中国特色社会主义新时代水土保持工作的三个维度

2018-01-30王伟，吕涛

中国水土保持 2018年6期

王伟，吕涛

(1.贵州大学法学院，贵州贵阳 550025； 2.贵州省水利厅河长工作处，贵州贵阳 550002)

2017年10月18日，举世瞩目的中国共产党第十九次全国代表大会在北京召开。习近平总书记在十九大报告中指出，当前中国特色社会主义已经进入了新时代，这是我国发展新的历史定位。新时代不可避免地面临着新矛盾，新矛盾的解决需要用新思路来指导。十九大报告将习近平总书记新时代中国特色社会主义思想确立为全党新时代的指导思想，强调中国共产党的历史使命就是不忘初心、牢记使命，决胜全面建成小康社会，夺取新时代中国特色社会主义的伟大胜利。为此，十九大报告对新时代中国特色社会主义建设工作(包括生态文明建设工作)提出了一系列新要求、新目标，做出了新部署。作为生态文明建设工作重要组成部分的水土保持工作，十九大报告这些意义重大的表述，无疑会对其产生积极影响。十九大报告为新时代水土保持工作指明了前进方向，在思想认识、工作方式及制度建设上对水土保持工作提出了更高的要求，水土保持工作在新时代必须符合“底线、系统、法治”三个基本维度。

1 “底线”维度：新时代水土保持工作的思想认识

十九大报告指出：中国特色社会主义进入新时代，我国社会的主要矛盾已经从以往的人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾，转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。这一论断表达出这样一种核心思想：人民对美好生活的需要是层次多样、内容丰富的，它既包括对富足的物质生活和丰富的精神生活的期盼，也包括人民对美好生态环境的期盼。如果人民赖以生存的基本环境遭到破坏，蓝天白云绿水青山这样良好的生态对人民是一种奢望的话，这样的生活根本不是人民所期盼的“美好”的生活[1]。良好的生态环境，不仅关乎人民的切身利益，更关乎中华民族的长远未来，成为社会各界的共同奋斗目标。改革开放以来，经过30多年的发展，中国经济实力不断提升，人民生活水平不断改善，民众也由过去的仅仅是盼温饱求生存，到现在富裕基础上更盼生态忆乡愁。对美好生活的向往和对美丽中国的建设，已经成为全党和全社会的共识，成为社会各界的奋斗目标。十九大报告顺应时代的发展趋势，顺应人心，首次将“美丽”作为社会主义现代化强国的限定词之一，让“五位一体”总体布局和社会主义现代化强国奋斗目标实现了更好对接。社会主义现代化强国建设，不仅需要创造出更多的物质财富和精神财富来满足人民日益增长的美好生活的需要，更需要提供更多的生态产品来满足人民日益增长的美好生态环境的需要[2]。

水土资源是人类生存和发展的基础性资源。水土流失将直接导致水土资源的破坏及生态环境的恶化。水土流失是各类生态退化问题的集中反映，因此有学者就深刻指出，抓住水土流失防治问题就等于是抓住了生态问题的关键[3]。水土保持的任务和目标就是保护水、土资源，保护和改善生态环境，这也就是保护生态文明建设赖以实施的基础，因此水土保持是我国生态文明建设的重要组成部分。实施水土流失综合防治，保护和合理利用水、土资源，不仅可以改善生产、生活条件，还能有效提升生态系统的稳定性，提升生态功能，维护生态安全。因此，水土保持工作是破解环境约束，推进生态文明建设，实现中华民族永续发展的战略选择，意义重大。

“十二五”以来，我国水土流失治理工作成效显著。全国共完成水土流失综合治理面积26.55万km2，治理小流域2万余条，人为水土流失严重局面已经得到有效遏制，为我国经济、社会持续健康发展和生态文明建设提供了强有力的保障。但是，我国水土流失量大、面广的状况依然没有改变，《第一次全国水利普查水土保持情况公报》的数据显示，截至2011年12月31日，全国共有水土流失面积294.91万km2，占国土面积的30.7%[4]。与人民美好生活的需要相比，我国水土流失综合治理仍然还存在不平衡不充分的问题。现在全国仍有2 400万hm2的坡耕地和96万条侵蚀沟亟待治理，我国西南石漠化地区、西北黄土高原区、东北黑土区等亟待治理区域尚未得到有效治理，水土流失依然是制约我国山区经济社会发展的重要因素[5]。从发展的角度来看，我国工业化、城镇化、农业现代化任务尚未完成，发展和保护矛盾突出，广大农村居民在相当长时间内仍靠土地生存发展，因此我国水土流失防治任务依然十分艰巨。随着中国特色社会主义进入新时代，人民群众对良好的生态环境期待更加迫切，正如习近平总书记指出的“环境就是民生，青山就是美丽，蓝天也是幸福”[6]，因此新时代全社会对水土保持的要求和期望更高。传统的水土保持工作以控制水土流失、改变农业生产条件为目标，随着人民对美好生活的需要不断提高，新时代的水土保持工作除完成传统目标外，还肩负着为人民提供良好的生态环境，保障饮用水安全，控制面源污染，提供良好的休闲旅游场所，增强生态环境承载能力及生态服务功能的重要目标[7]。水土流失状况是反映水土资源和生态质量状况的重要指标，新时代水土保持工作一定要树立“水土流失状况只能好转、不能变坏”的底线思想认识，坚决遏制人为水土流失发生，将水土流失面积不扩大、强度不加剧、水土保持功能不降低作为各级政府的责任底线，作为对其的考核底线[5]，时时刻刻把满足人民群众日益增长的美好生活需要放在首位。

为保证“水土流失状况只能好转、不能变坏”，水土保持法规定，国家在水土流失重点预防区和重点治理区，实行地方各级人民政府水土保持目标责任制和考核奖惩制度。《关于加快推进生态文明建设的意见》《生态文明建设目标评价考核评价办法》《党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)》《全国水土保持规划(2015—2030年)》对此也作了要求。中央2016年制定的生态文明建设目标评价考核办法中，“新增水土流失面积”已经被纳入国家绿色发展指标体系，成为国家生态文明建设评价考核的重要依据。水利部2017年印发了《关于加快推进水土保持目标责任考核的指导意见》，规定从2018年起对重点防治区的市县人民政府进行水土保持目标考核。考核内容主要包括水土流失动态变化及消长状况、水土保持规划确定的目标任务完成情况、改革任务落实情况等。考核指标原则上包括水土流失面积和强度变化、新增水土流失治理面积，以及水土保持法制建设、监督管理、综合治理、监测等内容。这些规定就是要求新时代的水土保持工作坚守水土保持底线意识，提升水土保持供给质量和数量，不断满足人民日益增长的美好生活需要。

2 “系统”维度：新时代水土保持工作的方法认识

生态系统最基本的特征就是它的整体性、系统性，即生态系统中各种要素之间具有相互联系和相互作用，以及彼此依存的关系。它们相互依赖、协同进化，使得生态系统成为一个协调的整体。改变生态系统的一部分，必然会对其他部分产生直接或间接的影响。只有当生态系统的结构、功能相对协调，生态系统的平衡才不容易被破坏。生态文明建设必须要遵循生态系统的整体性、系统性的内在规律，必须尊重自然、顺从自然、保护自然，统筹考虑自然生态各要素，进行系统整体保护，从而达到增强生态系统循环能力、维护生态平衡的目标[8]。

十九大报告在关于新时代中国特色社会主义基本方略中，提出要统筹山水林田湖草系统治理，与2015年《生态文明体制改革总体方案》中提出的“山水林田湖”相比，十九大报告增加了一个“草”字，这更加符合生态系统的实际。土壤是各种自然资源的物质载体，树木、草、农作物等在土地上生长发育；水是地球生命的源泉，分布在江河湖泊及地下，只有与土地资源配置良好，并分布在温度和湿度适宜的气候环境中，才能为生物的生长发育提供保障；而树和草则为水与土壤资源的良好配合提供了保障。根据十九大报告的精神，必须要以系统工程的思路来统筹安排水土保持工作，坚持人为防治和自然修复并举的防治措施。首先，要进一步强化预防保护、生态修复和生态清洁小流域建设，有效控制、减少面源污染，以小流域的源头保护及大面积的植被恢复来支撑山水林田湖草系统的修复，努力实现水土流失由事后治理向事前预防的转变，坚决扭转水土保持工作“先破坏、后治理；边破坏、边治理”的被动局面，从源头上严控水土流失和生态破坏。其次，水土流失防治措施，必须坚持以小流域为单元，工程措施、生物措施和农业措施优化配置，山水林田湖草路综合治理，形成综合防护体系，统筹解决农民生计和生态改善问题。要改变过去种树的只管种树、治水的只管治水、护田的只管护田的单一模式，综合把握上下游、左右岸、干支流、地上地下、城市乡村的关系，统筹山水林田湖草路小流域综合治理，切实增强流域水土流失综合防治、水资源保护、水污染治理、防洪减淤等重点项目的协同性，建立多功能的防治体系[9]，兼顾群众脱贫致富、生态环境改善、资源节约利用的需要。

3 “法治”维度：新时代水土保持工作的制度认识

党的十八届三中全会提出，要“紧紧围绕建设美丽中国深化生态文明体制改革”，要“用制度保护生态环境”。党的十八届四中全会进一步提出，将生态文明建设纳入法治轨道，用最严格的制度、最严密的法治为生态文明建设提供可靠保障。党的十九大报告再次强调，要加快生态文明体制改革，实行最严格的生态环境保护制度，建设美丽中国，为人民创造良好的生产生活环境。法治是国家治理体系和治理能力的重要依托，生态文明法治建设是实现生态文明的基本条件和保障。水土保持工作是生态文明建设的重要领域，十九大报告提出，要开展国土绿化行动，推进荒漠化、石漠化、水土流失综合治理，以优化生态安全屏障体系，提升生态系统的质量和稳定性。水土保持工作要想取得长效，必须建立源头严防、过程严管、后果严惩的法律制度体系。只有将水土保持工作纳入法制建设和法治秩序的轨道，具有了完善的法治制度体系和高效的法治实施体系，以及严密的法治监督体系和有力的司法保障体系，才能为新时代水土保持工作提供有力的保障和支持，促使新时代生态文明建设的伟大目标早日实现。

近年来我国水土保持法治建设取得了不小的成绩。一是制度建设不断完善。2010年12月我国修订了水土保持法，扩大了管理对象，将可能造成水土流失的生产建设项目进行全覆盖管理，原来生产建设项目的管理区域仅仅是山区、丘陵区和风沙区，修订后的水土保持法将管理区域扩大到其他容易发生水土流失的区域；同时法律还增加了一些新的制度，如水土保持方案跟踪检查制度；规定了地方各级政府水土流失重点预防区和重点治理区的水土保持目标责任制、考核奖罚制度，以及水土保持规划的法律地位；强化了水土保持设施所有权人或使用权人的管护责任；完善了一系列制度，如水土保持预防保护制度、水土保持补偿制度、水土保持方案管理制度等。2015年1月1日，号称“史上最严”的修订后的环境保护法正式实施，其在基本理念上取得重大进展，在具体制度和监管措施上明显进步，在打击违法行为方面取得重大突破。水土保持法、环境保护法等一系列法律的修订实施为水土保持工作提供了更强有力的法律支撑。同时，一些部门规章及其他规范性文件相继出台，例如《水土保持补偿费征收使用管理办法》《鼓励和引导民间资本参与水土保持工程建设实施细则》《生态清洁小流域建设技术导则》《全国水土保持信息化规划(2013—2020年)》《关于强化依法行政进一步规范生产建设项目水土保持监督管理工作的通知》《关于进一步加强生产建设项目水土保持方案审批信息公开工作的通知》《关于加强水土保持工程验收管理的指导意见》《关于进一步加强流域机构水土保持监督检查的通知》等，为水土保持工作提供了完善的制度依据。2015年10月，国务院批复了《全国水土保持规划(2015—2030年)》，要求水土保持要为保护和改善生态环境、加快生态文明建设、推动经济社会可持续健康发展提供重要支撑。现在，全国31个省份(不含港澳台)均已颁布了符合水土资源保护要求、操作性强的水土保持法实施办法(水土保持条例)，不少省份出台了省级水土保持补偿费征收使用管理办法或标准。制度建设的不断完善，为水土保持工作的规范化提供了依据。二是法治实施成效显著。例如2016年水利部对2011年以来部批的1 024个水土保持方案进行了全面筛查，梳理出1 861个存在安全风险的设施，并分级建立了隐患项目清单，明确了项目监管要求和监管责任，要求采取措施切实防范和消除风险隐患[10]。2016年全国审批生产建设项目水土保持方案2.4万个，涉及水土保持设施5 300多项，其中部批大型生产建设项目水土保持方案124个，完成水土保持设施验收135项，督促生产建设单位落实防治资金263亿元，减少水土流失量5 726万t[11]。截至2016年12月31日，水利部共批复了3 751个生产建设项目水土保持方案，已完成1 504个生产建设项目的水保设施验收。2016年七大流域机构对1 063个水利部已批复水保方案的生产建设项目进行了监督检查[10]。职能部门依法加强了生产建设项目水土保持的监督管理，对严格控制人为水土流失作用重大。三是水土保持法治宣传工作进展迅速，提高了民众的水土保持法治知识，提升了全社会对水土保持的关注度和参与度。从2012年开始，水利部启动了全国水土保持国策宣传教育行动，在全国建立了一批水土保持教育社会实践基地，编制完成了一批水土保持科普读物，建成了中国水土保持生态建设网。截至2016年底，全国共建成国家水土保持科技示范园区112个、国家水土保持生态文明工程89个。另外，2016年水土保持进党校试点工作在全国62个地市党校全面推开，截至当年12月底，宣传教育2 000余次，印发宣传材料30多万分，培训各级党政干部3.8万多人次[10]。这使得党政干部对水土保持工作的重要性有了更深的认识，更加重视水土保持工作。

虽然我国水土保持法治建设取得了不少成绩，但还是存在一些问题，立法还有不完善的地方。比如水土保持法对农林生产活动的水土保持管理忽视，其实具有企业性质的农林开发活动水土流失隐患也比较大，应该将其纳入生产建设项目管理，加强监督管理；再如水土保持法第三十八条规定“对生产建设活动所占用土地的地表土应当进行分层剥离、保存和利用”，但对不履行这一法律义务却没有设定处罚。在中国特色社会主义新时代，需要不断完善强化水土保持制度体系，筑牢水土保持发展根基，推进新时代水土流失治理体系和治理能力的现代化。

4 结语

党的十九大报告指出，建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计，坚持人与自然和谐共生是新时代坚持和发展中国特色社会主义基本方略的重要内容，建设美丽中国是全面建成社会主义现代化强国的重大目标，搞好水土保持是建设美丽中国，为人民创造良好生产生活环境，为全球生态安全做出贡献的基础保障。十九大报告提出中国特色社会主义新时代生态建设的新目标是，到2035年，生态环境根本好转，美丽中国目标基本实现；到本世纪中叶，把我国建设成为富强民主文明美丽的社会主义现代化强国，生态文明全面提升。具体到水土保持工作，《全国水土保持规划(2015—2030年)》提出的目标是，到2020年，我国基本建成水土流失综合防治体系，全国新增水土流失治理面积32万km2，年均减少土壤流失量8亿t；到2030年，建成水土流失综合防治体系，全国新增水土流失治理面积94万km2，年均减少土壤流失量15亿t。为实现这些目标，水土保持工作就必须树立“水土流失状况只能好转、不能变坏”的底线思想认识，将水土流失面积不扩大、强度不加剧、水土保持功能不降低作为各级政府的责任底线；在工作中以系统的方式，统筹山水林田湖草路小流域综合治理，切实增强流域水土流失综合防治、水资源保护、水污染治理、防洪减淤等重点项目的协同性，建立多功能的防治体系；同时加强水土保持法治建设，为水土保持工作提供有力的制度保障。遵循底线、系统、法治三个基本维度，做好新时代水土保持工作，改善生态环境，为生态文明建设做出贡献。

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[10] 水利部.2016年全国水土保持公告[EB/OL].[2017-12-27].http://www.mwr.gov.cn/sj/tjgb/zgstbcgb/201709/t20170918_1000307.html.

[11] 刘宁.真抓实干勇于开拓努力开创水土保持改革发展新局面[J].中国水土保持，2017(4)：1-5.