义务教育阶段城乡教师流动的政府失灵现象分析——基于公共物品的研究视角

□刘雨松 刘雨姗

一、研究背景

教育公平是推行义务教育阶段城乡教育均衡发展的重要基础和前提。由于我国仍处于社会主义初级阶段，各地经济社会发展不平衡，城乡二元结构矛盾突出，导致各地义务教育发展不对等，城乡之间、地区之间、学校之间的教育资源分布不均衡。城乡教育均衡发展，是关系到当前和今后一个时期我国实施和推进基础教育发展整体战略的关键，符合党的十八大报告中明确提出的把农村教育作为教育工作重中之重的理念和新增教育经费主要用于农村的要求。2016年，中央一号文件明确提出“加强乡村教师队伍建设，拓展教师补充渠道，推动城镇优秀教师向乡村学校流动”。教育部在《关于进一步推进义务教育均衡发展的若干意见》中要求各地区教育部门积极实施“统筹教师资源，加强农村学校和城镇薄弱学校师资队伍建设”的教师流动政策。《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020)》指

出：教育公平的根本措施是合理配置教育资源，向农村地区、边远贫困地区和民族地区倾斜，加快缩小教育差距。教育公平的主要责任在政府，全社会要共同促进教育公平。要切实缩小校际差距，着力解决择校问题。加快薄弱学校改造，着力提高师资水平。实行县(区)域内教师、校长交流制度。据此，各地纷纷制定推动城乡义务教育阶段教师流动的政策，这一政策已经成为缩小城乡义务教育师资差距、积极改善农村学校办学条件、逐步实现义务教育均衡发展的重要手段和途径。

合理的教师流动主要指“在一定范围内教师资源的最优配置，使人尽其才，才尽其用”[1]。那么，影响教师流动的重要因素是什么？David Greenberg和John McCall(1973)指出，影响教师流动的因素包括物质方面的报酬(如工资、奖金、补贴、养老金等)和非物质方面的报酬(如工作条件、工作环境、个人成就感和学生的社会经济地位等)[2]。Annegret Harnischfeger(1973)采用统计学方法，在对大量数据进行回归分析的基础上，提出个人特点、学校特点、学区特征、地区特征、总体外界因素是影响教师流动的原因[3]。Gladis Kersaint(2007)认为与家人相聚的时间、福利待遇、行政支持和对教师职业的热爱等也是影响教师流动的因素[4]。诸多学者也提出了不少针对城乡义务教育教师流动政策的建议，吴松元(2008)考察了当前中小学教师流动的主要问题，指出建立中小学教师流动制度的必要性，提出城区教师到乡镇支教、学区内优质教师资源共享、设立农村学校特设教师岗位等政策建议[5]。闻待(2009)借助麦克唐纳尔和埃尔莫尔的政策工具框架对我国教师校际流动政策的现实维度和缺失进行分析，提出若干建议[6]。

布坎南认为，由于信息的不完全性、政策执行的障碍等原因，在实施某些政策过程中可能存在政府失灵现象。政府失灵，是指个人对公共物品的需求在现代化议制民主政治中得不到很好的满足，公共部门在提供公共物品时趋向于浪费和滥用资源，致使公共支出规模过大或者效率降低，政府的活动或干预措施缺乏效率，或者说政府做出了降低经济效率的决策或不能实施改善经济效率的决策[7]。张学敏(2004)和夏茂林、冯文全(2012)等学者分别从教育供给和师资配置的两个方面论证了政府失灵的存在[8][9]。

虽然许多学者分别从城乡义务教育教师流动的必要性、影响因素和政策制定进行了研究，但并没有深入分析地方政府和学校实施教师流动政策后出现的问题及原因。作为教师流动政策的直接参与者和利益相关方，教师群体的声音不应该被淹没。本文将从教师群体的角度，通过实地考察调研，找出教师流动政策实施后的现状和问题，剖析造成政府失灵的深层次原因，并提出相应的对策。

二、城乡教师流动政策实施效果评价

义务教育阶段的城乡教师流动政策的政府失灵现象，从经济学角度来看，是指政府在制定城乡教师流动政策时，由于一味的追求政策的公平，而忽视了效率降低。甚至有可能由于政策制定和实施人员的主观性、局部性、区别对待等原因，使得所制定的政策在损失了效率的同时却未带来公平的提升。这对参与流动政策的学校、教师、学生等造成了不必要的困扰，也会对学校教学计划的开展，学生成绩的提高造成无法逆转的影响。

本文以P省的义务教育阶段教师群体作为研究对象，对教师流动政策实施后的综合社会效应评价、实施的效率状态、社会满意度评价、激励和公平效果等四个方面来进行研究分析，以期对政策实施中的政府失灵现象进行验证。调研采取分层随机抽样的办法，在义务教育阶段进程中实施城乡教师交流政策的中小学中随机选取样本。共发放300份问卷，有效问卷252份，问卷的发放和回收时间为2012年6-7月份，被调查者的基本情况如表1所示。

表1 基本情况表

(一)教师流动政策实施后的综合社会效应评价

公平和均衡地配置城乡教育资源，是统筹城乡教育的核心，也是推动城乡教育一体化的重要途径。理论上，城乡教师流动政策的实施在引导和促进城市教师流向农村过程中将起到积极作用，进而整体上看，农村教育将会加快发展，城乡教育差距缩小。

1.整体评价。调查结果显示，约有72%的教师指出城乡教师流动政策促进了城乡教师资源有效流动，仅有11%的教师持反对意见。同时，对城乡教师流动政策促进了城乡教育均衡发展表示肯定的教师达63%，反对的有18%。再者，认为教师流动政策的实施有效促进了城乡教育一体化的教师有63%，不同意的仅占17%。被调查教师对城乡教师流动政策效益性的总体评价见表2。可以看出，从教师群体整体的评价上，政府在义务教育阶段实施城乡中小学教师流动的政策有积极的现实意义，城乡教师的自我感知很好地说明了这一点。

表2 总体评价

2.对学校的评价。学校作为政策实施的参与主体，是城乡教师流动政策执行的平台。因此，调查教师流动政策实施过程中对学校的影响及后果显得尤为重要。大部分教师认为城乡教师流动政策的实施有效促进了学校的师资队伍建设，使师资配备更合理，提升了教师整体的专业水平，缩小了学校和其他学校的差距，使学校的发展比以前更好更有希望。与之相对的，约有五分之一的教师表示反对。甚至，有39%的教师觉得教师流动政策的实施影响了学校正常教学和管理秩序；同时，有32%的教师指出教师流动政策的实施损害了学校和教师的既得利益。另外有三分之一的人持不确定意见。

3.教师自身的评价。城乡教师流动政策的直接参与者和作用者是教师群体，故政策对教师群体的影响是有利还是有弊会直接影响到教师们参与流动的积极性。基于经济学中的“经济人”原理，教师个人为追求边际收益最大化，势必会作出“逆向流动”的选择(即指教师从教师资源匮乏的乡镇中小学流向教师资源原本充裕甚至超额的城市学校，加大了教育资源的两极分化)。这与城乡教师流动政策制定的初衷，即促进教师资源的“正向流动”背道而驰。有55%的教师认为教师流动政策的实施给自己的家庭生活带来了不便；有49%的教师否认了教师流动政策的实施能增加收入；有48%的教师并不认为教师流动政策的实施提升了自身的生活质量和品质；对于教师流动政策实施后对教师个人价值是否得到了更好的实现，正反双方各占教师总数的41%和31%。可见，教师群体受到追求自身利益最大化的需求驱动，普遍对城乡教师流动政策抱有消极甚至抵触心理，证实了之前的分析。这些现象相当严峻，已成为政府有效实施城乡教师流动政策的重要障碍。

4.对学生群体的评价。学生群体是城乡教师流动政策的最终受益者，通过城乡教师流动来提升师资匮乏的中小学学生的学习环境和学生素质是政策制定的出发点。仅有32%的教师认为教师流动政策实施后流入学校学生的素质有所提升，也有28%的教师表示反对；同时，仅有33%的教师指出教师流动政策实施后学生的升学率所有提升，反对者有26%；有25%的教师声称教师流动政策实施后学生的就近选择学校(即不选择城市学校)的入学率并没有提升，而有37%的教师对此持不同观点。另有接近40%的教师保持中立态度，这表示由于大部分学校着手实施教师流动政策的时间较短，教师参与流动的年限少(一般为1-3年居多)，且先进的教学方法和办学理念在交流学校的传播也需要时间来验证和扩大影响，故在短期内学生群体的综合素质无法有巨大的飞跃。

(二)教师流动政策实施的效率状态

众所周知，在经济学原理中，除了效益之外，效率也是需要关注的另一个重点。效率等于产出和投入之比，故需从要素投入和产出结果两个方面进行分析。

政府通过出台政策、拨款、提供便利等直接手段，以及通过本地学校的人力物力支持等间接手段来达到城乡教师流动政策的要素投入需求。调查了解到，超过35%的教师认为本地政府和学校对促进教师流动的资金、人力、物力等投入力度不够大，有45%左右的教师持不确定态度，只有20%左右的教师表示赞同。造成上述现象的原因如下：第一，部分地方政府尚未完全重视城乡教师流动政策的实施，在资金，人力、物力投入上缺少坚决性和持续性；第二，一些地方政府和学校与外界的信息沟通不透明、政务公开不及时，引起外界对政策实施细节的猜疑和不信任。

调查了解到，随着政策的实施，政府和学校的投入和产出并不是十分理想。一般教师参加城乡教师流动的比率为1%-5%。仅有22%的教师认为本地区促进教师流动的投入有效推动了教师的流动；且仅有24%的教师认为学校促进教师流动的投入有效推动了教师的流动。

正如上述分析，地方政府和学校在政策实施方面的政务公开力度不够，与外界沟通不足，且教师群体对政策的施行的动机和目的了解不到位，故有超过一半的教师对政策效率评价是呈不确定状态。

(三)教师流动政策实施后的社会满意度评价

教师群体对教师流动政策实施后的变化有着较为直观的感受，所以教师群体对政策实施后的满意度评价应引起重视。表3突出显示了教师群体对教师流动政策实施后的“软环境”，即流入学校的发展状态、流入学校的工作环境、流入学校的人际关系等有较高的满意度，但面对福利待遇、职业发展时满意度下降，较多的转变为不确定。这说明，部分地方政府和学校并未为教师群体创造一个优良的“软环境”来解决教师群体参与教师流动政策的后顾之忧。

表3 教师对政策的满意度评价

注：括号中为该选项占总人数的比重。

从图1和图2可以看出，学生及家长对教师流动政策实施后的满意度评价并不高，大部分为不确定的心态。在学生及家长看来，学生的成绩是根本，频繁的进行教师流动会迫使学生要不断的重新适应新老师的教学思路和方法，这会直接影响到学生成绩的提高，因此，教师流动经常得不到学生和家长的支持。在他们看来，教师的流动是一种“不安分”的职业表现。

图1 家长对子女学习状态满意程度图2 学生对流入学校的师资配备满意程度

(四)教师流动政策实施的激励和公平效果

图3为教师群体对教师流动政策实施的激励措施评价。从中可以看出，对政策实施的激励措施表示赞同和反对的教师人数都较多。即政府在制定和实施成乡教师流动政策时，未考虑到完善的激励措施，致使实际的激励效果不明显，从管理学和心理学的角度分析，政策的执行参与主体更倾向政策的激励作用而非强制作用。

图3 教师群体对激励措施的评价

教育公平、社会公平是普遍关注的话题。城乡教师流动政策的实施宗旨便是在义务教育阶段进程中促进城乡中小学的师资流动，以实现教育公平这一宏伟理念。在教师流动政策实施后约有35%的教师觉得其所在学校学生的公平感提升了，有28%的教师持相反意见，另有37%为不确定；接近41%的教师在教师流动政策实施后觉得城乡教育更加公平了。由上述分析可知，现实状态与政府推行城乡教师流动政策的主旨目标不甚相符，并未达到公共政策的预期目标——公平性。

三、城乡教师流动政策实施中的政府失灵

通过上述调查分析，发现作为城乡教师流动政策直接参与执行的教师群体，对政策实施效果的反馈与政策本意和预设目标相差较远。作为政策制定主体和推动政策实施的主体，政府的功能和作用是为了规范秩序、引导参与主体的行为，实现阶段性和长远性公共目标。但就目前来看，政府在推动城乡教师流动政策实施过程中的作用体现不很明显，呈现出一定程度的失灵现象，验证了本文的猜想。具体表现在如下几个方面。

(一)城乡教师流动政策制度不完善

1.物质激励机制不合理

从统计的数据来看，仅有不到四成的教师对流动补贴和激励是满意的。由于城乡之间、校际之间、区域之间教师福利待遇不均衡，教师考虑到自身利益必然会对教师流动政策消极对待，。由于地方政府和学校并没有专门针对参与教师流动政策的教师群体设计物质激励和补贴机制，或机制不合理，这样便无法解决教师群体的现实问题，影响了政策的实施。

2.考评机制不健全

对参与教师流动政策的教师，没有一套健全的公平、公正、公开的考评奖励体系。而在考虑物质保障的同时，教师群体更多的会在意社会的认可，和未来的个人职业发展。一个公平的考评环境和完善的奖惩机制，最能激励每一个参与教师流动政策的教师的工作积极性。

3.岗位设置制度不科学

部分教师流动仍受岗位设置因素的影响，制约了教师流动。本次调研所在的一些学校都实行定编定员定岗，校十二级岗以前的每种岗位基本上都不缺，如果教师一经流动到其他单位，由于没有空岗，到其他单位后可能要从最低档开始定岗。这就使一部分教师想流动，但考虑到自己的切身利益，又不得不放弃流动(特别是职称稍高的教师)。

(二)地方政府的支持力度不够

城乡教师流动政策要达到预定的实效，需要大量的资金、人力物力来保证一定的流动规模。而现实中的教师流动规模过小，流动比率较低，象征意义大于实际意义。由于流动时间较短，教师对流入学校的工作环境不能及时适应，造成了流动教师无法在流入学校发挥自己的优势，从而无法从根本上提高流入学校的教学质量和教师队伍的水平，最终影响了教师流动政策目的的实现。

对于教育行政机构而言，应试教育体制未变，升学率仍然考核地方教育部门政绩的关键指标。要保证较高的升学率，则需要有优质的学校和优质的师资。教师流动政策将会使一个地区的升学率在相当长的时间内无法得到保障，甚至会呈下降趋势。为确保政绩不受到影响，地方教育行政部门可能不会为教师流动政策的实施尽心尽力。

四、政策建议

由于信息不对称、官僚主义及政策变动频繁等原因，导致了义务教育阶段中义务教育教师流动政策中的政府失灵现象。这种现象表现为政府在提供义务教育资源时趋向于浪费和滥用资源，政府的干预措施缺乏效率，使受教育者对义务教育的需求得不到满足。

针对教师流动政策实施中出现的诸多问题，提出以下政策建议，以期能够消除信息不对称和官僚主义、地方保护主义，提升政府的运营效率和政策有效性：第一，政策决策层面必须要做到科学决策。各级政府在制定城乡教师流动政策时，应当听取多方意见，咨询相关的教育专家，并参考有实施经验的兄弟省市，做到科学决策。同时，教师作为政策的主要参与者，也是核心利益相关群体，政府也应该倾听他们的声音。应当为教师群体提供讨论、反馈甚至参与政策制定的机会，发挥教师在教师流动政策制定上的作用，让教师有权利和有能力维护自己的利益。第二，政策实施层面要做到公平公开。一方面，建立名校干部职数超配储备机制和名校教师增编补充机制，确保名校在自身发展的同时，向农村学校输出优秀教师。另一方面，强化合同管理，以契约的形式引导和约束教师的流动，使教师流动更趋向于合理、合法。同时，可以仿照日本逐步实行“定期流动制”，每隔3-5年对校长及教师进行定期流动，实现城乡教师流动全面化、日常化、规范化、持续化，交流首先从校级领导开始，随后是中层干部，再下来是教师。对于符合交流规定但拒不服从交流安排的，实施严格措施，比如校级领导和中层干部就地免职，教师调离教学岗位，解除其相应的教师职务及待遇。第三，政策实施后的评价层面做到有效透明。政府和学校应当一起建立激励、评价机制，对到薄弱学校任教的优质学校教师，由财政给予适当的津贴补助；教师轮换交流的情况，纳入评聘职称、晋升工资的重要考评依据。将教师的评职、晋级、评优由现行的有支教经历逐步过渡到要有异校任教或任职经历，逐步建立校长、教师异校流动机制，以优化教育资源。为调动青年教师的积极性，可以选派一批年轻后备干部到涉农学校挂职锻炼，挂职结束后按照工作绩效，对挂职干部本人及派出挂职干部所在学校进行表彰奖励，并将其作为提拔使用的重要条件之一。

[1]张天雪.教师流动：基于实证的政策分析[M].黑龙江教育出版社,2010．

[2]David Greenberg &John McCall．Theories of Teacher Mobility．A Report Prepared for the Office of Education，Washington，D．C．Report NO．P5098．October 1973：1-13．

[3]Annegret Harnischfeger．Personal and Institutional Characteristics Affecting Teacher Mobility．Paper Presented at Annual Meeting of the American Educational Research Association，New Orleans，Louisiana．February 1973．

[4]Gladis Kersaint and et．al．Why Teachers Leave：Factors That Influence Retention and Resignation．Teaching and Teacher Education，2007，(23)：775-794．

[5]吴松元.中小学教师流动制度建立的理性思考[J].教师教育研究，2008，(4)： 35-39．

[6]闻待.教师校际流动政策的探索及改进路径[J].教育发展研究，2009，(10)： 49-53．

[7] N·格里高利·曼昆.宏观经济学(第七版)[M].北京:中国人民大学出版社，2011.

[8] 张学敏.论教育供给中得政府失灵[J].高等教育研究，2004，(1)： 47-51．

[9] 夏茂林、冯文全.我国义务教育师资配置的理论思考[J].中国教育学刊，2012，(3)： 9-12．