黄河三角洲盐碱地棉花种植的生态补偿机制研究

□王艺璇 胡继连

[内容提要]基于黄河三角洲地区盐碱地棉花种植的实际情况，主要运用文献资料法分析了建立黄河三角洲盐碱地棉花种植的必要性和迫切性，探讨了目前生态补偿的发展和实践。重点分析了建立生态补偿机制的原则、补偿主体、补偿标准、补偿方式等内容，在分析的基础上提出建立生态补偿机制的具体措施。生态补偿机制的建立和实施不仅可以保护和改善当地的生态环境，也会推动当地的经济发展，可以实现双赢的目的。

一、引言

黄河三角洲地区由于土壤中盐碱含量较高导致其他农作物很难成活，而棉花是盐碱地种植的先锋作物，它耐旱耐盐碱的特性可以很好的在黄河三角洲地区成活下来，在生长过程中对于改善盐碱地土壤，降低含盐量，维护盐碱地生态带来较好的效果。由于黄河三角洲地区生态环境较为特殊，该区棉花种植表现出的萎缩趋势不仅仅是一个经济问题，更应该看做是一个生态问题。目前棉花的种植面积不断缩减，但已缩减至最低点，不会再出现较大幅度的减少趋势，现有的棉花种植规模，就是今后棉花产业发展的重点，需要保护好现有种植者的利益，让他们利用多年的种植经验继续发挥棉花种植的优势。因此本文建议从生态补偿的角度考虑，对不利的种植环境和植棉所产生的生态价值加以补偿，充分利用盐碱地棉花种植的正外部性价值。

长期以来生态效益得不到足够的重视，人们的关注点往往在棉花种植所产生的经济效益和社会效益。随着目前棉花种植面积和种植规模的大幅度减少，盐碱地植棉的价值开始得到人们的重视。在盐碱地种植棉花不仅会带来可观的经济收益和社会收益，还会产生巨大的生态效益。这类生态效益的产生是因为棉农在盐碱地种植棉花改善了盐碱地生态，但棉农并没有因生态改善而获得相应的经济补偿。从责任与义务的层面考虑，损害了棉农的利益，有失公平。而另一方面，盐碱地植棉所产生的生态价值受益的是整个社会，生态受益者在享受生态健康的同时，却无需承担生态维护成本，无偿的享受生态环境改善的益处，同样有失公平。这类问题的弊端日益凸显，假若得不到有效得解决，将难以调动起社会公众对于生态保护的积极性，而且会让人们为经济利益而做出更多破坏生态环境的行为，如此下去，不仅会在经济发展过程中出现问题，更重要的是人类的生存也会受到严重威胁。

在这种形势下，提出对盐碱地种植棉花的棉农进行生态补偿，对其在改良盐碱地生态方面做出的贡献进行补偿，鼓励棉农继续维护盐碱地生态。梁丽娟，葛颜祥(2006)认为资金补偿是进行生态补偿最为常见也是最为直接的一种补偿方式；耿翔燕，葛颜祥(2017)生态补偿在改善生态环境的同时对扶贫减贫也起到一定的促进作用；吴晓青，陀正阳等(2002)认为生态补偿机制实施的关键之处是克服生态保护区的资金短缺问题；杨光梅，阂庆文等(2007)提出生态补偿机制建立的最主要依据是对生态系统服务的生态价值进行准确评估和量化。目前对于生态补偿标准的确立仍存在很大争议，按照生态系统服务的生态价值补偿与按照效益补偿两种方式各有利弊，目前并没有相对统一的标准。很多地区实行生态补偿的措施，并取得很好的效果。昌邑乡为保护潘阳湖的候鸟，对该地区村民进行生态补偿，一亩田给农民补偿56元，通过生态补偿实现爱鸟护鸟和农业发展的双赢；浙江省德清县生态公益林的补偿金从每年的30元/亩增至最高180元/亩，保护生态环境可以获得生态补偿资金；2016年山东省制定《山东省大气环境防治条例》，通过地方法规的规范形式把大气环境生态补偿制度确定下来；广东省实行耕地保护激励性补偿措施，在全国第一个建立起基本农田保护经济补偿机制；青岛市空气质量改善十区市获生态补偿2888万元。全国各地都在争先开展生态补偿的试点和实践，在发展经济的同时开始关注生态环境的改善。建立盐碱地棉花种植的生态补偿机制是改良盐碱地生态和维护棉农利益的重要措施。构建盐碱地棉花种植生态补偿机制，使在盐碱地种植棉花产生的生态价值具有经济价值，不仅可以降低农业生产活动对生态环境带来的压力，还有利于改善棉农的生活水平，缩小区域间的差异。

二、黄河三角洲盐碱地棉花种植生态补偿的必要性

(一)生态补偿有利于调动棉农的种植积极性

在黄河三角洲地区因存在大面积的盐碱地，其他作物很难正常生长，耐盐作物棉花可以在盐碱地生长发育。但是近年来棉花价格偏低，棉花种植又是费时费工的农业生产活动，棉农种植棉花获得的经济收入在扣除投入成本之后往往所剩不多。棉农种植棉花的积极性不高，这也正解释了导致近几年棉花种植出现萎缩的主要原因。如果不在盐碱地种植棉花，很难找到其他适宜生长的可替代作物。长时间不进行种植，会出现大面积的盐碱荒地，加速土壤肥力的退化。但如果对棉农盐碱地种植棉花所带来的生态价值进行经济补偿，使盐碱地改良的生态效益直接转化为经济效益，以弥补棉农的辛苦劳动，有利于调动棉农的种植积极性，从而促进盐碱地的改良。构建盐碱地棉花种植的生态补偿机制，给予生态保护者相应的补偿，有利于调动棉农提供生态服务的积极性，在资金及配套措施的帮助下，逐步改变原有的粗放生产方式，转变为集约化生产方式，在提高棉农收入的同时实现生态保护的目的。

(二)生态补偿有利于平衡地区利益关系

在生态环境保护的过程中，不可避免的会出现个人利益与公共利益、经济利益与生态利益之间发生冲突的情况，目前我们所关心的主要问题就是如何在各利益间实现平衡，缓解冲突。构建盐碱地棉花种植生态补偿机制，确定合适的补偿标准，一方面使棉农得到相应补偿，提高其收入，调动棉农参与盐碱地生态保护的热情;另一方面，大部分公众一直认为生态资源是可以无偿享用的，而这一现状亟需得到改变，应当使生态受益者认识并了解生态资源的价值，使其在进行生产活动时考虑生态资源成本，减少对现有生态资源的浪费和破坏，资源合理利用。通过实行盐碱地棉花种植的生态补偿机制，使生态环境的保护者和生态环境的受益者两者间的直接利益得到平衡，生态环境保护者即棉农因农业活动对生态有益而获得相应补偿，生态环境受益者即大众因认识到盐碱地的生态价值而更愿意支付补偿费用，在两者之间逐步形成经济利益和生态利益共同发展的良性循环。

(三)生态补偿能够助力棉区脱贫致富

棉花种植区一般具有“穷地区、穷人家”的“双穷”特征，黄河三角洲棉区属于经济欠发达棉区，而随着近年来棉花种植面积的缩减，棉农收入也在降低。黄河三角洲土壤盐碱含量的特殊性，决定了不能种植粮食作物，只能种植耐盐碱的作物棉花，这种因自然环境限制而产生的单一种植模式的选择给当地农民带来一定的损失，盐碱地土壤的贫瘠在一定程度上影响了农民的收入。因此，应当从国家层面加大对盐碱地棉花种植的财政补贴力度，提高生态补偿的标准，将贫困地区纳入生态功能保护区，在增强脱贫能力的同时，防止因盲目脱贫产生环境破坏。很多地区的生态补偿试点实践表明生态补偿机制在贫困地区对农民脱贫增收致富、改善生态环境等方面的效果十分显著。通过建立生态补偿机制，给予棉农一定的经济补贴，即可以鼓励棉农种植棉花，也可以增加棉农的收入，改善生活水平。

(四)生态补偿有利于实现棉区经济可持续发展

盐碱地一直以来都是难以攻克的世界性难题，通过棉花种植不仅可以带来经济价值，对于盐碱地的改良也十分有效。若对盐碱地不加以治理，任其荒废，不仅会给国民经济带来损失，也会导致生态环境不稳定，打破地区生态平衡。目前可利用耕地面积的不断减少，土壤肥力的下降，表明土地资源正遭受严重破坏，作为有限的不可再生资源，合理利用和保护是现在的重要任务。通过建立盐碱地棉花种植的生态补偿机制，使人们了解并重视盐碱地植棉的生态价值，转变粗放的农业生产方式，合理利用现有的土地资源，通过改良盐碱地土壤提高土地资源的利用效率，从而促进当地农业发展实现良性循环。

三、黄河三角洲盐碱地棉花种植生态补偿基本原理

生态补偿一般是指通过科学的方法界定生态环境保护者和生态环境受益者之前的权力与义务，生态补偿的方式多种多样，但一般会以资金补偿为具体操作方式。实行生态补偿机制，可以使公众认识并重视生态环境、自然资源的生态价值，激励公众的生态环境保护行为，培养节约资源的意识。

(一)生态补偿原则

补偿原则的确定是黄河三角洲盐碱地棉花种植生态补偿机制的构建前提，也是补偿机制构建的指导性理念。

1.公平性原则

公平原则的核心是双方的利益是平等的，不得因保护一方的利益而损害另一方的利益，要明确生态补偿的补偿方和被补偿方，实行“谁受益谁补偿、谁破坏谁恢复、谁保护谁受益”的原则。

2.受益者付费原则

受益者付费原则能够使生态服务功能所产生的生态效益得到相应的补偿，是确定生态补偿主体的重要依据。对盐碱地植棉的生态补偿而言，生态受益主体按照其受益程度，通过政府补偿或者市场补偿的形式对棉花种植主体进行一定的补偿，对生态环境改善带来的生态效益进行付费的原则。

3.受损者获补原则

盐碱地棉区的棉农因盐碱地土壤贫瘠，不适于其他作物种植，而限制了发展的机会成本，属于受损者。生态环境的保护行为容易导致普遍的“搭便车”行为，如果不给予相应的补偿，不能很好的激励当地的棉农继续种植棉花，容易导致土地撂荒，土壤持续恶化的生态问题。

4.可持续发展原则

建立生态补偿机制的最终目的是实现当地生态环境的可持续发展。由于盐碱地只存在部分地区，对盐碱地植棉的生态效益进行生态补偿，鼓励棉农在盐碱地植棉，从而促进区域的均衡和可持续发展。

(二)生态补偿主体

黄河三角洲盐碱地植棉的生态补偿应当归属于农业生态补偿的范畴，主体包括受偿主体和补偿主体。受偿主体是指对生态环境保护产生积极影响的行为主体，盐碱地棉花种植生态补偿的受偿主体应该是该地区棉花作物的种植者即棉农。由于盐碱地植棉所产生的生态效益，具有显著正外部性，因此棉花作物种植者在得到正常经济回报的同时，应该得到对盐碱地改良的补偿，从而调动种棉积极性。政府作为公众的代表应成为补偿主体，针对本文的研究对象，因地方政府具体负责本地区的生态补偿工作，所以生态补偿机制的补偿主体设定为地方政府。地方政府给予棉农一定的补偿，提高棉农参与农业生态环境改善的积极性，使其更为热情的投入到盐碱地生态环境保护工作中。通过种植棉花改善盐碱地生态环境，对棉农进行生态补偿，农民经济收入增加的同时，社会也从生态环境改善中得到益处。

(三)生态补偿标准

生态补偿标准的确立一直以来都是生态补偿机制建立过程中的难点和重点问题，目前并没有一个统一的方法对生态系统的生态价值进行评估，生态系统的生态价值被普遍认为是确定生态补偿标准最重要的参考依据。由于自然生态系统自身的复杂性，生态补偿理论的发展不足和研究方法的不统一，目前通过生态系统生态价值评估估算的结果一般均超过当地财政的承受能力甚至高于当地的经济发展水平，本文也只是在对黄河三角洲盐碱地棉花种植产生的生态价值运用生态价值评估的一般方法进行大致的评估，在评估结果的基础上提出建立生态补偿机制。在研究中主要运用市场价值法、机会成本法、影子工程法等对黄河三角洲盐碱地棉花种植的生态价值进行评估。评估结果表明，黄河三角洲棉田每年保持土壤肥力的价值为1923万元，维持养分循环功能的价值是1026万元，固氮释氧总价值是47000万元，净化大气价值为816万元，改良盐碱地生态价值是31亿元，维持生物多样性价值是10800万元，总计37.2亿元。棉花的种植面积取黄河三角洲棉区东营和滨州棉花种植的总面积173261hm2。通过计算可知，生态补偿标准应当为每亩地补贴1431元。运用这种方法计算出的补偿标准属于较为理想化的补偿标准，远远超出补偿主体实际的支付能力，可以作为实际补偿活动时的参考标准。

(四)生态补偿方式

生态补偿方式主要分为政府主导与市场运作为主导两种补偿方式。政府通过增加财政转移支付资金、征收“生态税”等方式对生态环境进行补偿。生态补偿机制的实施也需要市场补偿制度的补充，通过市场的有效调节实现生态环境价值的内部化。具体的生态补偿方式主要有：(1)资金补偿，主要是给受偿主体支付一定的资金数额以弥补其在生态环境保护中的付出和损失；(2)实物补偿，给予受偿者与损失相匹配的物质、土地等实际物品作为补偿，从而改善受偿者的生活水平；(3)政策补偿，主要是政府给予受偿者一定的政策优先权和优惠进行补偿的方式；(4)智力补偿，通过给生态环境保护者提供智力服务，如种植技术培训和农业相关知识咨询指导，改善受偿者的农业种植方式和生产技能。生态补偿方式的选择需要综合考虑补偿主体的偿还能力，根据当地的经济发展水平，在补偿和受偿双方一致沟通同意的前提条件下，采取最适合的方式进行补偿。

四、黄河三角洲盐碱地棉花种植的生态补偿机制

1.加大对生态价值和生态补偿的宣传教育力度

目前在学术界关于生态价值和生态补偿问题的研究一直是热点问题，但公众并不真正了解生态价值所带来的真正价值，生态补偿如何补偿等问题，大部分公众对生态补偿并不是很了解，普遍缺乏生态补偿意识，对生态环境和自然资源仍然存在着无偿消费的心理，甚至有人认为生态补偿是一种施舍，不能合理利用生态补偿资金。针对公众对生态补偿模糊不清的认识，要充分发挥各类新闻媒介的宣传导向作用，加大宣传报道生态价值和生态补偿的力度，扩大宣传的覆盖范围，使更多的人认识并了解生态价值和生态补偿的作用意义，逐渐增强生态功能区公众的生态维权意识，以正确的生态文化观念影响大众，向人们传播环境有价的生态理念。像盐碱地植棉这种对生态环境会带来生态价值的行为，要进行大量的宣传介绍，使人们重视这一农业生产活动，并对棉农对环境改善行为进行补偿；对不利于生态环境建设的观念和行为进行批评曝光，努力引导公众关心生态建设和环境保护的问题。

2.建立政府间生态补偿资金转移支付制度

财政转移支付分为横向和纵向两种方式，其中纵向财政转移支付的方式较为普遍。纵向财政转移支付的方式是自上而下或自下而上，需要受偿地区根据自身生态发展情况，逐级向上级政府申请财政转移支付；上级政府根据生态补偿受偿区域的申请，以及在发展过程中对生态环境的保护和破坏情况，决定是否提供纵向财政转移支付。专项财政转移支付资金是用于特定生态领域的生态补偿使用，如退耕还林生态项目、生态公益林建设项目、湿地生态保护等领域。一般性财政转移支付没有规定资金的具体用途，可以根据地区生态补偿发展需要而具体利用。目前盐碱地植棉的生态补偿并没有专项财政转移支付资金，建议政府将盐碱地生态补偿资金纳入专项财政转移支付之中，只有专款专用，才能大大提高生态补偿资金的使用效率，真正实现生态补偿机制实施的目的，通过提高用于盐碱地改良和生态环境保护的资金比重，加快该地生态建设的步伐。

3.拓宽生态补偿资金的筹措渠道

生态环境的保护和改善是一项投资大、见效慢的长期工程，因此需要大量的资金支持，为确保盐碱地植棉生态补偿措施的顺利施行，应当拓宽生态补偿资金的筹措渠道，多方吸纳资金。首先国家应建立盐碱地植棉生态补偿专项基金，为盐碱地生态改善提供稳定性、长久性的资金保障。其次应当借用社会公众的力量，吸纳社会资金，可以设立民间的生态保护组织，依靠大众的捐赠和帮助使生态补偿顺利进行。政府应当发挥积极地激励和引导作用，对积极参与生态补偿的企业和社会团体给予一定的优惠政策，吸引企业公司的赞助，鼓励社会公众为生态环境保护和改善做出贡献。

4.落实生态环境保护奖惩制度

加强对生态补偿资金使用情况的监督，严格管理政府责任人的权责落实情况，完善能源资源节约和生态环境保护奖惩机制，对生态补偿的实施情况进行监测，所实现的效果进行定期考核，真正实现奖罚分明，奖惩双向结合改善生态补偿机制。对于破坏生态环境的行为要惩罚以减少该类行为的发生，对利于改善生态的行为要予以奖励以激励吸引更多的人行动起来。

5.健全生态和环保公众参与机制

生态环境的保护不应只有国家政府呼吁和实践，社会公众作为良好生态环境的受益者，应当充分认识到保护生态环境是每个人的责任和义务。生态补偿机制的建立和完善需要社会公众的广泛参与，通过向公众宣传生态环境的生态价值，认识并了解实行生态补偿的重要性和迫切性，充分发挥公众筹集资金、监督监管、建言献策的作用。

6.调动各类人才参与生态和环保建设的积极性与主动性

各级政府和有关决策者要充分认识到科技人才在生态和环保建设中的重要作用，千方百计地为吸引人才、留住人才、用好人才创造宽松的条件和环境。生态价值的评估、生态补偿标准的确定等核心问题仍需要进一步的研究，盐碱地生态补偿的科研基础比较薄弱，为争取国家早日重视盐碱地生态补偿问题，设立生态补偿专项资金，建立黄河三角洲盐碱地棉花种植生态保护区等利于生态环境改善和发展的措施的实现，仍需要科研人才的不断努力，为完善生态补偿机制提供科学依据。