地铁项目BOT融资模式分析

尹玉佳+王芳+马俊青+徐珩

摘要：PPP（社会资本与政府合作）项目中BOT（建设—经营—移交）模式近年来在我国发展迅速，应用广泛，尤其在城市轨道交通热潮中大放异彩，北京、广州、杭州、香港等城市许多轨道交通项目均有BOT的痕迹。文章从政府、社会资本和项目本身三个角度综合分析了BOT模式的利弊，并结合天津地铁6号线的实际案例对地铁项目BOT 融资模式的应用提出了相关建议，对今后我国地铁项目BOT模式的决策和应用具有重要指导意义。

关键词：PPP，BOT，天津地铁6号线

一、引言

PPP（Public-Private Partnership）指政府通过特许经营、购买服务、股权合作等方式与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系[1]。天津市已推出了涉及农林、交通、社会事业等多个领域的PPP项目，建立起PPP项目储备库和向社会公开推介项目的长效机制。在PPP模式的众多细分中，BOT模式是在地铁项目中应用最广泛的一种，它实质上是一种债券与股权相混合的产权组合形式，项目公司通过特许经营协议对项目的咨询、融资、施工等实行一揽子总承包。在较规范的条件下，天津地铁6号线以BOT模式投入建设。

二、地铁项目BOT融资模式概述

（一）模式构建

BOT（Build—Operate—Transfer）即建设—经营—移交模式，是常用于基础设施建设的社会资本与政府合作的一种细化模式，在该模式中，政府或其授权单位就某一基础设施或公共项目与私人部门签署特许经营权协议，私人部门获得特许权后组成项目公司来承担该项目的建设、投资、融资、经营与维护，在规定的特许期内通过提供产品或服务并收取合理费用以收回投资，获取合理收益。政府拥有对该项目的监督权和调控权，特许期满后，项目公司需将设施无偿移交给政府部门。BOT模式中，私人部门往往要承担部分或全部的融资责任，几乎承担了筹资、建设和经营中的所有风险。

图1 地铁项目BOT模式模式构建

（二）优势分析

1.对政府部门而言，第一，引进私人部门投资，减轻政府在公共项目建设中的财政负担，而且项目债务不需要政府的担保，减少政府债务增量。第二，政府部门通过BOT模式成功将融资、建设等风险转移到了私营部门身上。

2.对私营部门而言，第一，私营部门可以涉足于基础设施建设等由政府垄断的公共项目，获得相对于其他中小型项目更明确的回报率。第二，私营部门参与国家基础设施建设能够提升自身的公众信赖度，为企业的长远发展提供有效的公共基础。

3.对项目本身而言，BOT模式可以提高运营效率。BOT模式将投资者的收益与经营业绩相联系，投资者为追求利益最大化，会采取措施改善运营状况，大大地提高了经营和管理效率[3]。

（三）劣势分析

1.对政府部门而言，第一，政府在特许运营期内失去项目的控制权，可能发生掠夺性经营。第二，如果项目建成后投资者试图利用技术优势和材料垄断来操纵项目，则会使政府在一定程度上处于被动的局面。

2.对私营部门而言，第一，存在投资风险过大的问题。银行放贷考虑的对象和综合条件是私企而不是政府，可能出现私人部门投资风险大和融资困难的局面。第二，准入门槛较高。私人企业要负责项目建设经营中所有的资金来源，往往只有实力雄厚的大型私企才能获得竞争资格。

3.對项目本身而言，BOT模式资格预审以及投标程序较为复杂，机制不够灵活，前期费用过大。

三、以天津地铁六号线为例的BOT融资模式分析

（一）项目介绍

天津地铁6号线建设单位为天津市地下铁道集团有限公司，北起大毕庄，南至津岐路站，全长56.1公里，项目总投资约279亿元。政府部门的投资公司负责土建工程，占总投资的70%；民营企业负责包括车辆、信号、自动售票检票系统等机电设备的投资和建设，占总投资的30%。按照协议，参与投资的民营企业在特许经营期内负责运营六号线，特许经营期结束后，经营权将移交给政府部门。

（二）项目融资运行程序

1.立项及可行性研究阶段

天津市政府组织有关部门和专家论证地铁六号线项目的可行性，向国家相关部门提交项目报告。经审批，国家发改委、天津市发改委发布发改基础[2012]1660号、津发改许可[2012]675号，以BOT模式投入建设。

2.招标阶段

天津市地下铁道集团有限公司作为项目建设单位，具备招标条件。政府在招标文件中明确招标条件与评判原则，充分考虑地铁项目运营成本相对较高，投资回收期较长，设备技术标准高等特点[3]，选择综合实力强大，资本实力雄厚、信誉良好且拥有丰富运营经验及先进管理理念的投标人。

3.建设阶段

天津地铁6号线整体划分为A、B两部分。A部分主要为土建工程，投资额（196亿元）约占总投资的70%，其中50%的投资由政府财政配套解决，另外50%的资金缺口通过发行地铁债券资金融资、政府补贴及土地开发收益进行弥补。2014年12月13日，6号线一期工程土建完工；B 部分包括车辆、自动售检票系统等机电设备的投资和建设，约占总投资额的30%，由特许公司来完成。

4.运营阶段

特许公司按特许经营协议，负责6号线的运营管理、设施维护、除洞体以外的资产更新及站内的商业经营，通过票款及站内商业经营收入收回投资。

5.移交阶段

特许经营商在特许经营期满后按特许经营协议，将B部分设施无偿移交给政府，A部分设施归还给地铁公司。

（三）项目融资存在问题

1.土建质量优良与否关系到公共安全，政府部门在没有完全掌握土建的情况下若监管不到位则公共安全难以保障，可能存在潜在的安全隐患。

2.未建立清晰的政府监管标准，对工程的评估大部分依靠市民乘坐试运行地铁后的直观感受，不能检测消除隐藏更深的问题，可能无法满足公共利益，造成市场失灵。endprint

（四）项目融资经验借鉴

1.政府委托专业且国有独资的天津城投集团代表政府全权负责轨道交通项目建设管理，一定程度上消除了BOT模式中政府部门在建设期和运营期失去对项目的控制权而可能处于被动局面的固有弊端。

2.项目各项程序相比之前国内PPP项目得到改善。审批程序更为科学；前期招商工作的社会参与较高，促进了社会投资者对项目的了解，减少了建设和运营期的摩擦与阻力，促进了项目的有序开展[5]；通过招标择优选定工程承包人，且选择运营管理经验丰富、资金实力雄厚的投标人进行运营，提高了运营维护效率；建立了测定租金调整比例和测定保本票价的补贴模式。

3.把一条地铁线合理分割成两段，一期修建完成并运行稳定后再修建第二期，从而缩减了一定时期内资金池占用量，一定程度上缓解了承建公司和政府的融资压力，且质量等各方面可观测，便于二期借鉴。

4.政府部门只回收非土建部分的所有权和地铁经营权，移交期无需付出大额资金，若经营情况良好也可作为一项财政收入。

5.融资渠道不局限于财政和银行贷款，还发行了地铁债券。且项目后期促进地铁站内商业开发，拓宽地铁经营期间收入来源，减少政府补贴风险。

四、地铁项目BOT融资模式应用建议：

1.对政府部门而言，第一，需要找到融资能力强且有经验的项目开发商，同时在融资期和运营期内加强监管，密切注意项目动向，防止出现掠夺性经营。第二，政府应帮助企业应对某些政治或不可抗力的风险。如在建设阶段，以固定价格供应项目建设用地和所需材料，允许项目公司在申请贷款时以财产和权益作抵押筹集资金。第三，政府应该建立健全相关法律和文件，充分发挥BOT融资模式的优势，避免相关弊端和风险，实现双方利益最大化。

2.对私营部门而言，第一，严格规范自身行为，加强企业道德文化建设，保持诚信的良好作风，在不伤害自身利益的基础上保证项目按时完工。第二，出现问题及时与政府部门沟通，积极寻求解決方法，与政府协调发展，建设质量有保证的公共基础设施，不辜负政府和公众的期望。

五、结语

BOT模式是我国地铁项目建设中应用最广的一种PPP模式，BOT 地铁项目涉及对象众多，组织结构复杂，对于融资风险的承担和收益的补偿或分配机制还不够完善，而且不同地铁项目由于当地不同的经济发展情况、地方政府政策的差异等往往存在项目融资差异，不可生搬硬套，应根据地铁项目的实际情况进行BOT项目融资的可行性分析后作出恰当决策并最大程度发挥BOT模式的优势，规避相关风险。

参考文献：

[1].韩军，吕雁，琴徐勇.政府和社会资本合作模式研究[J].《上海经济研究》，2017（2）：106-110.

[2].董培.基于BOT项目融资模式的利弊分析[J].《全国流通经济》， 2017（3）：101-102.

[3].姚叶，余娟娟，张娟.浅谈PPP融资模式-以城市交通设施建设为例[J].《现代经济信息》，2015（13）：223-224.

[4].郭镇宁.城市轨道交通融资模式研究[J].《铁道运输与经济》，2010（2）：63-7

[5].祁春子，陶志梅.基于PPP模式的天津交通基础设施建设研究——以北京地铁十六号线建设为例[J].《天津经济》，2016（6）：33-37.

项目基金：

本文由天津财经大学本科生科研训练计划（SRT）资助，项目编号：2016SRT-63。endprint