山东引黄灌区农业水价调查分析

2018-01-29曹金萍

山东农业大学学报（社会科学版） 2017年3期

□曹金萍靳雪

水价是影响农业水资源供求关系的重要因素。山东引黄灌区的农业水价长期低位运行，对于农业节约用水是一个不小的牵制因素。本文拟对引黄灌区农业水价的现实情况做一调查分析，为农业水价改革提供一些参考建议。

一、引黄灌区农业水价现状

在山东，引黄灌溉占有非常重要的位置和比重。引黄渠首水利工程供水价格由国家发展与改革委员会统一制定，根据不同季节的来水条件略有差异，一般月份为1分/m3，4-6月份的春旱季节为1.2分/m3。另外山东省政府委托黄河河务部门在引黄供水中加收东平湖水库移民扶助金，农业用水0.14分/m3。山东省物价部门会同省水利厅，根据灌区的供水成本和距离引黄渠首的远近不同等因素，核定到县的农业用水价格(支渠出水口水价)为4-7分/m3，整个引黄灌区平均为5.6分/m3。农业用水的终端水价(入户水价)由各县(市、区)政府制定，定价原则为支渠出水口水价加末级渠系维护费，正因为如此，终端农业水价在不同的水管单位和不同乡镇、村之间存在一定差异，特别是因为终端用水大多数不能准确计量，基本实行按灌溉面积收费的办法，终端水价在具体数字上也有较大差距。

1.山东聊城位山灌区的农业水价

位山灌区位于山东省聊城市，是黄河中下游最大的引黄灌区，居全国六个特大型灌区的第五位。灌区设计灌溉面积540万亩，承担着聊城市10个县(市、区)89个乡(镇)绝大部分耕地的灌溉任务。灌区内农业以粮食种植为主，产品较为单一，农作物以小麦、玉米、棉花为主。位山灌区属于水资源紧缺地区，灌区内农作物以大田旱作物为主，灌溉设计保证率为50%。

位山灌区的水价(水费)经历了无偿供水、按灌溉面积收费和计量供水按量收费等不同发展阶段。灌区以支渠进水口为计量点，按照农业用水终端水价最高限价的要求，核定各县市区、各乡镇的终端水费数额以及全灌区终端水费总额。水费收缴一直沿用行政事业性收费方式，委托政府部门代收，一般是在夏季由农户交到乡(镇)财政部门，乡政府收齐后，乡(镇)交到县(市区)财政部门，县(市区)收取水费后，县水利(务)局再将市级水费上交市级专管机构。

1998年，对灌区供水成本进行核算后，报经省水利厅和物价管理部门审批，计价水价由原来的每立方米2.8分提到4.3分。2001年由于黄河水源费涨价，水价相应调整为每立方米5.0分。自2008年起，水费计收实行终端水价制度，终端价格核定为14-16元/亩，约合5.6分/ m3。2008年以来，位山灌区实际执行水价情况为：2008年14.900元/亩，2009年15.200元/亩，2010年15.310元/亩，2011年15.290元/亩，2012年15.320元/亩，2013年15.340元/亩，201年15.360元/亩，7年平均实际执行水价15.214元/亩，折合计量水价5.7分/ m3。

2.山东滨州小开河灌区的农业水价

小开河引黄灌溉区位于黄河下游山东省滨州市，黄河三角洲腹地。灌区内地势平坦，坡度较缓，主要土壤类型是潮土和盐化潮土。“灌区共辖7个县(区)18个乡镇，人口43.87万人，占滨州市总人口的12.76%。灌区控制土地面积14.9820万hm2，占滨州市土地面积的15.9%，小开河灌区内现有耕地面积为8.4933万hm2，占灌区土地面积的56.69%，现实际控制灌溉面积发展到8.4267 万hm2。灌区设计灌溉面积110万亩，设计引水流量60m3/s，加大引水流量85 m3/s，年设计引水量3.930亿立方米”①。

小开河引黄灌溉区自1999年开始征收水费，水费价格一直是在5.6分/m3(期间自2002年1月1日至2006年10月1日加收东平湖移民基金0.14分/ m3，灌区收取水费为5.74分/ m3)。目前，小开河灌区农业用水价格：4～6月份1.2分/m3，其它月份1分/m3。灌区计量水量到县区，计收水费到县区，每半年收取一次。由于农业用水不能计量到户，农业用水终端水价也是按照灌溉面积甚至是耕地面积收缴，一般标准是每年灌溉4次，每次每亩7.7元，全年23元/亩。值得注意，小开河灌区的水费收缴一直是个难题，部分县区拖欠水费已成常态，灌区水费实收率约85%。按次比例折算，小开河灌区实际收取的农业水价只有4.76分/m3，全年19.55元/亩。

3.山东滨州韩墩灌区的农业水价

韩墩引黄灌区位于黄河下游左岸，地处滨州市境内，黄河三角洲腹地。地理坐标为东经117o51′～118o37′，北纬37o15′～38o11′。灌区东起褚官河、马新河，西至秦台干沟、秦口河，南依黄河，北临渤海，控制面积225万亩，可耕地面积120万亩。灌区采用自流引水，设计引水能力60m3/s，设计灌溉面积96万亩，现有效灌溉面积90万亩，担负着滨州市滨城区、沾化县、东营市利津县一区两县、13个乡镇的百万亩农田灌溉、60万人口及数十万大牲畜饮用水的供水任务，属国家大型灌区。灌区设计灌水能力35000万m3，近年来实际平均供水量为17735万m3，年均供水2.5次，亩均用水量222 m3，灌溉水利用系数平均为0.51。灌区供水实行统一管理、计划供水的管理方式，通过科学调度尽最大努力保障灌区工农业生产的用水需求。

韩墩灌区自1982年起实行有偿供水，计量收费制度。灌区收费先由粮食部门代收，后为财政代收。“水费计量办法为灌区管理单位计量到县，根据市政府规定的水费价格按方收费到县；由于支渠以下用水量无法计量，各县区将本县区应交水费按亩平均分摊到乡镇村户，由各级财政部门逐级征收，然后市财政拨给灌区应分配的部分”②。“2005年，全国各灌区对水费的征收办法进行了改革，管理单位直接向县区征收水费，然后将工程建设基金、折旧基金、还贷基金交市财政设专户管理”③。韩墩灌区1982年开始征收时的水费标准为0.4分/ m3。1985年按行署制定的标准1.2分/ m3收取，其中0.6分留用水单位，0.6分交管理单位。1988年按省政府鲁政发(1987)61号《山东省水利工程水费计收和管理办法》的规定，每立方农业灌溉用水收费0.028元。“现农业用水价格执行山东省物价局、山东省水利厅鲁价工发[1998]422号文件规定的标准，自1999年1月1日起，灌区农业用水按支渠口水价5.6分/m3执行”④。与小开河灌区类似，韩墩灌区下属县、乡、村也存在拖欠水费的现象。据调查，总体拖欠比率约在26%左右。

4.山东德州潘庄灌区的农业水价

潘庄灌区位于德州市西部，东临李家岸灌区，西部与聊城市接壤，北部、西北部以卫运河、漳卫新河为界与河北省相毗邻，范围包括齐河县、禹城市、平原县、德城区、武城县、夏津县、陵县、宁津县等八个县(市、区)，总面积5851平方公里，土地面积877.65万亩，耕地面积588万亩，设计灌溉面积500万亩，有效灌溉面积357万亩，最大灌溉面积397万亩。灌区内有徒骇河、马颊河、德惠新河、漳卫新河等主要河流，除漳卫新河受上游山区洪水影响外，其它河流均属季风区雨源型坡水河流，径流量小，年内分配不均，年际变化大，不能为灌区提供可靠的水源。

按照山东省物价局《关于调整黄河下游引黄渠首工程供水价格的通知》(鲁价格一发[2013]41号)执行。自2013年4月1日起，供非农业用水价格为4至6月份为每立方米0.14元，其他月份为每立方米0.12元。供农业用水价格为4至6月份为每立方米0.012元，其他月份为每立方米0.01元。农业用水水价分为市级水费和县级水费两部分，市级水费就是各县市区少缴到市里的部分，主要用于引黄干渠清淤、沉沙池整治、占地等，还需要维修工程设施、支付管理人员经费等，按照各县市区实际用水量乘以相应水价计算，市级水费执行山东省物价局、山东省水利厅(鲁价格发[2003]197号)《关于调整德州市农业供水价格的批复》的价格，具体水价为：齐河5.5分/m3、禹城6.0分/m3、临邑6.2分/m3、平原6.5分/m3、陵县6.8分/m3、夏津7.0分/m3、庆云7.8分/m3、其他县市区7.3分/m3；“县级水费主要用于县级调水工程的维护和建设，水费水价根据省物价局、水利厅、省减轻农民负担办公室工作领导小组办公室《关于公布我省引黄灌区农业终端水价最高限价的通知》(鲁价格发[2007]289号)规定执行”⑤。最高限价为：齐河、禹城每亩次9.5元，平原、陵县、临邑每亩次10.5元，其他县市区每亩次12元。

二、引黄灌区农业水价主要问题

1.农业水价明显偏低

无论从工农业用水比价关系来看还是从价格与成本的对比关系看，现有农业水价都明显偏低。首先，从看工农业用水比价关系来看，目前引黄灌区相关市县实际执行的工业及生活供水价格都明显地高于农业用水的价格。这里列示部分调研数据如下：华能德州电厂生产用水价格是从丁东水库供水1.8元/m3，从丁庄水库供水0.9529元/m3；华鲁恒升集团生产用水价格是从丁庄水库供水1.428元/m3，从黄河第三水厂供水1.19元/m3；位山灌区在做好农业灌溉供水的基础上，每年向聊城电厂供水4～5次，年供水量约3800万立方米，价格为1.12元/ m3；向高唐南王水库、临清城南水库、茌平水库年分别供水1～3次，年供水量约1800万，向东昌湖、徒骇河、小运河年供水约2000万(包括通过东昌湖向热电厂供水约1100万)，协议供水价格为0.3元/ m3；滨州小开河灌区向滨州市供应工业和生活用水价格为0.31元/m3，现行农业水价只有工业及生活供水价格的18%。从成本角度看，经仔细核算，多数灌区农业水价都远远低于供水成本，甚至只有成本水平的1/4。例如：德州位山灌区的农业用水平均供水成本为0.144元/ m3，水价只有成本的38.89%；滨州小开河灌区农业用水的平均供水成本为0.255元/m3，水价只有成本的21.96%；滨州韩墩灌区农业用水的平均成本为0.206元/m3，水价只有成本的27.18%；德州潘庄灌区农业供水的平均成本为0.216元/m3，水价只有供水成本的25.93%。山东省菏泽市也是引黄灌溉重点地区，其所属5个灌区的的农业供水成本多数也在0.15-0.30元/ m3之间，而价格水平为0.056元/ m3,价格水平不足成本30%，具体成本、价格对比情况见表1。

表1 部分引黄灌区供水成本统计表

资料来源：山东省水利厅财务处，2016。

2.用水户拖欠水费导致水价失真

引黄灌区的水费征收过程中，水费收缴环节较多，中间环节(主要是县乡两级)对水费占用时间较长，有些县、乡、村不能如期上交管理局，导致水费拖欠严重(例如滨州小开河灌区和韩墩灌区)。“一般情况下，灌区一年分上半年、下半年两次向县(区)征收水费，近年来，有些县(区)没有一年足额及时上缴水费，基本是上半年的水费拖到下半年才交，下半年的水费拖到下一年的上半年也难以全部交清”⑥。灌区是自收自支单位，水费是唯一的资金来源，无其他任何收入，然而部分县区水费拖欠已形成习惯、常态，而黄河部门引水前还必须预交30%，与水费拖欠形成鲜明的对比反差，收支矛盾突出，水费年收缴率75%左右，有的县区明显赖账，本来应缴60多万元，实缴10多万元，欠费率竟然达到83%。还有的县区连年拖欠，形成恶性循环。有的已形成陈欠，县区领导更换后，甚至成了死账。长期拖欠水费导致实际执行水价失真，实际执行水价比国家定价又降低了25%。这样，0.056元/ m3的国家定价，已经没有了真实意义，实际水价只有0.040元左右。

3.农业水价形成机制缺乏科学依据

国家确定的农业水价0.056元/m3的形成机制是什么？首先不是按照规定的水价核算表核算出来的。是按照供水成本的一定比例、农业收益的一定比例、工业水价的一定比例折算出来的吗？似乎都不是。很显然，引黄灌区农业水价的确定具有某种程度的行政随意性，现行水价既与供水成本没有明确联系，也与农业收益、非农水价甚至一般物价没有联系，找不到逻辑上的定价依据，失去了农业水价应有的科学性。

4.按亩收费对农业节水形成一种负激励

引黄灌区按照灌溉面积收缴水费，容易形成既定面积条件下的用水激励，也就是说，在同样灌溉面积上尽可能多地用水，属于一种负激励。于是，大水漫灌、超定额用水、田间地头跑水漏水、隐瞒灌溉面积偷水等非效率用水现象便难以避免，造成农业用水的巨大浪费。

三、引黄灌区农业水价改革建议

1.适当提高农业水价

针对农业水价明显偏低的我国实际，国内学多学者提出要向供水成本过渡，具体说是向边际成本和全成本定价过渡(施祖麟、许丽芳，1996；贾大林、姜文来，1999；沈大军等，2001)。张春玲、阮本清等(2003)也认为农业用水按照合理补偿供水成本的原则核定，并根据供水成本变化情况适时调整。农业供水的全成本理论上包括工程成本、环境成本和资源成本。《水价办法》规定不计利润税金所以只有工程成本和资源成本。其中，工程成本主要包括工程供水的生产成本和费用，资源成本主要考虑水资源费。

我们认为，一步到位按照供水成本定价也许困难，可以采取渐进式过渡路径，先设定一个水价改革的目标时间(例如10年完成)，在测算每年需要提高的水价幅度，一步一步地向目标水价接近。

2.推行用水户参与灌溉管理的管理体制

用水户参与灌溉管理就是在政府的帮助扶持下，由用水户协商发起，组建非盈利性的灌溉运营管理组织，让用水户以灌区主人的身份参与灌区不同层次的管理，形成自主治理、管理民主的灌区管理体制，政府则提供政策、技术上的服务，并且进行宏观监督。

引黄灌区应进一步推进灌溉管理体制改革，通过建立农业用水者协会，组建自主管理灌排区，推行灵活多样的经营管理方式，鼓励农户更多地参与灌区管理，将灌区管理职责从政府灌溉管理机构转移到农业用水者协会，通过明确农业用水者协会的合法地位、加强协会能力建设、建立有效的治理机制，使协会成为灌溉工程设施管理运行主体。农业用水者协会是农户参与灌溉管理的组织保障，同时也是水资源管理中集体产权的载体。集体和政府可退出对灌溉工程设施末级渠系的经营管理，而承担起信息服务、冲突管理和法律服务的责任。在灌溉工程设施移交以后，农业用水者协会不仅是灌溉管理的主体，同时也应该是灌溉水权初始分配的获得者，对灌区而言，水资源的使用主体是灌区农户，但由于水资源的特殊属性，如果不依靠集体行动，则很难保障水权的安全和稳定。而农业用水者协会的建立可以提高农户的用水组织程度，更好的维护农户利益，从而确保农户的水权安全和稳定。安全而稳定的水权，能够赋予农户以良好的用水预期，从而保障农户珍惜水资源，提高灌溉水资源的利用效率。

3.改革和完善水价及水费征收制度

选择合适的定价方法，实行多层次、多元水价。第一，继续推广并完善两部水价制度，促进灌溉水资源的合理分配和灌溉工程的稳定运行，形成有效的节水激励机制。根据农户的承受能力，结合农户的承包地面积，常年灌溉用水平均量，确定每位农户的用水配额，在用水配额内的农业用水，按成本回收原则定价，以确保农业生产的基本用水和供水方的保本经营，对超过配额的用水，加收水资源费及供水利润，当总用水量超过承载能力时，水价中应包括环境成本。另外为促使灌溉水资源向高收益方向移动，还应考虑水资源使用的机会成本。实践证明，这种方法是有效的，如在以色列，不同用水量的水价差异很大，若用水量在定额的70%内，每立方米水费为100%；用水在配额的70%至定额，水费为166%；超额用水水费为400%①。第二，逐步实行超定额用水加价等科学水价制度，促进节约用水。可以按照水的自然流程和灌溉区域，以打破行政区划的自然村、组或农业用水者协会为水量计量和水费计收对象，在调查研究的基础上分别制定基本用水定额，定额内用水价格不提高或小幅提高，超定额用水可较大幅度提价并实行累进加价，促使买水单位(自然村、组等)采取措施对每位农户合理配水、控制水耗，促进农户自觉节水。同时根据灌区的用水特点，适当使用差别定价法与浮动定价法，在具体操作中可以根据水资源条件和灌溉工程情况实行分区域或分灌区的差别定价；另外在实行按方计量的统一收费制度下，可适当引入丰枯季节差价或浮动价格机制，加大水价的激励和约束作用，缓解水资源紧缺的矛盾。

4.完善供水计量设施，按用水量计收水费

山东省大多数灌区由于终端供水计量设施不完善，大多采用按灌溉面积、次数计费。随着灌溉体制的改革，应逐步完善计量设施，采用按方计量计收水费。建立健全供水计量设施，是灌溉工程设施供水实行计量收费和超额累进加价的基础，所以要加大供水计量设施的建设，这就要求财政对农业生产基础设施的补贴应尽量向灌区的更新改造倾斜，同时调动地方政府、灌区、集体和农户等多方面的积极性，共同筹资加大对灌区末级渠系等灌溉工程设施的配套建设和更新改造力度，建设和完善必要的计量设施。使灌区管理单位或供水公司具备计量收费的硬件条件，从而能够实现灌溉用水的按方收费、两部制收费。

注释：

①小开河引黄灌区地下水动态演化规律研究，山东农业大学硕士论文，2011-05-10。

②陈磊：河水资源的产权管理与运作研究，山东农业大学博士论文，2008-05-15。

③张双、刘向前、赵磊：黄河下游引黄灌区高效运行管理体制改革，安徽农业科学，2015.1。

④ 陈磊：河水资源的产权管理与运作研究，山东农业大学博士论文，2008-05-15。

⑤王志强：规范农业水费计收营造和谐水利氛围，水利发展研究，2014-04-10。

⑥陈磊：河水资源的产权管理与运作研究，山东农业大学博士论文，2008-05-15。

[1]赵金会. 水资源可持续利用下的水价形成机制及相关问题研究[C].硕士论文，天津大学，2005.

[2]朱九龙，陶晓燕，袁汝华. 我国农业节水灌溉工程可行水价研究[J]. 干旱区资源与环境，2004(7).

[3]朱敏杰、张玲：农业灌区水价政策及其对节水的影响，中国农村水利水电，2007.11

[4]樊永清，黄河上游高扬程提水灌区水价调整空间浅析，中国节水灌溉网，2008.12

[5]温桂芳、万昌明：稳步推进水价改革，宏观经济研究，2006.02