“镇改街道”之职能定位与机构设置探析

□王前钱 宋明爽

随着城镇化的深入发展，中国进入城市化发展的加速期，城区发展面积不断向外扩张，区划调整是地方政府加入城市化进程的行政手段之一，更多城市周边乡镇被纳入城市区划管理之中，乡镇管理体制已然不适应该地现实情况，进行镇改街道后建立和城区建设发展相适应的城市基层街道管理体制成为必然选择。

一、镇改街道

顾名思义，镇改街道是指将镇政府改设为街道办事处。政府文件中对其的官方命名为撤镇设立街道办事处。镇改街道办事处是新型城镇化发展的产物，同时也是推进城镇化进程的一种方式。

(一)“镇改街道”的原因

1.行政管理体制的需要。随着经济的快速发展，城镇化的不断推进，大量的农村人口向城镇流动，原有的镇政府和村民委员会对外来人口没有管理权限，设立街道办事处则可实现对辖区所有居民和单位的治理，适应城镇化行政管理体制的需要，实现镇村治理模式向街居治理模式转换。

2.城市建设开发的需要。城市规模不断扩大，在镇政府、村民委员会管理模式下，城市规划建设工作则无法开展，土地使用则无法实现经济发展。将镇纳入整个城市管理，为下一步城市发展储备土地，储备资源，扩大城市范围和城区面积。

3.适应城镇化发展的要求。城镇化水平的提高则需要使城区吸纳更多的外来人口，如果一直保持着镇村的管理模式，则无法向城市吸引人口。

4.城乡一体化改善民生的需要。党和国家要求改革开放的成果要惠及广大人民群众，大量农村人口向城区流动，城市的基础设施建设要满足其需要，让城市居民和外来人口平等的享受改革开放和现代化建设的硕果。

(二)“镇改街道”的标准及条件

虽然，目前没有全国范围内关于镇改街道办事处的官方统计数据，但是从实际调研和网上搜索中发现，全国各个省市均有大量镇改街道的实例。据山东省政府工作人员介绍，自2002年山东省进行县城驻地镇改设街道办事处试点，截至2010年，全省所有县城驻地镇均已完成镇改街道工作。由于各省市在经济发展程度、城乡规划、人口数量、城镇化所处阶段等方面存在差异，各省市镇改街道的条件和标准也有所不同。国家层面没有对镇改街道的标准和条件进行统一规定，各省市自行按照当地实际情况制定具体的改设标准和条件。从与民政部门工作人员、镇改街道办事处工作人员的访谈中，总结出以下6点关于能够镇改街道办事处较为重要和必要的条件和标准：

1.是否列入城市发展规划(最为重要的条件)

2.城镇化率

3.驻地镇人口数量、密度

4.经济总量、财政收入

5.人口数量

近日，由中国机电一体化技术应用协会和安特威集团联合主办的“第三届石油和化工仪控技术大会暨安特威智能智造发布会”在苏州成功召开，来自各大工程公司、行业协会、设备制造商约500人共襄盛举，共同探讨如何建设安全、环保、智能工厂，共同见证了安特威近年来所取得的智能智造成果。

6.基础设施建设

上述六点关于镇改街道的条件和标准的具体指标由各地政府根据当地实际情况自行确定。从镇改街道的条件和标准中可以总结出只有在具有一定产业支撑、人口支撑、经济发展支撑同时划归城市发展规划的镇才可进行撤镇设立街道办事处从而进行城市化建设。

镇改街道工作的不断推进以及镇改街道数量的不断增加，街道办事处已然不是往日人们心目中对城区街道办事处的印象和定位。街道办事处与乡镇政府在主体性质、角色定位、机构设置、运行机制、工作开展方法等方面均存在较大区别。因此，街道办事处在基层治理过程中显然有别于乡镇政府。乡镇政府改为街道办事处后依然是基层社会治理的主体，其治理主体的地位没有改变，治理对象更为复杂。“镇改街道办事处”是由乡镇政府转变而来的，其自身性质便有别于城区街道办事处，也有别于农村地区的乡镇政府。在进行基层街道治理过程中，其面临的情况更为复杂和综合。

二、“镇改街道”和城区中心街道之机构设置比较

中心城区的街道办事处早于“镇改街道”，并且已经运行多年，其管理体制相对完善成熟。而镇改街道是改革开放以来中国城镇化进程中的新生事物，其具体的运行模式尚处于探索阶段。虽然镇改街后形成的街道办事处与中心城区的街道办事处在性质上都是城市政府的派出机关，但是从下表可以看出二者的区别依然很大。

表1 “镇改街道”与城市街道办事处之比较

从上表中可以看出，镇改街道在人员构成上与中心城区街道办事处差别不大，但是在地理位置、辖区对象、工作职责以及机构设置方面存在差异。二者在是否涉农方面的不同在很大程度上决定了其工作职责的差异。

三、“镇改街道”职能定位与机构设置的问题分析

街道办事处和乡镇政府虽然同为基层管理单位，但是二者之间具有较大的区别。我国组织法中把地方各级人民政府的性质规定为地方各级人民代表大会的执行机关和地方各级国家行政机关。同时把街道办事处规定为市辖区、不设区的市的人民政府，经上一级人民政府批准而设立的办事处，是一种派出机关。乡镇是行政机关，开展工作多以行政命令式，而街道办事处是派出机关，服务是其本职。镇作为最基层的政府，主要是面向农村进行管理，而街道不是一级政府，它是区政府的派出机关，所以镇在行政层面的权限高于街道，有相对独立的事权与财权。由乡镇政府转变改设成立的街道办事处，一方面面临着现阶段各城市地区街道办事处所遇到的城市基层管理问题，另一方面还面临着由农村乡镇政府主体角色转变为城市基层治理主体角色这一过渡阶段存在的矛盾。有些街道成立一两年，有些街道已成立十几年，但是不论是政府还是居民对街道办事处的认知仍然停留在镇政府阶段，认为无非是换了套牌子，调整了几个科室。在与街道办事处工作人员就“您认为街道办事处是什么”这一问题进行交流时发现，有不少工作人员认为街道办是等同于农村地区的乡镇政府的，认为街道办就是一级乡镇政府，他们就是乡镇政府的工作人员。镇改街道后，街道办事处与乡镇政府有何不同，应如何定位，具体职能是什么，该如何管理辖区工作，如何开展社区治理，在工作指导、考核指标上与乡镇时期应如何区别对待等疑问，主管部门市政府并没有具体说明，也没有出台相关文件进行指导和规范，多数镇改街道办事处处于摸索发展、模糊定位的状态之中。

(一)无国家层面的职能定位

法律层面缺失关于街道办事处职能定位的现实严重阻碍了街道办事处的发展，因此造成各种不规范行为的出现，严重影响了街道办事处职能的发挥和进一步的发展。1954年的《城市街道办事处组织条例》通过法律条文从设置成立、性质、职责内容、管辖范围、人事安排和筹集办公经费等方面对街道办事处进行了规定。但是该条例内容共有7条，规定过于简单。由于该条例颁布于建国初期，不能完全适应街道办事处至今的变迁需要，全国人大于2009年废止了该条例。现时我们只能够在《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》中看到关于设置街道办事处的简短规定。所以街道办事处有其存在的法律地位和法律依据，但是其作为城市基层政府的派出机关却没有其国家层面的职能规定。

表2 部分城市关于街道办事处的规定

(二)责权不统一

对大多数镇改成的街道办事处来说，与原乡镇相比较其工作性质和职责没有发生实质性的改变，但又增加了城市基层管理的职能，扮演了管城管乡的双重“政府”角色。其工作职责包括招商引资，发展辖区经济，维护辖区稳定，提供社会服务，推动旧城改造等等。由于派出机关的组织法特性，街道办事处对于大多数行政事务的处理都要“上传”给区政府相关部门办理，少有“自主权”，其职能表现是责大权小。近年来行政管理体制改革不断推进，更多基层管理权被下放，但街道办事处得来的往往是事权，并不是管理权。

拆除违章建筑、整治流动摊贩、旧城改造等事项一直是城市社会管理的顽疾，由于存在多头管理，所以在这些问题的解决上常常会出现“主体缺位”和“管理真空”。街道办事处在这些问题面前通常是有意解决而又无处着手，处于“能看见、能碰到、没法管”的尴尬境地。街道办并不是处理这些问题的真正责任主体，只能负责协调、配合相关职能部门的执法活动。但是在实际生活中，居民往往期待街道办事处做好前期准备、现场指挥、善后处理等各项工作，俨然把街道办当成了这些工作的“主角”。一旦街道办应对这些问题不力，居民就会把街道作为投诉对象。由于大多数城市没有明确的条例规定，“镇改街道”后原乡镇的工作归属成为一大难题。从对临沂、济南、威海等地的调研发现，原乡镇的工作基本上由改后的街道办事处承接。原镇政府遗留未解决的事项也由街道办全权负责，有些街道办事处工作人员对遗留事项不甚了解，事情难以得到合理解决。当前的情形是，上一级的政府及其职能部门把更多的事项和职能下放，但是街道办事处没有法定地位行使这些职能，人事权和财政权都属于上级政府，受各职能部门的委托。

镇改街道办事处工作人员反映，每年区政府总是下派给该街道办关于秸秆禁烧和防止养殖户污染的工作任务。因为其自身没有执法权，所以只能采用劝导、教育、说服的方式，因此并不能产生实际效果。街道办事处面临的难题就是“责任下滑，权力上移，权责不一”。街道办一直处于应付上级下派任务的状态中，不自觉地倾向于“对上负责”，淡化了“向下服务”。

(三)“条块”管理不顺

横向设置科室，纵向设置街道办事处和社区工作站的形式是目前多数城市街道办事处所采用的管理体制。此外，加之区一级政府及其各职能部门的相关政令，在基层街道基本上形成了条与块的管理模式。街道办事处作为上一级政府的派出机关，应当是只接受市或区的领导，但是在实际工作中街道办事处同样还受到各政府职能部门的领导或指导[1]。居民委员会是基层自治组织，法律规定街道办事处与社区居民委员会是指导与被指导的关系，对居委会实行工作指导，但是在实践中街道办事处经常深度干预其工作的开展，并依赖于强制命令的形式管理社区，同时给社区下派多种任务，二者俨然成为了领导与被领导的关系[2]。

四、完善“镇改街道”之职能定位与机构设置

街道办事处作为城市基层治理机关，一方面是整个国家治理体系的基础构成部分，另一方面也是国家基层治理能力的重要体现。镇改街道办事处后，街道办事处替代原来的乡镇政府，成为了一边连接上一级政府、另一边联系社区居民的重要枢纽。其要在上一级政府的领导下，开展工作，完成职责任务；同时还要服务于所辖社区，促进辖区内经济社会的发展，维护辖区社会的和谐与稳定。镇改街道办事处并不是简单的改变辖区面积、增减街道办事处的部门机构，同时还牵涉到基层社会管理的主体、职责、工作方法等多方面的变动，以保证镇改街道办事处工作的可行性与改革进程的稳定性。

(一)明确发展阶段与合理的职能定位

目前街道办事处在职能定位方面处于比较模糊混乱的阶段，需要进一步理清。撤销街道办事处不利于城市基层社会管理，但是在职能定位上全国没有统一的条例可遵循，影响街道办事处合法有效的开展工作。部分城市的地方条例显然只具有地方法律效力，应当从国家层面上制定符合当前中国国情和社会情况的、全国统一的《街道办事处条例》。通过国家法律的形式对街道办事处的性质、机构设置、职能定位、工作机制、运行机制等最基础的内容进行规定，以此指导街道办事处的发展道路和改革方向。镇改街道办事处是新型城镇化发展进程中的产物，处于过渡阶段，建议各省市在制定地方性具体政策和意见时，能够认清实际情况，正视这较为特殊的过渡阶段，准确认识到镇改街道办事处是一种从镇政府建制转变为派出机关性质较为特殊的街道办事处，把握其管理职权、职责和管理对象的特殊性。为了更好保障镇改街道办事处各种职能的落实到位，各省市还应该在体制机制方面进行一定的改革，给予镇改街道办事处更多的权力和保障，赋予更多履行职能的权力保障，同时提供街道办事处开展基层治理工作的经费[3]。

“镇改街道”作为由乡镇政府转制而来向城区街道办事处转变的特殊阶段的街道办事处，其在职能定位与工作重点等方面有别于城区中心街道办事处和乡镇政府。因此在设定考核指标时应考虑到镇改街道的特殊性，将镇改街道与中心城区街道以及乡镇政府进行区分，依据对象工作重点的不同，对各项考核项目具体分值设置不同的比重。这样将更加有助于镇改街道办事处理清其职能定位及工作重点。在当前特殊阶段，镇改街道办事处辖区内不仅有非农事项也有涉农事项，因此镇改街道办事处一方面要按照法律对其性质的规定，履行公共服务这一最基础的职能，另一方面也不能丢掉镇改街道前乡镇政府的部分职能，尤其是发展经济的职能。

(二)完善机构设置

目前绝大多数由乡镇政府改变而来的街道办事处在机构设置方面基本上沿用原城市街道办事处的模式，科室设置方面与城区的街道办事处没有多少差别，进而保持了街道办事处机构编制的统一性。河南省南阳市的基本做法是设置“三办四中心一所”。但是由于镇改街道办事处与城区街道办事处管辖对象不同，发展阶段不同，因此机构设置方面应有别于城区街道办事处。尤其是一些涉农街道办事处，应成立专门科室或者在现有科室内增加另一套工作方案用于管理和服务于辖区内的农村社区，推动农村社区的经济发展，对辖区内的农村社区进行城市化的社区改造，实行区别管理。随着“村改居”工作的推进，当辖区内的所有农村都改制为社区后，便可撤销涉农科室，对社区进行城市化的统一管理。

(三)理顺街道办事处与区政府、社区的关系

第一，理顺街道办事处和区政府及其职能部门间的关系。街道办事处是上一级政府的派出机关，代表上级政府对社区进行管理，从组织法对其性质的规定中便能确定其与上级政府的应然关系。街道办事处受上一级政府领导，上级政府要支持和监督其开展工作。

政府职能部门和街道办事处之间应按照管理事项的具体性质和领域分清二者的主次定位与合作分工。在专业性要求较高的管理领域，如监察执法等，应以上级部门下设在街道的各业务部门为主，开展工作时，街道办事处应发挥协助作用。在专业要求较弱、日常性的管理领域中，政府职能部门与街道办事处可以共同领导，但是要以街道办事处为主，各职能部门应听从街道的指挥并提供帮助配合完成工作。

镇改街道办事处面临着城乡管理复杂的工作任务，一段时间内上级政府应当赋予其更多的权力，以便其开展工作。同时上级政府及其职能部门也应尽其职责，防止因“缺位”而造成街道办事处无法尽职的局面。需要街道办事处予以配合和协助的工作，政府职能部门要按照工作内容和开展难易程度拨付具体的工作经费，同时应明确双方的权利责任，促进权责利的统一[4]。

第二，理清街道办事处与社区之间的关系。街道办事处作为城市基层社会重要的管理主体，对城市基层社会的稳定和发展负有重大责任。但是基于基层自治的管理原则，社区与街道办事处之间应该建立一种指导与被指导的关系。街道办事处应该给予社区宏观层面的规划、治理和控制，对其发展方向进行引导和调整。要依据政社分开的原则，把社区自治的事项归还给社区，不断强化社区自治，当居委会遇到难以解决的问题和困难时，及时地予以指导和协助。应当推动建立和完善社区治理体系，在经费、人员、公共服务和基础设施等方面，建立与之相应的保障协助机制，指导居委会等群众性质的基层自治组织制定相关自治章程，同时指导其根据自治章程开展社区治理活动。通过强化对社区工作人员的业务培训、引入专业的社会团体、建立群众参与的评价机制等方式来提升居委会、自治组织以及社区居民的自治能力。

镇改街道办事处不是简单的将镇政府“换个牌子”，更名为街道办事处，也不是形式化的将农村居民变为城市居民，更不是盲目性的提高数字城镇化率，镇改街道是一次探索，一次改革，是一次在新型城镇化背景下，在城乡一体化进程中，适应国情民情，满足现代城市管理需要，让更多百姓共享社会主义现代化建设成果的基层管理体制改革。

[1]孙雪峰.将街道办事处建成一级政府[J].消费导刊,2009,(9):153.

[2]田祚雄,李立华.变革社会中的街道办事处治理体制研究[M].武汉:武汉出版社,2015.

[3]杨青梅.中小城市“镇改街”后边缘街道发展困境研究——以晋江市西园街道为例[D].华侨大学，2015.

[4]王昊.城市街道办事处职能研究[D].长春工业大学,2013.

[5]后凯,苏红键.中国农业转移人口市民化进程研究[J].中国人口科学,2013.(5).

[6]宋明爽,王小磊.高新区“镇改街道”问题研究[J].山东农业大学学报，2015,(1).

[7]孙斐.“镇改办”的必要条件研究[D].西北大学,2016.

[8]魏后凯,苏红键.中国农业转移人口市民化进程研究[J].中国人口科学,2013.(5).

[9]吴业苗.农业转移人口的新常态与市民化进路[J].农业经济问题,2016.(3).

[10]黄菲.“镇改街”后区域治理路径研究——以苏州工业园区娄葑街道为例[D].苏州大学,2014.