房产税改革研究——基于沪渝两地经验及路径

2018-01-29陈炎飞丁怡

时代经贸 2017年36期

陈炎飞+丁怡

【摘要】自从分税制实行以来，地方政府一直缺少一项稳定的财政税收来源，往往以买地为主要税收来源，从而一步步推高房价。纵观国际，房产税作为重要的地方税，一直以为被认为是解决地方财政问题，解决收入分配，维护社会公平的重要财政手段。本文旨在通过对上海与重庆实施房产税改革试点各项措施的分析，结合国际经验，为下一步改革提出一定的政策建议。

【关键词】房产税；财产税；收入分配

一、我国房产税的改革路径

针对房产或者土地改良物的课税，从我国古代就一直存在。周朝的“廛布”是官府针对商贾储存商品货物的邸舍以及其居住房屋的税种；唐代的“间架税”则开始具备有房产税的特征，其征收是以居住房产的占地面积、修筑年代以及房屋质量的好坏作为评判标准；清朝初期的“市廛输钞”以及清末和民国初年的“房捐”都是针对房产的赋税。2003年10月党的十六届三中全会发布的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》明确提出：“实施城镇建设税费改革，条件具备时对不动产开征统一规范的物业税，相应取消有关收费”。2006年3月，十届全国人大四次会议表决通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》第32章第2节写入了“改革房地产税收制度，稳步推行物业税并相应取消有关收费”的战略举措。2010年5月，国务院同意并转发了发改委《关于2010年深化经济体制改革重点工作的意见》，要求“逐步推进房产税改革”。2011年1月27日，上海市人民政府印发《上海市开展对部分个人住房征收房产税试点的暂行办法》。同日，重庆市人民政府发布了《重庆市人民政府关于进行对部分个人住房征收房产税改革试点的暂行办法》和《重庆市个人住房房产税征收管理实施细则》，从而开启了房产税征收的试点，房产税改革进入实质性操作阶段。

二、房产税的理论基础

从房地产的状态及流动过程看，房地产的经营活动一般分为开发、保有和流转三个环节。因此在理论上，《暂行条例》第五条将“个人所有非营业用的房产”置于免纳房产税之列，从而排除了保有环节的房产税，导致了房产税体系的不完整。作为中国财政税收体系完善道路上的尝试，沪渝两地房产税改革的重点即在于将保有环节纳入房产税征收范围。需要说明的是，房产税并不等同于房地产税。我国并不存在以“房地产税”为名称的独立税种。房地产税实际上是对房地产在开发、保有和流转等各个环节所涉及的多个税种的统称，包含了营业税、个人所得税、契税等多项内容。从性质上看，房产税属于财产税。财产税不同于商品税，商品税是以商品销售环节为课税环节，以销售价格（或销售价格中的增值额）为计税依据的税收，如增值税、消费税等。而财产税是以财产为征税对象的税收，以征税对象的非流动性为特点，属于对社会财富的存量课税，如车船税、房产税、土地使用税等。按财产的征收范围，财产税又分为一般财产税和特别财产税，一般财产税是对财产所有者某一时点所拥有的全部财产进行课征；特殊财产税是对纳税人所拥有的某一类或某几类特殊财产予以课征，最为典型的就是土地和房屋。由此可见，房产税的本质是一种特殊财产税。

三、我国房产税实践及评析

（一）征税对象

重庆房产税改革首批被纳入征税对象的住房为个人拥有的独栋商品住宅，个人新购的高档住房。高档住房是指建筑面积交易单价达到上两年主城九区新建商品住房成交建筑面积均价2倍以上的住房，在重庆市同时无户籍、无企业、无工作的个人新购的第二套（含第二套）以上的普通住房。上海房产税改革规定征税对象是居民家庭在本市新购且属于该居民家庭第二套及以上的住房（包括新购的二手存量住房和新建商品住房）和非本市居民家庭在本市新购的住房。重庆房产税改革侧重对高等房、别墅的征收，存量和增量均包括在内。而上海房产税改革则针对新增一般房地产，而且以人均面积作为起征点。

（二）税率及计算标准

重庆房产税改革对独栋商品住宅和高档住房建筑面积交易单价在上两年主城九区新建商品住房成交建筑面积均价3倍以下的住房，税率为0.5%；3倍（含3倍）至4倍的，税率为1%；4倍（含4倍）以上的税率为1.2%。在重庆市同时无户籍、无企业、无工作的个人新购第二套（含第二套）以上的普通住房，稅率为0.5%。上海房产税改革适用税率暂定为0.6%。应税住房每平方米市场交易价格低于本市上年度新建住房平均销售价格2倍（含2倍）的，税率暂减为0.4%。

（三）税权归属

中国房产税改革前的税权归属类型属于绝对集权型。税收立法权都集中于中央级次，执行权下放到地方级次，虽属于地方税种，但地方政府不拥有房产税的立法权。重庆和上海房产税改革体现了税收立法权的下放，由改革前的绝对集权型向相对分散型衍变。虽然地方政府已经拥有房产税的立法权，根据本地区的经济发展情况，制定征税对象、税率、计税依据、减免优惠等，但房产税的基本法律制度和主要税收法规仍然由中央政府来制定，地方政府在基本税收法律的约束下，拥有有限的立法权，可以根据具体情况制定财产税的相关行政法规、实施细则或决定税率、税目等税收基本要素。从目前试点中的房产税来看，无论是重庆还是上海的房产税以应税住房的市场交易价格作为计税依据，并按应税住房市场交易价格的70%计算缴纳，从而在很大程度上具有商品税的特征，而并非是对社会财富意义上的财产税。众所周知，财产税收入的取得更依赖于征管——相对于商品税而言，财产税的征管成本更高，原因在于财产税的征收存在特殊的信息成本和财产价值的重估成本。在房产登记和管理制度不健全，房产管理部门、土地管理部门、户籍管理部门、统计部门与税务机关尚未建立起有效对个人住房征收房产税的价格效应的信息共享机制，相关部门和人员无法提供具有广泛可接受性的房产评估办法的情况下，上海市政府采用现行方案对个人住房征收房产税有利于避免征税过程中可能出现的过高的征管成本以及征纳双方就应税财产价值产生的争议，但也存在着不可忽视的问题。除此之外，与财产税相比商品税的税负更加容易转嫁。当需求缺乏弹性的情况之下，说服主要由住房的购买者承担，难以实现通过征税来调控房价的政策目标。此外，《上海市开展对部分个人住房征收房产税试点的暂行办法》和《重庆市人民政府关于进行对部分个人住房征收房产税改革试点的暂行办法》都将调节“收入分配”作为对个人住房征收房产税的政策目标。endprint

但从税制设计上看，试点方案与这一目标并不相符。上海市方案并未将纳税人拥有的存量房产纳入征税范围，其房产税的征收对象仅包括《暂行办法》施行之日（2011年1月28日）起本市居民家庭在本市新购且屬于该居民家庭第二套及以上的住房和非本市居民家庭在本市新购的住房。换言之，《暂行办法》出台之前个人无论拥有多少房产，都无须纳税。这种税制设计不仅使纳税人的税收负担无法反映其支付能力，违背税收公平原则，还鼓励了“先富起来”的人，与实现调节收入分配的政策目标距离遥远。

四、完善我国房产税制的政策建议

（一）规范化房产税法律

比较沪渝两地的改革而言，两者的共同点都是将《中华人民共和国房产税暂行条例》的征收范围扩大到对自有居住房地产征税，突破了《暂行条例》的征收范围，从具体规定看，在征收范围、税率、减免优惠政策上又都有很大的区别，作为试点，这样做并无不可，但毕竟不是长久之计。下一步如果将房产税作为一个新税种在全国征收，必然涉及到统一立法问题。

鉴于税收立法系政府与民众之权力与权利平衡之关键所在点，全国人大应以税收法定主义为原则，对于税收立法权的授予报以谨慎的态度。同时，税收立法授权必须探索实现从抽象授权向具体授权的逐步过渡，授权的内容必须明确化，语言表述必须明晰化，对语意的解读应坚决避免扩张行政立法权的趋向。此外，程序的规范化也是授权立法的必要保证，人大对被授权立法机关的立法监督需要逐步完善。房产税立法直接关系基本民生问题的重要领域，应当采用听证程序，广泛听取各方利益代表的意见并善意采纳，从而实现立法的科学性和民主性。

（二）加强保有环节的房产税征收

国务院法制办财政金融司季怀银副司长说，“开征住房保有环节的税收，是保证住房市场健康发展的治本之策。也是解决当前我国面临的多项棘手问题的治本之策，早开征比晚开征好，但需分步实施而非一蹴而就”。对房地产保有征税的目的在于合理调节政府与房屋或土地实际占有者之间的收益分配。理论界认为，完善现行房地产保有环节的房产税，有助于改变我国在财产税方面的相对滞后状态。因此从理论上来讲我国应该加强对存量住房征收房产税从而力图改变我国在财产税方面的相对滞后状态。而另一方面，如果仅仅对新购住宅征收房产税，则意味着既往不咎，以往拥有数套房产的人将成为最大的受益者，而对这些新的购房人（他们可能正好是房屋的真正需求者）而言，加重了负担，会造成明显的社会不公。

（三）以房产价值的评估值为计税依据

根据市场经济发达国家房产税立法经验，采用房屋的评估价值即现值作为计税依据，是更为科学的制度设计。上海和重庆两市的改革试点也采用了近似于此种制度的计税依据，但其将市场交易价格作为市场价值的判断依据只能是权宜之计。从房产税的施行上看，以评估价值作为计税依据更具公正性与稳定性。沪渝两地房产税改革试点内容中也已提及，房产税征收暂以市场交易价格为依据，也表明从长远来看，在市场经济不断发展，信息登记制度及房地产评估制度日益完善的趋势下，房产税的最终走向也必然是以房产的评估价值为计税依据。

（四）因地制宜制定不同税率

我国地域辽阔、人口众多，不同地域的经济发展水平差距悬殊，贫富差距也有不断拉大的趋势，如果不对这些因素加以区分，则很难体现税制的公平，而且变相鼓励房地产投机行为，不利于集约利用土地资源，造成房地产的大量闲置。房产税改革，在税率设定上，一线城市不能和二、三线城市同一税率，独栋别墅不能和普通房屋同一税率，二套、三套或以上房屋不能和一套房同一税率，超面积房屋也同样不能和经济适用房同一税率。因此，房产税改革应实行差别化税率和累进税率，即根据房屋的所处地域、类型、面积等因素分别适用不同档次的税率，且持有房产越多则相应提高税率。一是根据房屋使用情况采纳不同税率。对闲置房地产征收的税率要比使用状态下的房地产高，同时充分考虑家庭的可支配收入和地方的财政支出需要。二是区别不同地域使用不同的税率。根据各地不同的经济发展水平，不同地区的税率允许有所不同。三是给予地方政府一定的自主权。由中央统一立法规定税率的浮动范围，在国家统一基本房产税收政策的前提下，可以下放部分税政管理权限，各地政府可依据本地区的实际情况，按照房产的地理位置和实际用途，确定不同的房产税税率。四是实行累进税率。对于持有超面积房产和两套以上房产的纳税人采取惩罚性的累进税率，提高持有房产的成本，用以打击房地产投机行为，同时通过税收手段调整贫富差距。这样既保证了中央政府对房地产市场宏观调控的权力，又有利于地方政府因地制宜地制定切实可行、行之有效的措施。

（江苏省委党校，江苏南京 210009）

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