关于推行生产建设项目水土保持设施第三方评估的几点思考

赵永军

(水利部 水土保持监测中心，北京 100055)

2017年9月，国务院印发了《国务院关于取消一批行政许可事项的决定》(国发〔2017〕46号)，将水行政主管部门组织实施的生产建设项目水土保持设施验收审批事项取消，并要求水利部通过三项措施加强事中事后监管：一是制定和完善与水土保持有关的标准，便于生产建设单位按标准执行；二是明确要求生产建设单位应当加强水土流失监测，在生产建设项目投产使用前，依据经批复的水土保持方案及批复意见，组织第三方机构编制水土保持设施验收报告，向社会公开并向水土保持方案审批机关报备；三是强化生产建设项目水土保持方案审批，加强对水土保持方案实施情况的跟踪检查，依法查处水土保持违法违规行为，并将处罚结果纳入国家信用平台，实行联合惩戒。至此，由水行政主管部门组织实施了16年的水土保持设施验收工作退出历史舞台，由第三方机构编制水土保持设施验收报告，向社会公开并向水土保持方案审批机关报备成为最为直接的替代措施。水利部于2017年11月发布《关于加强事中事后监管 规范生产建设项目水土保持设施自主验收的通知》(水保〔2017〕365号)，规定依法编制水土保持方案报告书的生产建设项目在投产使用前，生产建设单位应当根据水土保持方案及其审批决定等，组织第三方机构编制水土保持设施验收报告。为保障水土保持设施验收质量和效果，需要针对第三方机构的认定(选择)和相关工作要求开展专门调查研究，以指导从业行为、保障评估质量，既要保持生产建设项目水土保持工作的衔接与过渡，维护和保障生态文明建设成果，又要体现便民高效的改革精神，促进实体经济的健康发展。

1 第三方机构的概念与作用

所谓第三方，指两个相互联系的主体之外的某个客体，可以和两个主体有联系，也可以独立于两个主体之外，是一个独立的客体。市场经济背景下，第三方通常指合同关系双方的两个主体之外相对独立、有一定公正性的第三主体，目的是为了确保交易的公平、公正，避免纠纷和欺诈。在水土保持方案实施过程中，当事的双方是生产建设单位和公共利益方，政府通过审批水土保持方案来代表公共利益规定水土流失防治的要求与标准，生产建设单位筹资建设水土保持设施或采取相应措施使水土流失控制在相应标准之内。第三方应根据生产建设单位提供的过程资料和现场核查认定的情况，评估是否达到当事双方事先约定的水土流失防治要求和标准，这需要第三方机构保持独立公正的立场。

独立第三方机构，是对应两个互有利益矛盾、不同诉求的当事双方而言的。按代建制的思路，具体项目的设计单位、施工单位、设备材料供应商、工程监理单位、过程监测单位和建设管理单位等，与建设单位同属一个利益共同体，不算独立第三方，与建设单位有共同出资方等利益关联的单位，也不算独立第三方。项目周边一定范围的单位和居民，各级水行政主管部门、其他的政府机构及财政供养的全额事业单位，均可算是公共利益方，也不算独立第三方，其利益关联应在审批水土保持方案环节一并考虑。生产建设项目水土保持验收报告，应在生产建设单位组织编制的验收总结报告的基础上，对法定义务落实情况、水土保持设施建设情况、水土保持效果等主要内容进行评估，判定水土流失防治任务的完成与达标情况。因此，第三方机构不应与双方特别是生产建设单位有利益关联，应是具有独立承担民事责任能力且具有相应水土保持技术条件的企业法人、事业单位法人或其他组织。

2 第三方机构的选择

第三方机构评估就是从局外人的角度评估建设单位法定义务的落实情况，检查或验证水土保持方案确定的任务是否完成，水土流失防治的要求和效果是否达标，直接影响周边的生态环境和生产建设单位的投资收益，可见公正性是选择第三方机构秉承原则排在第一位的，因此第三方机构应是独立于当事双方之外的公正的技术机构。第二位的是专业性，评估机构应具有相应的专业人员和设备，并在其他项目中承担过水土保持方案编制、监理、监测等全套业务，具备审核资料、查看外业、效果评定等能力的专业队伍。第三位的是技术权威性，第三方机构检查或验证的结论须得到双方的认可，并与周边环境和历史数据相衔接，因此要选专业性较强、有较好信誉的专业技术机构，这样其出具的结论才会被当事双方认可。第四位的是公益性或非营利性，第三方机构承担水土保持验收评估工作不应以营利为目的，可按工作成本加合理利润的方式计取服务费用，不能出现暴利和垄断现象，这样评估机构方可规避利益局限而不至于放松把关要求。第五位的是单位信誉。评估机构信用等级越高，越在乎评估结论的真实性和有效性，越重视评估把关工作，失误就会越少。因此，第三方评估机构应以具备水土保持相关职能的二类事业单位、具有全部相关资质的行业(集团)外的国有企业及水土保持从业年限较长的民营企业为主。

从事水土保持验收达标评估工作的第三方机构，可以有三种主要形式：一是任意第三方，由生产建设单位自行选择；二是行业自律组织评比认定一批单位并商定相应工作规则和达标要求，供生产建设单位自行选择；三是由权威第三方进行审查评估，类似水土保持方案审批前的技术审查，仅少数单位可以从事这项工作，可由水行政主管部门指定。第一种形式，以建设单位的自查初验报告为基础，由第三方机构在工程施工结束后编制验收(评估)报告，对工程量的汇总审核和防治效果进行综合分析，判定方案规定的任务是否完成、防治标准是否实现。但由于是建设单位委托，其话语权和公正性受到限制，且技术水平和把关尺度不一，难以保障工作质量，甚至使第三方机构评估制度流于形式，与生态文明的时代要求有较大差距。第三种形式，第三方机构对生产建设单位编制完成的自查初验报告进行审查评估，认定是否真实、达标，判别现场有无隐患。这类单位不得从事生产建设项目领域的水土保持技术服务，以防对其他水土保持技术服务单位造成不公平竞争。但会有变相许可之嫌，由生产建设单位出资委托也不符合常理。第二种形式，具体工作与第一种形式类似，但被委托单位需具备相应的条件。几年前，第二种形式曾有过一段时期的实践，发挥了积极的推动作用，现仍可适应招投标制度的要求，推荐采用这种形式。行业自律组织应根据需要引导第三方评估机构开展工作和发展，使之有合适的总量和地域分布，通过成果核查和信用考核达到动态供需平衡。

3 第三方机构的主要工作内容

(1)编制水土保持设施清单。根据水土保持方案(含变更)确定的水土保持措施体系，查阅工程设计资料，以施工标段为单元编制水土保持设施(含临时措施)清单，注明规格、材质、布局等设计要点，并绘制各标段的水土保持设施平面布置图。记录遗漏和未达到方案要求的水土保持措施，这是整个验收评估工作的基础，不能偷工减料。在此基础上，汇总形成整个项目的各类水土保持设施的措施量。没有开展水土保持设施相应设计的，应根据水土保持方案确定的措施体系直接进入第2个步骤，赴现场如实查验形成设施清单和平面布置图。

(2)措施量现场核查。对照各标段的水土保持设施清单和平面布置图，除临时措施外，现场核查各类水土保持设施的措施量和分布情况。对工程措施，查看外观质量和尺寸规格，利用回弹仪、坡度仪核查其强度和布设合理性。对乔木类植物措施，查看其间距、植株胸径、郁闭度和保存率；对草被类植物措施，核查其覆盖度、长势和灌溉设施。记录措施实施的变化情况，修改水土保持设施清单及其图件。评判水土保持设施的防治效果，对裸露面和防治不达标的边坡、地块进行标记并拍照。对外观质量明显偏差、规格材质与设计要求差距较大的，还应对隐蔽部位进行挖掘检查。对增加措施量的水土保持设施，应拍照并量测外观尺寸，在水土保持设施清单中予以补充。外业核查结束后，在水土保持设施清单中，增加1列专门给出各标段水土保持设施的照片。

(3)内业档案资料核查。主要核查并收集四类资料。第一类是水土保持相关资料，主要是水土保持监测实施方案、工作日志、月报、季报和总结报告等；水土保持监理实施细则、工作日志、月报、季报及质量检测与评定资料等；水土保持管理资料，主要包括规章制度、机构设立资料，水行政主管部门检查资料及处理结果资料等。第二类是各标段的水土保持设施资料，主要收集水土保持单位工程验收鉴定书、总监理工程师签字的计量支付凭证(工程量和价款结算)，作为验收评估的附件。若没有鉴定书和支付凭证，则需要对照水土保持设施清单，查找施工、验收等资料，找出水土保持设施的数量、质量和造价等内容进行复印或拍照确认，列表汇总并分别注明档案资料的出处(即出自哪卷、册和第几页)。找不到相应内容的，应要求生产建设单位对档案资料进行整改。第三类是临时措施的资料，查找施工等资料、收集照片，对比水土保持监测、监理资料，列表汇总并分别注明其出处。工程初步设计报告、施工图设计文件中没有临时措施的，其工程量的认定应当更为谨慎。第四类是协议合同等资料，主要包括征占地情况，土石方取、弃情况，水土保持补偿费征缴情况，水土保持相关技术服务合同等。

(4)外业效果核查。利用工程建设期间和投产前的高分遥感影像，核查其施工扰动范围和防护情况，在工程周边1～2 km范围内的缓冲区内，查找取土场、弃土场和施工生产生活场地，并赴现场排查。利用无人机摄影技术获取项目区及周边一定范围的正射影像，分区核算扰动土地整治率、林草成活率及植被覆盖率等指标。结合措施量的现场核查情况，分别计算各项水土流失防治指标，并根据征占地协议和验收移交情况对工程投产后的防治责任范围进行确认。查阅监理、监测资料，对操作合规性、数据整编规范性、成果合理性进行分析评价，还要对项目设置的水土保持监测点进行现场检查核实。

(5)报告编写。根据上述内容编写验收报告，主要内容包括项目及项目区情况，生产建设单位履行水土保持法定义务情况，工程占地及土石方平衡情况，水土保持设施的设计情况、实施情况、验收情况，水土保持监测工作开展情况、水土保持监理工作开展情况，建设期间、投产前的水土流失防治指标达标情况，表土处置、工程质量与渣场安全情况，验收评估结论和尾留工程。其中，验收评估结论主要包括生产建设单位法定义务完成情况、水土保持措施体系配置及工程等级确定情况、水土保持设施建设情况、施工过程水土流失控制情况、水土流失防治效果、水土保持设施运行维护责任落实情况等，并明确是否达到水土保持方案确定的建设任务和防治标准，附生产运行期水土流失防治责任范围、水土保持设施清单及附图；此外，还应将第(1)～(4)项工作底稿装订成册作为附件以备水行政主管部门核查。尾留工程指设计中存在或现场确实需要但没有实施的水土流失防治工程，需要有明确的设计图纸，预留了所需费用，而且不影响各项防治指标的达标。对尾留工程，应明确完工期限，在向水行政主管部门报备材料中专门列出并公示。编写报告过程中，无法定量分析或难以确定是否达标时，需要重复档案资料查阅和现场复核工作。根据相关规定，同生产建设单位协商确定验收报告的保密要求。

4 评估的方式与第三方机构管理

在水土保持方面，对工程建设的参建方来说，生产建设单位、设计单位和施工单位无疑承担主要责任，技术审查单位、工程监理单位、水土保持方案审批机构承担次要责任，水土保持监测单位、水土保持监督检查单位等承担更次要责任。第三方机构编写水土保持设施验收报告，应站在中立角度进行评估，对双方议定的任务和效果达标情况进行评判，不需要评价任务和指标的合理性。对指标设置过高，未按批准的水土保持方案实施的情形，要单设章节专门论证水土保持功能的影响，生产建设单位组织验收会议时应邀请有关专家参加或事先征求水土保持方案审批部门的意见。对实施效果较差的，应按责任区分的层次逐级排查责任。首先，分析生产建设单位是否尽了责，再看设计单位是否将水土保持设施进行了同步设计，然后看施工合同是否有专门的水土保持要求或单独的水土保持合同。其次，再查看监理单位是否落实了质量、进度和投资的控制措施。最后，查看水土保持监测单位是否向水行政主管部门如实报送了相关内容，水行政主管部门跟踪检查是否及时发现并督促整改，并根据情况给出各参建单位信用评价建议。对明显不能通过验收的项目，如果第三方弄虚作假、编造数据使其通过验收，那么一经查实就将其记入黑名单。

选择第三方机构，在考虑独立性、专业性、权威性和信誉好等要求的同时，还应考虑我国的国情和社会发展的阶段性特征，在强调机构独立公正的基础上，将评估质量与主要专家的信用相关联，形成第三方机构与权威自然人相结合的质量共同体，每个评估机构设立1～3位首席评估专家，形成单位担责、首席专家信用担保的验收评估工作模式，评判水行政主管部门和生产建设单位当事双方约定的水土流失防治任务的实施情况和效果。

水行政主管部门还应加强对水土保持设施验收工作的管理和监督执法。首先是实行联合惩戒制度，对未开展水土保持设施验收而投产且明显不达标而做出验收合格结论的，进行监督执法，予以纠正，并将生产建设单位及第三方机构记入黑名单，对同一生产建设单位的水土保持方案予以限批停批，对第三方机构及首席专家编报的验收报告不予报备。二是加强培训管理，行业自律组织应当定期组织第三方机构进行交流研讨或培训，对出现的阶段性问题进行研究处理，确保验收报告的质量，最终形成完整的技术标准体系。三是开展验收核查工作，在收到生产建设单位的报备材料后，在2～3个月内由水行政主管部门或流域机构采用随机轮换的方式进行验收核查工作，对验收报告的真实性和水土保持设施变更情况进行核查，发现问题及时处理。

5 结 语

自主验收是水行政主管部门贯彻政府“放管服”改革精神服务实体经济的重要举措，初期应加强技术指导和督促检查，确保生产建设单位落实水土保持“三同时”主体责任。为防止验收工作流于形式，须加强对验收报告报备的核查与管理工作，确保验收内容不缺项，验收标准不降低，验收结果全公开。对监督检查中发现问题较多且比较严重的，应在报备手续办结前进行重点核查。

为防止个别服务单位“一条龙”包办式服务，进而出现假措施、假数据、假结论等情况，使验收工作流于形式，在初期有必要明确制衡要求，即编制水土保持设施验收报告的第三方是纯粹第三方，各方数据和成果均同时报备、同时核查。第三方的水土保持从业时间应超过5年，首席专家应具有教授级职称并参加定期组织的技术研讨。

在实际操作层面，引入并发挥好第三方机构进行评估还有不少障碍。首先，如何确定第三方评估机构的专业性。这涉及评估机构和首席专家的资质、评估机构的合法性等问题。其次，如何保证第三方评估机构的公正性，谁来监督第三方评估机构。再次，如何保障第三方机构的权威性，使其在评估过程中敢于说“不”， 防范利益有关方收买、干扰甚至要挟第三方机构。这些难题，需要在实践中不断摸索、逐步解决，最终形成符合中国国情的第三方机构评估机制，让成熟而专业的技术服务机构参与进来，保障验收评估成果的可靠性。

[作者简介] 赵永军(1969—)，男，河北石家庄市人，教授级高级工程师，博士，主要从事水土保持管理工作。

[收稿日期] 2018-02-10