打赢脱贫攻坚战。从新中国成立后，农村基层建设和乡村发展长时间地持续到今天都受到了无数学者的关注，大部分学者都形成共识，乡村治理已成为政府和村民乃至整个社会推动乡村环境改善的有力武器；也有学者认为，乡村治理是乡镇级别的政府联合村一级的地方基层单位为乡村的发展提供公共服务和保障的一种行为。中国市场化进程的不断加快，土地本身所形成的价值逐渐无法支撑乡村村民的日常活动和长远生活，传统的乡村结构发生了巨大变化，农村的人口不断涌向城镇，传统的乡村正在渐渐失去其原有的社会基础。随着国家对乡村扶贫工作的关注，每年有数万的大学生“村官”涌向乡村，这对推动乡村治理和乡村的经济发展影响较大。在一项对乡村治理路径的研究当中，有学者认为加强乡村法制建设，推进乡村法制路径意义重大。

有关农村基层建设方面的研究也非常丰富。于建嵘认为，伴随着城镇化进程的不断加快，城镇经济的发展也越来越繁荣，城镇的经济体量占据着国家的绝对主导地位，乡村经济对国家发展的影响逐渐减小，国家对乡村的行政干预应逐步退出，“乡镇自治”是改革的阶段性目的。李昌平等人则认为，在大国家和小家庭的背景下，农村村民一直是我们国家整个社会当中的弱势群体。农村的基层建设，一定要发挥农民在基层的积极性，充分了解农民的诉求，并给予他们平等的话语权，必须加强对基层党政干部的监督和打破官本位体制。吴理财则提出了“乡政自治”的观点，认为国家要对乡镇的行政权力予以重新洗牌和配置，让村民有真正的选取权利，参与到乡镇领导人的选举当中，并进一步提高村民自治权利的保障和落实。刘京希则提出，国家的权力应伴随着现代化的进程，慢慢的主导农村基层的发展。国家的权力不应当强行的“嵌入”农村基层，而是以一种更为民主的方式，与农村基层的发展融为一体，进而推动农村基层越来越快地往好的方向发展。程同顺通过对传统社会结构下的农村基层组织和合作组织进行研究，提出了农村社会的治理路径。李增元则强调，推动基层民主社会的进一步发展需要为基层民主制度提供一个多元的主体参与制度。阳信生通过研究认为，乡村社会应在尊重已有的乡镇政府和村委会组织结构的原则下，积极建立推动多元主体合作和参与的治理模式，促进乡村社会资源的流动和进一步发展，构建一套更为合理的监督模式。

综上所述，根据已有学者的研究，可以发现，在基层政权和村委会的管理体系中，往往关注的是地方政府本身的内部架构，却很少关注农民作为弱势群体这一阶层的特征。社会应关注底层农村作为弱势群体农民的行为特点以及由此引申出的阶层固化的原因。基层建设应将乡镇政府和村委会的权力和责任区分开来，而不应完全由乡镇政府起着主导作用。新形势下农村已发生了巨大变化，出现了与以往不同的特征，农村基层建设与乡村治理遇到了前所未有的问题与困惑，影响了农村基层建设与乡村治理，全社会都应当加强对乡村治理与农村基层建设的研究，发挥乡村治理与农村基层建设对社会发展、社会稳定、社会和谐、精准扶贫脱贫的重要作用。

二、基层建设和乡村治理现状

(一)农村基层民主化进程取得了更大的进步

新形势下，以习近平总书记为领导核心的党中央领导集体提出并推行了“四个全面”战略思想“全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国和全面从严治党”，这对农村的基层民主建设的作用不言而喻。依法治国就是政府在治国理政方面，在遵循已有法律法规的有关规定和法律程序的基础上行使规定的政府权力。在全面依法治国的战略方针下，新形势下的乡镇一级地方政府政权不断扩大民主选举的范围，村民的民主选举权利得到了进一步的实现，基层政治民主的透明度越来越高。民主是现代社会的典型特征，基层民主更是保障农村村民当家作主的必然要求，是实现村民真正自治和获取幸福的必要保障。在新形势下，在村一级的村民代表委员会中,村民代表的投票权也越来越得到重视。随着新形势农村普法工作的进一步推广，农民的法律常识和法律理念也在不断的进步，农村基层的民主化进程取得了长足的进步。在新形势下的基层乡镇政府和村委会的领导下，村民的民主权利的实现形式不断增多，村民的诉求得到了更多的地方政府的响应。

(二)农民虽是农村基层中的弱势群体，但收入大大增加，社会地位大幅度提高

虽然基层农村依然诸如在乡镇政府征收村民土地时是由乡镇政府和村委会起主导和决定作用，往往征地的价格都是由政府说了算，决定权在于政府部门，村民缺少话语权。但在新形势下，中国农村基层法治化、民主化、制度化的进程不断加快，农村基层自治取得了非凡的成就，农民话语权大幅度提升，农民表达意见的渠道增多，税费大幅降低，收入大大增加，社会地位空前提高。

(三)更多的乡村人口涌向城镇，部分农村的贫困问题虽有可能重演，但农村依然稳定，成为社会和谐、稳定的不可缺的组成部分，富裕在增加，贫困大幅减少

新形势下，随着国家经济的不断发展，城镇经济几乎占据着国内生产总值的90%以上，农业在国民经济中的比例在逐渐的下降，城镇化更成为了一个不可避免的趋势。一方面，更多村落逐渐地被城镇所兼并，随着新形势下更多的乡村劳动力不断的走向城镇，乡村留下的却是更多的老人、妇女和儿童；另一方面，对于一些能够在城镇买房进而立足留在城镇的劳动力，则大量举家迁往城镇，传统的中国普通乡村正出现前所未有的瓦解。而农村人口往往又是构成乡村社会最基本的单元。乡村社会的基础就是人口。伴随着新形势下劳动力的更多迁移，乡村的空心化问题更加凸显。乡村的空心化在新形势下由于青壮年劳动力更多的走向城镇，留在农村的老人、妇女和儿童并不具备多少开发和生产土地的能力带来了另一个更加重要的问题，农村土地的更多荒芜。虽然近些年来，国家加大了对农村大户的扶持力度，提高了农村土地的利用率，但这也仅限于平原地区，机械耕作容易的地区，其他地区则依然呈现出土地荒芜的现象。但由此又会存在着另外一项风险，一旦土地承包出去，则意味着短时间内，农民并不具备土地的使用权，而当城镇建设缓慢下来，对劳动力的需求降低了，农民将会被迫返乡，可此时却没有土地可供耕作，成为了无业游民，农村的贫困问题有可能被放大，部分农村的贫困问题可能重演，但农村依然稳定，扶贫脱贫工作正加速有序推进，成为社会和谐、稳定的不可缺的组成部分，农村富裕在增加，贫困在大幅减少。

(四)虽然传统乡村文化的没落和农村基层教育问题更加突出，还需解决农村教育公平问题，但教育公平在持续大幅改善之中，传统乡村文化保护取得了巨大的成效

随着新形势下乡村人口更多地走向城镇，乡村的传统文化更存在着岌岌可危的境地。传统文化对于青年一代来说可谓知之甚少，逐渐的面临没落的局面，难以挽回。文化并不像经济和政治一样，如果经济出现了没落或者滑坡，这只是暂时的，经过一段时间还是有可能恢复到往日的水平，但文化一旦没落，将会被淹没在历史的尘封中，将无可挽回，这一点在新形势下值得担忧。而且随着新形势下人口的不断向外流动，传统的邻里之间的关系也在衰落，村民之间的交流也远远少于过去。村民邻里之间和谐的生活关系也是我传统乡村社会的基础，这是构成农村和谐社会的必要基础。传统文化是乡村社会的精神纽带，关乎着每一个村落每一个家族的文化传承，而在传统的家长制和宗族观念比较发达的村落，都是传统文化比较丰富的地方，需要在新形势下加强对传统乡村文化的保护。伴随着新形势城镇化进程的加快，虽然城乡之间的差距也越来越大，优秀的教育资源也被城镇所集中，农村的教育资源还在下降，来自乡村的农村孩子在高考中还难以与城镇孩子公平竞争，还需解决农村教学公平问题，但国家加大了对农村教育的扶持和投入，农村孩子受教育程度大幅提高，农村教育公平在持续大幅改善之中，取得了很大成就。国家也加大了对传统乡村文化的保护，传统乡村文化保护取得了巨大的成效。

(五)虽需加强对农村的精准扶贫脱贫力度，但农村基层扶贫工作取得了举世瞩目的巨大成就

国家经济发展水平的高低，往往并不是由那些发达城镇和发达地区所决定的，而是由经济发展最落后的地区所决定的，而农村依然是新形势下我国经济发展的短板。在当前“精准扶贫脱贫”的政策实施下，虽在局部地区出现了一些权力租金，也出现了一些腐败，虽也需加大对农村的精准扶贫脱贫力度，但打赢脱贫攻坚战是我党坚持不懈的追求。新形势下农村的扶贫脱贫工作取得了前所未有的成功和举世瞩目的成就。几亿农民实现了脱贫，新形势下的扶贫脱贫工作成效显著。在党和政府实施“精准扶贫”的政策下，无论是产业扶贫，还是教育扶贫，无论是金融扶贫，还是技能扶贫，各方面都取得了举世瞩目的成绩，取得了历史上了不起的成就。

三、基层建设与乡村治理的困惑与原因

(一)困惑

1.在新形势城镇化的巨大浪潮下，乡村原有的精英人才越来越多地被城镇所取代，城镇拥有越来越多的就业机会，城镇越来越多地为农村精英人才提供了更多的就业机会，而乡村的发展往往又离不开优秀的人才。农村基本上是靠土地来生存，通过辛苦的劳作，在土地上耕耘才能实现自己的价值。在这种情况下，农村精英自然而然地迁移到城镇，但这样却形成了一个恶性的循环。在北京、上海等超级大城市以及其他城镇吸引了大批的农村精英，推动了城镇的巨大发展，越来越多的城镇实现了快速的发展，出现了“中国式奇迹”，但对农村，却面临着越来越多的人才流失和大片土地和村落的荒芜。

2.农村基础设施(如道路交通等)虽有大幅度改善，但流向农村的资金有限，农民抗风险能力不强。人才、基础设施、农田水利建设几乎是农村经济发展的必要条件和基础。伴随新形势下农业税费的改革，乡镇政府和村委会的收入仅靠上级政府的拨款，难以将更多的资本流向农村。农村在劳动力和道路、水利等基础设施都居于一个不利的地位，田地的荒芜将是必然，同时仅靠有限的劳动力一人的收入在城镇赚取收入养家，造成了农户家庭储蓄非常有限，一旦遇上疾病、家庭变故，将很难应付这样的问题，农户很容易再度陷入困境当中。

3.伴随着更多的农村人口的流动，传统的农村社会基本结构发生了更大的变化。一些由传统的邻里和谐的关系所组成的农村结构逐渐被一种以弱势农民、地痞流氓和村干部组成的多主体的农村结构所取代。农民的诉求得不到有效的解决，甚至是地痞流氓和村干部勾结起来瓜分弱势农民的利益。在一些地方监督机制缺失和薄弱的乡镇和村社，权力的任性，底层农民的困苦，在官员和农民之间形成了两个截然不同的阶层。

4.现代文明更加强烈冲击着传统农村文化，二者矛盾越发突出。现代文明确实有很多先进之处，给我们的日常生活带来了很多的便利，但科技的进步确实使得我们的日常生活、传统文化、传统观念发生潜移默化的改变。例如，伴随着智能手机的不断推广，“低头族”逐渐成为社会的主体，而在偏远农村，低头族俨然成为了一个“新兴”农村的主体，人与人之间的距离正变得越来越遥远，传统村民之间的“鸡犬之声相闻”、和谐交往的文化氛围正在不断地受到现代科技文明的冲击。虽然新形势下现代文明取得了巨大成就，但新形势下的现代文明与传统农村文化之间的矛盾也变得越发突出，急需解决两者之间的矛盾，既要大幅发展现代文明，又要大力保护传统农村文化，使现代文明大幅发展的同时，不至于失去可贵的传统农村文化。

5.乡村青年一代的思想道德出现了更多的滑坡。两千多年以来的以儒家思想为代表的中国传统文化的核心就是“孝”和“尊老爱幼”文化，而在中国现代化的进程下，随着人口的不断外流，资本主义腐朽思想、青年一代道德的不断滑坡，外出的农村的“孝”文化逐渐地遗失在历史地尘埃中，农村“孝文化”正逐渐趋向于没落，需要重建。

(二)原因

1.法制建设落后。法制关乎着公平与正义，关乎着社会的稳定与繁荣，法制也是维护农民弱势群体的一个有利武器。在现阶段的农村社会，一方面，虽然普法宣传已经推广了几十年，整个国民的法制观念一直在进步，但从农村普法调查的数据来看，农民的法律意识还是非常淡薄，对法制的理解依然停留在封建社会的法律理念。另一方面，乡镇政府经常以未经实践论证的行政性的规章强行推动到基层，成为地方政府和村委会随意干涉农村事务的重要助力，因此政府本身的行政行为是否合法受到了群众的质疑。

2.农村土地价值越来越廉价，城乡差距越来越大。随着城镇化进程的不断加快，城镇人口密集度远大于农村，城镇房地产俨然成为国民经济的重要支柱产业，城镇的土地价格越来越高，土地价格几乎高于所有商品的价格。相反，农村土地本来是拿来耕作的，而现如今农产品的价格相对于其他商品则非常低廉，土地本身能产生的增值收益也很低，基本支撑不了农户的日常生产经营活动。土地收益过低是导致农村大量劳动力外出的重要原因。伴随着这样一个过程，城乡之间的差距越来越大，进而导致农村的教育资源和教育水平急剧低下，而农村教育资源过少、教育水平底下是导致农村精英分子举家搬迁到城镇的另一个重要的原因。

3.农业技术还不能完全满足社会发展需要，许多农业产品依然处于一个较低的产出水平。一方面，国家的经济日益强大，政府的权力过大；另一方面，不同地区，不同城镇，不同地区的农村差距逐渐的扩大，“国进民退”现象日趋明显。与此相伴随的则是，物价上涨、居民消费水平不断提高，棉花、水稻、小麦等农产品的价格较为廉价，与此相伴随的农业技术虽取得了巨大进步，但还是不能完全满足社会发展的需要。在这样一个“国进民退”的新时代的大背景之下，农村村民依靠土地带来的增值收益显然弥补不了日常的生活需要。而农业技术进步水平决定了农村农业产出的价值，也决定了依靠土地这一资源禀赋能否维持乡村社会的发展与稳定。

四、政策与建议

1.切实把乡镇政府真正转变成为“服务型”政府。农村基层建设主要包括地方乡镇政府政权建设和农村村委会机构建设。本质上乡镇政府领导着农村村委会，村委会是在村书记的领导下进行工作的。切实推进政府服务职能转型，构建“服务型”政府本质上是以人为本，以人民的角度来考虑问题。加强地方基层政权建设，有助于构建一个新型服务型的政府。村委会作为乡镇政府和自然村之间沟通的中介，更应当充分发挥自己的桥梁作用和纽带作用。

2.妥善统筹，积极协调好各村之间的利益分配关系。一般来讲，一个乡镇政府一般兼管几个村，各个村之间的发展也有差距，而上级政府部门的扶贫脱贫资金会直接拨款到乡镇政府，这时一个廉洁的乡镇政府应当是将扶贫脱贫资金合理地分配到所管理的几个村，但现实情况却是一些地方乡镇政府强行将部分扶贫脱贫资金扣减下来，或产生权力租金。因此，乡镇政府应当权衡各村之间的经济需要，做好统筹协调，处理好各村之间的利益分配关系。

3.积极推动地方政府法制化行政。新形势下，地方乡镇政府从依靠来自传统的“农业税费”补充财政收入转变为依靠上级政府部门的“财政拨款”，地方乡镇政府的财政收入发生了巨大变化。而财政收入是决定地方政府行政权力的重要因素。当前以上级拨款为主要财政来源的乡镇政府体系，政府的行为倾向可能有所转变。法制化是政府追求公平正义的前提和基础，这需要乡镇政府依法行政，依法解决民间的争端，为百姓创造公正的政府环境。

4.积极全面构建村级和乡镇级的监察体系。乡镇政府对村民村务的管理，一般是“上传下达”式的管理，依靠单一的行政命令将任务分配给地方村委会，这将在很大程度上导致政策的不确定性，“朝令夕改”情况既非常普遍又非常严重。积极构建全面的乡镇级监察体系是维护基层农村村民的合法权益，是保障政府依法行政的有力武器，也是捍卫社会公平与正义的重要保证。构建全面的乡镇级的监察体系，不仅需要明确监察部门的职责，不仅需要政府依法行政，还需要监察部门依法监察。监察不是限制地方政府的权力，而是让地方政府的权力在阳光下行驶，在法制的框架下合理的运行。

5.毫不动摇地坚持和完善基层人民代表大会制度。基层人民代表大会制度是人民当家作主的集中体现，人民代表是按照地方一级一级选举上来的，人民代表应当是人民意志的体现。但往往在基层会出现一些，如人民在投票的过程中，并不清楚所选取的委托人要为人民做出什么样的事情，在这样的多级委托代理过程中，存在着很多的信息不对称和信息不完全的现象，选举出来的人民代表未必真正代表人民的意志。因此，在选举的过程中，需要进一步做到信息的公开和透明，让人民有充分的投票选择的权利。被选举为人大代表的，也应该接受人民的监督。在当前的人民代表大会体制下，基层群众在知识上也存在误区，因此就算基层群众拥有平等的选举权，但却依然存在着不平等。因此，需要一些有专业知识的权威人士代表基层群众。权威人士必须要考虑自己的声誉，在代表群众做出行为决策时需做全面的通盘考虑，做出合乎理性的判断，进而才能真正的代表最广大人民群众的切身利益。

6.加大精英人才引进力度。精英人才是农村经济发展的根本动力和必然要求，引进精英人才的背后更为深层次的意义是引进了先进的知识、先进的观念和先进的技术。大学生村官计划是党和国家着眼于基层农村发展所做出的重大战略决策，这在本质上是为了解决农村人才短缺的问题，客观上为农村地区经济、政治等发展提供了强有力的智力支持。大学生是我国高等教育培养的优秀人才，是服务国家建设的主要后备军，大学生村官为农村基层的建设带来了不可估量的作用，在引进农村信息化教学、引入民间资本修建水利工程灌溉农田等方面发挥了重要作用。这些对推动农村的发展起到了举足轻重的作用。

7.大力全面推广农业科学技术，积极打造现代化龙头企业。农业技术进步包括农业生产技术的进步和农业生产工具的进步，从农业生产技术的角度来说，要注重发展特色农业、设施农业等，提高农业生产的产量；从农业生产工具的角度来说，要提高农村机械化的生产水平，推动农业生产效率。随着农业技术的进步，农产品生产效率的提高，土地本身的增值收益将会大幅度提高，而伴随着土地价值的上升，农业产品本身的产量增加，经济效益也会提高，农村现代化龙头企业就会应运而生。随着农村现代龙头企业的诞生，农村可以获得三份收入：①农民将土地承包给企业，可以按年/月获得土地的租金；②农民可以去龙头企业里面帮助企业生产农产品，进而农民转换为农业工人；③股份分红，农民可以去企业参股，获取股份分红收入。

8.大力提高对乡村教育资源支持的倾斜程度。自改革开放以来，教育是乡村发展的重要短板，据统计，中国重点大学中的学生农村学生只占20%，而在参加高等教育入学考试的学生中，农村学生占据着70%的比例，导致这一绝对的差距，其中的原因很多。但城乡教育资源的差距，带来的阶层分化明显，大部分农村的学生在不断的重复着自己父辈的生活道路，居于社会的底层，以及由此带来的过大的贫富分化日趋严重，社会阶层之间的矛盾不断显现，后果非常严重。因此，要提高乡村教师的待遇，要充分发挥国家财政对农村教育的倾斜，提高乡村教师的待遇。同等情况下，如果要留住优秀的老师在乡村教学，最有效的办法就是提高工资待遇水平。因此，要着重提高对乡村教育资源的政策倾斜。

9.着力加强农村道路等基础设施建设，提高农村的产业化经营水平，大力推进农业转型。产业化的本质是市场化和规模化，乡村地区有其土地等自然资源禀赋，如果加上地形特征等条件，政府加以扶持，配合前面引进的优秀人才加入其中，这对农村发展产业化具有非常重要的帮助。一方面，需要注重引进优秀的精英人才，发挥后发优势；另一方面也要加强对农民的生产技能培训，以及防病虫害等问题。目前有些乡村地区在推广“生态农业”，如种植生态草莓，西红柿等，发展采摘农业，注重体验消费的这种采取政府指导和补助的形式，有效的推动地方现代农业的产业化和转型。

10要充分发挥“互联网+”在农村产业中的优势作用。对于农村的养殖业、种植业可以利用互联网引进先进的技术和管理经验，进而推动农业产业的生产，同时注重销售市场的挖掘，配合精英人才的引进，发挥互联网、电子商务的生产优势和销售优势，推动农村产业的发展，提高农民的收入水平。

11.最重要的是毫不动摇地坚持党和政府对新形势下的农村基层建设和乡村治理的领导，充分发挥党和政府对新形势下的农村基层建设和乡村治理的领导作用，充分发挥社会主义制度的优越性。新形势下农村的基层建设和乡村治理必须牢牢坚持党和政府的领导。历史证明有了党的正确领导，中国的革命和建设事业就会取得成功，只有充分发挥社会主义制度的优越性，社会才能快速向前发展。因此新形势下的农村基层建设和乡村治理必须毫不动摇地坚持党和政府的领导，充分发挥社会主义制度的优越性，让新形势下的农村基层建设和乡村治理处处飘扬着社会主义的核心价值观。