新疆水资源开发利用现状及其发展对策

雷亚娇+江涛+冯兴平

摘要：一个地区的水资源利用程度及利用方式很大程度上决定着该地区经济发展的规模及速度，水资源的瓶颈制约已成为影响新疆可持续发展和长治久安的突出问题之一。加强水资源的合理开发利用，是保障新疆绿洲生存，稳定新疆发展空间，保障经济社会可持续发展的必由之路。针对新疆水资源概况，发现新疆水资源总量丰富，人均占有量较高，水资源空间和时间分布不均匀，水资源使用量逐年增加，对新疆水资源存在问题及解决措施展开探讨，并给出一系列相应有效的措施，以期为水资源开发利用和发展的战略提供参考借鉴。

关键词：新疆水资源；自然资源；经济资源；现状分析；对策

0.引言

水资源作为基础性的自然资源和战略性的经济资源，在经济社会可持续发展、维系生态平衡、美化环境等方面起着重要的作用。党中央国务院十分重视水资源管理，2011年中央一号文件《关于加快水利改革发展的决定》指出要把严格水资源管理作为加快转变经济发展方式的战略举措。针对中央关于水资源管理的战略决策，国务院发布了《关于实行最严格水资源管理制度的意见》，对实行最严格水资源管理制度工作进行全面部署和具体安排。水利部在2012年启动了国家水资源监控能力建设项目，对地表水年取水量在300万m3以上，地下水年取水量在50万m3以上的工业生产、生活等取用水大户实现动态实时监控，提高水资源监控能力，逐步增强支撑水资源定量管理和“三条红线”监督考核的能力。全面推动最严格水资源管理制度贯彻落实，促进水资源合理开发利用和节约保护，保障经济社会可持续发展，是当前新疆水资源管理的紧迫任务。目前，新疆共建成水库496座（含兵团），总库容133亿m3，灌溉渠道总长达到35万km，其中防渗渠道占37%；建成34处大型灌区，灌溉面积达到474万hm2，田间高效节水面积191万hm2以上，初步形成了以防洪、灌溉、供水为主的水利工程体系。对新疆水资源监控能力建设一期项目（以下简称一期项目）取用水监测站点实施情况进行总结和反思，梳理存在问题，查找原因，提出具体的对策和解决办法，可供新疆水资源监控能力建设二期项目（以下简称二期项目）实施时借鉴和采纳。

1.新疆水资源概况

新疆维吾尔自治区，简称新，位于亚欧大陆中部，地处中国西北边陲，总面积166.49万km2，占全国陆地总面积的1/6，周边与俄罗斯、哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦、巴基斯坦、蒙古、印度、阿富汗等8个国家接壤；陆地边境线长达5600多km，占全国陆地边境的1/4，是中国面积最大、陆地边境线最长、毗邻国家最多的省区（详见图1）。新疆远离海洋，四周高山环抱，境内冰峰耸立，沙漠浩瀚，草原辽阔，绿洲点布，地形地貌可以概括为“三山夹两盆”：北面是阿尔泰山，南面是昆仑山，天山横亘中部，把新疆分为南北两部分，南部是塔里木盆地，北部是准噶尔盆地，习惯上称天山以南为南疆，天山以北为北疆。塔里木盆地面积53万km2，是中国最大的盆地。新疆地处欧亚大陆腹地，远离海洋，降水稀少，气候干燥，蒸发强烈，是典型的内陆干旱区。水资源紧缺，生态环境十分脆弱，是其基本特征。

图1 新疆维吾尔自治区行政图

2013年新疆地表水资源量900.9亿m3，地下水资源量561.3亿m3，扣除地表水资源与地下水资源重复计算量510.9亿m3，水资源总量951.3亿m3，与多年平均值相比偏多14.2%，比上年增加5.2%，属丰水年。新疆人均水资源量4000m3，为全国人均的2倍；但是，单位面积产水量仅为每25.3万m3/km2，列全国倒数第三位。新疆属典型大陆性干旱气候，降水稀少，蒸发强烈。平均降水深155mm，为各省区的末位。由1961—2014年新疆地区降水序列分析可知（详见图2），全疆年降水量平均值为130.7mm，并以0.97mm/a速率递增（P<0.01）。具体到各分区来看，北疆、南疆和东疆的年降水平均值分别为173.0mm、97.2mm和37.9mm，南疆和东疆的降水低于全疆平均值，其中东疆的年降水最低，不足全疆平均值的1/3，降水条件严重不足。2013年新疆年降水量3036亿m3（折合降水深184.7mm），与多年平均值相比偏多19.3%，比上年偏多1.2%，属降水偏丰水年份。

图2 新疆地区降水量变化趋势

2013年末新疆各类大中型水库蓄水总量54.67亿m3（未包括兵团），比上年末减少蓄水量1.36亿m3。2013年新疆各类水利工程总供水量588.08亿m3，其中地表水源供水量476.59亿m3，地下水供水量110.38亿m3，中水回用量1.11亿m3。新疆水利工程补给生态环境水量4.05亿m3。2013年新疆废污水排放总量为10.825亿t。其中城镇居民生活废污水排放量3.859亿t，占废污水排放总量的35.6%；第二产业废污水排放量5.978亿t，占废污水排放总量的55.2%；第三产业废污水排放量0.988亿t，占废污水排放总量的9.1%。

2013年，对新疆66条主要河流170个重点河段的146个水功能区进行了监测评价。全年期总评价河长15156km，符合和优于地面水环境质量Ⅲ类标准的河长13922km，占总评价河长的91.9%，其中Ⅰ、Ⅱ类河长占85.8%；劣于Ⅲ类水河长1234km，占8.1%，其中劣于Ⅴ类水河长683km，占3.1%。

2.新疆水資源的特点

2.1总量丰富

新疆水资源平均为900.9亿m3，最大为1113.1亿m3，最小为754亿m3。极值情况均属于丰水年与枯水年的正常年度变化范围。水资源年度变化不大，径流年际变化的差异系数CV一般在0.1～O.5之问（详见图3）。根据新疆水文总站按出山口处河流统计，新疆共有大小河流570条。河川径流量879亿m3，其中年径流量大于10亿m3的河流有18条，年径流量达526亿m3，约占河川径流量的60%。面积大于1km2的天然湖泊有139个，水域面积约5500km2，占全国湖泊总面积的7.3%，居全国第四。新疆的河流落差大，水能资源总蕴藏量4054万kw，位居全国第四。年径流量近10亿m3以上河流情况见（详见表1）。endprint

图3 新疆2001—2010年水资源变化过程

表1 新疆年径流量近10亿m3以上河流

新疆共有国际河流33条，其中流出国境12条，流入我国的15条，界河有6条。有冰川1.86万条，冰川储量2.83万亿m3，占全国冰川储量的49.5%。山区降水较为丰富，是众多河流的径流形成区，沙漠区降水稀少，蒸发强烈，降水除少量补给地下水外很少或者不产生地表径流，是径流散失区和无流区。1961—2014年新疆地区年降水量空间分布可以看出，北疆年降水量普遍高于南疆和东疆，由北至南，由西至东年降水量逐渐减少。

2.2时间、空间分布不均衡

新疆气候干旱，降雨稀少，水资源时空分布上极不均衡，随着人口的增长，灌溉面积的增加，新疆引用水量增加幅度很大，挤占了生态用水，使水资源供给严重不足，特别是经济发达的天山北坡一带，经济发展已超过了当地水资源承载能力，而塔里木河流域是以牺牲生态环境质量为代价。主要问题表现为二扩大三缩小：二扩大是指沙漠化扩大、灌区土壤次生盐碱化面积扩大，三缩小指河流缩小、天然操场缩小、天然林地缩小。新疆一年四季水资源量分布不均，高山积雪融化供给河流湖泊，来水量受季节性影响较大。河路径流量年际变化平稳，而年内分配极不均匀，春季占年水量的10%～20%，夏季占50%～70%，秋季占10%～20%，冬季占10%以下，水资源具有“春旱、夏洪、秋缺、冬枯”的特点。新疆春季水量比例最大的是以季节性积雪融水补给为主的准噶尔西部山区河流区，春季水量占年水量的45%～50%，春季比例最小的是高山冰川补给为主的昆仑山区河流，只占年水量的10%以下，春季水量有助于农作物的灌溉，但由于水量少易发生春旱。大部分河流流程短，水量小，年径流量不足1亿m3的就有487条，占总径流量的9%左右。受到年降水量年际变化率的影响，新疆北部山区和天山东部山区河流的年径流量年际变化较大，而天山西部、中部与昆仑山区河流年径流量年际变化较小。

2.3使用量逐年增加

新疆水资源总量相对比较稳定，年际变幅较小，然而随着新疆人口的增加和经济的发展，全年用水量却逐年增加。除用水总量呈逐年增加趋势外，各结构项用水量几乎也呈逐年增加的态势，如表2所示。从表2可以看出，2005～2013年全疆各类水利工程总供水量呈逐年增加的趋势，占总用水量大约90%的第一产业每年用水量呈现递增的趋势，这体现了我们农业主要灌溉用水方面还存在一定的可改善之处。工业用水在总用水量中所占比例虽然不大，但是其用水量逐年增加，随着以后新疆工业经济的不断发展，用水量必将日益增加，因此有必要尽早采取工业节水措施。2015年，新疆供水总量为577.19亿m3，其中地表水源供水量456.88亿m3，地下水源供水量119.41亿m3，其他水源供水量0.90亿m3。2015年，用水总量为577.19亿m3，其中农业用水546.44亿m3，工业用水量11.80亿m3，生活用水量13.16亿m3，生态环境用水5.80亿m3。

全疆现状水资源开发利用程度已达到69.4%，其中东疆96.42%、南疆84.74%、北疆为52.35%。地下水开采率全疆为79.09%，其中东疆高达139.45%，属于区域性严重超采；北疆达到112.20%，南疆为53.15%。新疆水资源总体上开发利用过度。新疆的西北部分地表水资源有737.5亿m3，占新疆地表水资源量的93%，而东南部仅占7%。伊犁、阿勒泰地区是新疆地表水资源最为丰富的地区，水资源最紧缺的是乌鲁木齐、哈密、吐鲁番。由于新疆特殊的地理环境，决定了水资源分布的不均匀性。从地域上来看，伊犁、阿勒泰等地区地表水、地下水资源比较丰富（仅地表水该两地拥有了13.8亿m3/年，大约占新疆的1/3），远远大于本地区开发之需要，水资源开发利用程度较低；而吐鲁番、哈密等地区地表水、地下水资源较贫乏，由于地方工业的发展目前已经出现了需求大于供给的局面，水资源开发利用的程度比较高。时间上，地表水资源季节变化悬殊，每年汛期来水量占全年水量的80%以上，为水资源科学、高效利用带来了很大的困难。

表2 新疆用水结构

单位：亿m3

注：数据来源于《2014年新疆统计年鉴》

2.4蒸发强烈、日照充沛

新疆平均年蒸发量约2000～2500mm，北疆为1500～2000mm，南疆为2000～3400mm，东部的三塘湖、淖毛湖可达4000mm以上。北疆山区年蒸发量多在1000mm以下，南疆山区在2000mm以下。各地蒸发量地域分布规律是：南疆大、北疆小；东部大、西部小；平原大、山区小；盆地腹部大于盆地边缘；多风区大于少风区。各地全年中以春末和夏季蒸發最为旺盛，4～8月5个月中发生量占全年70%以上。新疆盆地和平原地区，光热资源丰富，年太阳总辐射量仅次于青藏高原。全年日照时数达2550～3500h，地区分布特点是：由北向南略有减少；从西向东增加；从盆地到山区北疆呈递减趋势，南疆呈递增趋势。一年中日照最长在7月份，最短出现在12月～1月份。由1961～2014年新疆地区蒸发序列分析可知（详见图4），全疆年蒸发量平均值为109.8mm，并以0.7mm/a速率递增（P<0.01）。具体到各分区来看，北疆、南疆和东疆的年蒸发平均值分别为141.4、116.7和122.6 mm，北疆、南疆和东疆的蒸发量均高于全疆平均值，其中北疆的年蒸发量最高，是全疆年蒸发的1.29倍。

图4 新疆地区蒸发量变化趋势

3.水资源开发利用中存在的问题

3.1水资源环境恶化

受无序大量开垦土地，工业项目用水效率不高，用水成本低，节水意识不强等多重因素影响，新疆水资源整体呈现过度开发利用的状态。近些年，新疆经济社会用水量已经超过《新疆水资源综合规划》提出的占水资源量60%的适宜标准。河流上游大规模开荒，引走大量的河水，使得下游水量减少，流程缩短，一些河流甚至出现了断流。塔里木河流域从1972年从大西海子水等以下断流，河道缩短了320km。克里雅河常年流程缩短了105km。20世纪50年代新疆湖泊总面积为8800km2，80年代后期为5505km2，减少37.5%，平均年缩减30km2之多。艾比湖湖面由1957年的1070km2到目前的500～550km2，减少了近一半。河流流程缩短，下游地区生态环境恶化，河流断流断面向绿洲区移动，改变了天然的水盐平衡，加重了土壤的积盐和地下水的矿化，造成了土壤的盐渍化。在加快水利开发的同时，往往忽视了生态环境的保护，经济社会用水挤占了生态用水，导致水土失衡，水环境恶化，天然植被衰败。endprint

3.2水污染得不到有效及时的治理

近50年，随着人类活动的加剧，山区径流大部分被引入绿洲消耗，而绿洲中大量的有害物质又没有足够的水带出，绿洲内部有害物质进多出少或只进不出，灌区无完整排水系统，加之下游河道断流和湖泊不断萎缩甚至干涸，致使绿洲内部和外部的环境质量呈劣变态势。

新疆现在正处于工业化和城镇化的初级阶段，工业污水的排放达不到国家的废水排放标准，城市人口的增加导致生活污水也呈逐步上升的趋势，工业废水和城市生活污水对地下水质造成了不同程度的污染（详见表3）。。城市和近郊区域工业废水排放量很大，几乎占新疆废水排放量的60%，由于废水处理设备、技术没有达到应有的标准，废水排放入河流、湖泊以后，其有害物质化学耗氧量、氨氮、生化需氧量、悬浮物等对水体产生影响，对河流和湖泊造成了不同程度的污染。河水污染的另一个原因就是农田高矿化度排水。一般小河流出山口以后，河水几乎都被引入灌区；较大河流在被引用后仍有一部分水量下泄至平原区，沿程接纳大量的农田排水。随着农垦面积的大幅度增加，上游来水量逐步减少，而农田排水量逐渐增加，造成了水中盐分聚集，再加上蒸发浓缩，水体矿化度越来越高。如塔里木河干流因源流区及干流上游高矿度水的排入，水质趋于碱化。

表3 新疆主要城市地下水质污染指数

引自吴新敏：《新疆地下水资源动态及管理》一文，干旱环境监测，2001（2）；79-81

3.3局部地区地下水超采严重

地下水下降的主要地区主要分布在天山北麓、吐鲁番—哈密盆地。这些地区的地表水—地下水大多数经过了三次转化和利用，水质严重变坏。地下水开发利用主要集中于北疆地区的乌鲁木齐市、石河子市、昌吉州和吐哈盆地，其开采量占全疆的68%。这些地州地下水开采量已接近或大于当地的可开采量。然而南疆地下水埋深浅，地下水开采量很小，土壤次生盐渍化严重，全疆潜水无效或低效蒸发量208亿m3的大部分分布于南疆五地州。地下水开采规模小，未能及时解决季节性缺水和充分利用地下水库的功能，这又是造成工程性缺水的一个原因

3.4用水矛盾突出

尽管新疆水资源紧缺，但由于人们对水的资源价值认识不够，用水浪费现象严重，农业灌溉过程中大水漫灌现象在不少地方随处可见。2010年新疆经济社会供水总量535.08亿m3（新疆地方411.08亿m3；新疆生产建设兵团124亿m3），其中农业灌溉用水495.95亿m3。2010年新疆人均用水量2453m3，万元GDP用水量984m3，万元工业增加值用水量59m3，农田平均用水量9225m3/hm2，渠系水有效利用率仅0.52，农业灌溉水有效利用率0.485。新疆农业用水约占总用水量的70%，局部地区可能达到90%以上，行业用水比例严重失调，而且浪费相当严重。农业用水采取大水漫灌的方式，毛灌溉定额可达22500m3/hm2；工业和生活用水浪费情况也相当严重，很多地区工业万元产值耗水量可达400m3以上。由于社会经济系统与生态环境系统二者之间此消彼长的用水竞争关系，社会经济系统用水量逐年增加，而相应的生态环境用水则被大量挤占。近半个多世纪，新疆自然生态演变基本特征呈现出“两扩大、一减少”，即沙漠与绿洲同时扩大，荒漠和绿洲之间的过渡带减少。在绿洲面积中，人工绿洲面积扩张式发展，而天然绿洲面积却不断萎缩。因生态用水被大量挤占，绿洲植被群落由湿生、中生向旱生、超旱生和盐生、沙生种类演替，荒漠林和荒漠草场衰败过程加剧。

3.6洪旱灾害频发

2013年，新疆气候异常，洪旱灾害南北疆交替发生。总体来看，洪涝灾害重于干旱灾害。据自治区防汛抗旱总指挥部办公室统计，2013年共有50个县（市、区）33.15万人受灾，因灾死亡4人，倒塌房屋0.598万间；农作物受灾面积2.8万hm2，死亡大牲畜1.109万头。洪涝灾害造成直接经济损失8.13亿元，其中水利设施经济损失2.37亿元（未包括兵团数据）。2013年春夏季，由于主要河道来水偏多，对于常发、易发春旱的南疆，春季受旱面积较历年同期明显偏少。新疆作物受旱面积17.3万hm2，成灾面积1.15万hm2，其中绝收0.11万hm2。受旱面积主要集中在巴州、阿克苏、喀什、和田地区。据统计，2013年因旱造成1.03万人、10.90万头大牲畜饮水困难，粮食作物损失28.47万t，因旱直接经济总损失10.76亿元（未包括兵团数据）。

4.经验与建议

4.1制定科学合理的水资源利用规划

目前，新疆水资源過度开发利用已严重威胁到区域经济社会的可持续发展。要坚持“环保优先、生态立区”和“两个可持续”发展战略，牢固树立水资源是新疆绿洲生存和可持续发展命脉的理念，加强宣传教育，提高全社会的节水意识，大力推动节水型社会建设。

首先，应做好全疆水利总体规划和各流域的管水、用水规划，合理开发水资源，坚持地表水与地下水的统一考虑、统一调配及水资源的优化配置。通过规划协调解决生产用水、生态用水和各行业的用水矛盾。

其次，要因地制宜做好各流域水资源统一管理规划和区域分级管理规划。根据各流域社会、经济发展和生态环境保护目标，及时补充和修订已有的流域规划，尽快制定塔里木河流域、艾比湖流域、乌鲁木齐河流域等重点流域的总体规划，并采用法律形式将流域规划作为制度固定下来，依法实施和监督，促进流域水资源的可持续利用。

第三，针对流域内不同地区的水资源条件和工农业经济发展水平，在保证下游有充足用水的基础上，应该制定出在一定时期内各个不同地区适用的用水、取水量定额，经过论证之后使之法规、条例化，以此来约定各地区水资源开发的力度和水平，这样才能有效遏制全流域内水资源开发的无序化和严重浪费，缓解下游地区的水资源紧张趋势。

第四，跨流域引水及长距离调水。新疆水资源时间和空间分布极不协调，一定程度上限制了缺水地区的发展。为了缓解这种局面，跨流域引水及长距离调水显得尤为必要。跨流域引水及长距离调水可大大改善水资源分布不均匀的情况，跨流域引水和长距离调水对于缓解新疆干旱缺水地区的问题能够起到一定的作用，更能够缓解地下水的过度开采。对于水资源调出区域的社会经济、生态环境可持续发展对水资源的需求量进行充分研究，进而确定可供给量，将可供调出的水资源量调入受水区予以储存利用，这部分水量不光提高了水资源的可再生性，更为受水区的经济和生态环境的发展做出了巨大的贡献。endprint

4.2加强水资源的保护

水是生命之源、生产之要、生态之基，在国民经济和国家安全中占有重要的战略地位。由于新疆经济发展方式尚未得到根本改变，加之受全球气候变化和工业化、城镇化快速推进影响，水资源短缺、水污染严重、水生态环境恶化等问题日益凸显。未来几年，将是新疆水资源供需矛盾最突出、用水方式转型最紧迫的关键时期，加强水资源的节约和保护既是破解新疆水资源短缺问题的战略举措，也是保障自治區水资源可持续发展、实现人水和谐的重要手段。

一是提高防治水污染的管理水平和技术水平，实行污染物排放总量控制制度，在各级政府和企事业单位中明确水资源保护目标责任制，完善水污染防治法律法规，加大环保的执法力度，依法实行排污许可，严格查处超标排污的违法行为。没有达到污水处理标准的企业单位坚决不允许其经营，提高企业污水处理达标量，对不符合标准排放污水的企业单位和责任人根据相应的法律法规进行严厉惩处。

二是强化监管，提高污水处理能力，推进技术改造和产业升级，大力推行清洁生产，提升企业的科技和绿色技术含量，淘汰水耗大、技术落后的产品和工业，削减源头污染物的排放量。

三是提高水资源利用率新疆境内可以适当修建污水处理工厂，有关部门应严格把控工业废水的排放标准，进而对废水进行回收，提高城乡工业废水和城市污水的处理率，然后将处理后的中水在工业冷却、农业灌溉、城乡绿化等方面进行充分利用，从而部分缓解新疆缺水的局面。

四是促进污水处理技术的进一步提高，政府可以适当的将污水处理工厂通过市场运行，在规定污水处理率（回收的污水与处理后得到的中水的比率）的情况下，对回收的污水或处理后的中水量按照一定的规则予以补偿，并且适当推广中水的市场价格，使得污水处理工厂能够真正做到生存、盈利，并且发展污水处理的技术。

4.3加强水资源监控能力建设

水是生存之本、文明之源、生态之基，水安全是涉及国家长治久安的大事。2016年。十二届全国人大四次会议通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》明确提出“落实最严格的水资源管理制度。建立健全资源高效利用机制.实施水资源消耗总量和强度双控行动，强化目标责任，完善市场调节、标准控制和考核监管”。新疆水资源监控能力建设一期项目监测站点多且分布广，建设难度大，项目进行中，出现很多问题，如站点选位不合适、计量设施选取不当、现场环境复杂、协调难度大、运维不方便等。为推进二期项目顺利进行，建议做好以下几点工作：

新疆水资源监控能力建设二期项目建设管理将采用“1+1”管理模式。第1个“1”，就是由水利厅项目办实行“四统一”管理，即统一组织设计、监理、验收，并统一技术标准；第2个“1”，就是地州水利局确定建设项目承建法人主体单位，通过招标确定施工合同，直接统一组织实施，建设资金直接分解到地州，由地州组织完成工程建设任务。

自治区项目办负责总体监督、协调与管理；水利厅水资源中心代表自治区项目办负责项目的具体实施和日常管理；水利厅网络信息中心负责具体内外网络平台建设，数据贯通，运行及维护。

做好前期调研踏勘工作，积极与备建监测站点水管部门沟通，充分征求意见，对不必要建设站点进行删减；认真做好踏勘工作，实地查勘备建站点建设具体方位，对选位不合理站点及时进行调整；了解实际环境，对不适宜现场水文环境的计量设备重新进行选型。

做好项目协调管理与技术支撑工作，监测站点建设地点部分受当地水管部门管理，部分设在第三取水企业厂区或其取水泵房，加强与水管部门和企业沟通交流，对建设项目进度起到积极推进作用。建设中出现技术难题，及时与技术团队咨询，找出突破口，提高工程建设速度和质量。

做好系统运行维护工作，培训专业的后期运维护人员，做好计量设备仪器的拆卸与安装、日常电池更换、设备故障排查与维护等工作，保证监测站点正常运转，监测数据稳定上传。

4.4建立水权交易市场

水权、水价改革及水市场的建立是实现农业用水向工业、城市和生态转换的有效途径，是在市场经济条件下推动可持续节水和水资源优化配置的有效机制。2014年5月，玛纳斯县建立了新疆首个水权交易中心（详见图5），该县农民在定额内节约的水量，可以农业基准水价6倍的价格“出售”，将“水权”变为收入。在确权定额的基础上，农民每年配额的农业用水是固定的，玛纳斯县包家店镇在二轮土地承包的基础上，全年定额6000方/hm2水，罗世军的1 hm2地定额6000方水。也就是说他有6000方水的水权，现在农民用水每方为0.077元，如果这些水没用完，就可以以6倍的价格出售给水权交易中心。

图5 水权交易示意图

要在总结哈密、昌吉等地开展水权水价综合改革试点经验的基础上，把“三条红线”水资源控制指标分解细化到乡镇、村，逐级确认用水量和效益，将初始水权确认到户、到企业，并颁发初始水权证书。新疆以县级行政区域用水总量控制指标为基础，区域与流域相结合，明晰农业初始水权。农业初始水权与土地承包权相匹配，确权到水源、到工程、到地块、到协会或用户，权证期限与土地延包期相一致。

推进水权制度建设现行的水资源配置主要有三个环节：一是总量控制，二是水量分配，三是取水许可。由于水资源的所有权归国家所有，总量控制和水量分配应在自上而下的行政主体间逐级分解。而取水许可环节是实现水资源的所有权与使用权的分离，是水资源的微观配置，市场应当比政府更有效率的在水资源微观配置中发挥作用。

市场作为水权持有者和水权需求者的交易中介，为水权交易提供平台，包括公开交易信息，通过价格机制来促进交易的完成，风险防控等。新疆将以流域为界，建立水权交易市场，自由竞价，有序交易。交易余量，政府授权地方水行政主管部门或水管单位回购，年度清零。水权确定后新增的用户从水市场购买水权，用水权流转提升用水效率和效益。

在满足区域内农业用水的前提下，推行节水量按市场价跨区域、跨行业转让。目前在总水价构成中，水资源费和污水处理费所占比重较小，水价只能供水企业成本，尚不能起到唤起人们节水意识的作用。新疆在农业水价方面，对于政府定价的，应综合考虑供水成本变化、增产增效情况、高效节水发展、水资源稀缺程度以及用户承受能力等，合理制定水价。对于协商定价的，要按照自愿平等、有利于促进节水、保障工程良性运行和农业生产发展的原则确定。

参考文献：

[1]张捷斌.新疆水资源可持续利用的战略对策[J].干旱区地理，2001，24（3）：217-222.

[2]吴新敏.新疆地下水资源动态及管理[J].干旱环境监测，2001（2）；79-81.

作者简介：雷亚娇（1988-），女，汉，新疆哈密市人，助理工程师，学士，多年从事水文勘测、水资源管理。Email：290366387@qq.com。

通讯作者简介：冯兴平（1960-），男，汉，陕西米脂县人，工程师，多年从事生产建设项目水土保持方案编制、水土保持设施竣工验收、水土保持生态工程规划与设计。endprint