水源地保护区生态补偿主客体界定及其利益诉求研究

□王爱敏 葛颜祥 接玉梅

一、引言

2011年中央1号文件决定依法划定饮用水水源保护区，并且建立水生态补偿机制，从而保护水源地生态环境、缓解水资源短缺和水污染问题。生态补偿作为有效解决环境保护和生计问题的制度安排，还具有减贫效应[1]。由于水源地保护区当地政府对本辖区内的水资源有自主管理和处置的权利，厘清谁是补偿主体、谁是补偿客体以及他们的利益诉求，这是开展生态补偿工作的先决条件，是精准识别扶贫对象的重要依据，也是摆在政府和学术界面前的难题，对于科学合理制定水源地保护区的生态补偿标准、创新生态补偿方式等方面具有重要意义。

二、我国对生态补偿主客体界定的演进

我国对生态补偿主客体的界定研究起步较晚，相关研究首先是开始于对公益林、防护林、水源涵养林等的生态效益补偿，后来由于水污染和水资源短缺等问题日益严重，流域生态补偿随之成为社会各界关注的热点问题，

目前国内外学者对水源地生态补偿主客体进行了详细而深入的研究，随着生态补偿内涵的演进，生态补偿主客体的界定也随之变化，且由于水源地保护区所处地域的不同，其地理特征也有所不同，因此对不同地区水源地生态补偿主体与客体的划分标准也就不尽相同。最初在界定水源地保护区生态补偿主客体方面，有的学者将补偿者和受偿者看作是补偿主体，目前大多数学者认为水源地生态补偿的主体是生态环境的破坏者或受益者，而补偿客体则应该是生态环境利益受损者、保护者以及减少破坏者。

(一)从破坏和受益的角度来界定补偿主体

20世纪90年代初期学者们通常是根据“谁破坏谁补偿”的原则，从“抑损性”角度界定生态补偿的主体，主张生态破坏者要为其破坏行为付费，即生态补偿的主体就是生态环境的破坏者。从这个角度来界定，生态补偿的主体就是指因对生态系统和自然资源造成的破坏或污染的损害者，他们要对其破坏或污染行为进行补偿，用于生态系统和自然资源的治理、修复等。20世纪90年代后期随着对生态补偿内涵理解的深化，学者们在界定生态补偿的主体时，不仅考虑了生态补偿的破坏行为，还将其受益这一客观事实考虑在内，根据“谁受益谁补偿”的原则，大多数学者从受益角度对生态补偿主体范围进行了界定，他们认为生态补偿主体应该包括从生态环境服务产品中受益的单位和个人。如有的学者在研究南水北调中线水源涵养区生态补偿问题中，认为当地政府和中央政府是受益者的集体代表，他们应该是补偿生态的主体，特别是下游政府[2]。有的学者认为从理论上分析补偿的主体不仅包括对水源地水质造成污染的群体，还应包括水源地保护中受益的群体，包括中央政府、下游市县[3]。

(二)从保护和减少破坏等利益受损的角度来界定补偿客体

生态补偿的客体(即生态补偿范围)的界定则侧重于对生态环境的保护建设者和减少生态环境破坏者等利益受损个人和群体的补偿。有的学者就认为有些生态破坏是“贫穷污染”所致，如果没有外部的资金注入和补偿机制，生态环境就得不到改善，因此对减少生态破坏者给以补偿也是很有必要的[4]。根据“谁保护谁受益”的原则，有的学者认为减少生态破坏者主要指保护区内的为维持良好的水资源生态而丧失发展权的主体[5]。

(三)从法律的角度来界定补偿主客体

有的学者从法律角度对生态补偿主客体进行了界定，他们认为生态补偿的主体是指对生态环境和自然资源负有保护职责或义务，并且依照生态补偿法律规定，提供技术、物资、补偿费用等的政府、社会组织和个人[6]。生态补偿的客体是指因向社会提供生态服务，就要从事生态环境建设，这些特定生态功能区的生产和生活会受到限制，理应得到相应资金补偿或税收优惠等的组织和个人，包括生态建设者、生态功能区内的地方政府和居民、政府、积极主动采用环保、节能等新技术的企业，以及为提高生态环境和自然资源保护及利用水平而进行相关研究、教育培训的单位和个人。

综上，国内外学者从破坏和受益的角度、保护和减少破坏的角度以及法律的角度对水源地生态补偿主客体的界定进行了研究，界定范围也逐渐明晰，虽然不同地区水源地的主体和客体也不尽相同，但是补偿的主体一定是受益者和破坏者，补偿的客体是保护者和利益受损者[7]。目前学者们在生态补偿主客体界定方面取得的丰硕研究成果，对生态补偿实践以及生态补偿制度的建立和完善提供了保障。但是从这些研究成果来看，补偿主客体的界定还缺少系统的科学理念指导，界定标准还存在不一致、不清晰等问题，在补偿实践中尚未对补偿主客体的利益诉求及行为选择进行分析，缺少针对不同的补偿客体设计适合的补偿标准和补偿方式。

三、水源地保护区生态补偿主客体界定的理论依据

水源地保护区生态补偿主客体的界定需要相关理论作为依据，在生态补偿实施过程中，不同利益相关者的利益诉求也不同，根据利益相关者理论可以帮助识别相关利益群体，而特别牺牲理论可以帮助分析那些为保护区生态环境而利益受损的群体。

(一)利益相关者理论

“利益相关者”一词最早是由弗里曼提出的，并受到了经济学界和管理学界的重视。该理论的核心是涉及(或影响)多个利益主体的利益分配进行合理地协调和管理，从而实现组织目标，事实上就是一种管理实践和制度安排的过程[8]。在水源地保护区生态环境保护和生态补偿过程中，涉及到多个利益相关者，只有合理平衡各利益相关主体的利益诉求，才能协调生态环境保护与经济社会的可持续发展。因此，利益相关者理论具有理论上的适用性和现实的有效性。

(二)特别牺牲理论

特别牺牲理论最早由德国学者奥特·玛雅提出，源于公共负担平等说。特别牺牲理论认为，按照公平正义和保障权益不受侵犯的原则，对于那些为了社会公共利益而做出了特别牺牲的特定人，社会全体成员应该对该特定人所做出的这种特别的牺牲给予补偿。就国家征收土地的行为来说，虽然国家有合法征地的权力，人民有服从征地命令的义务，但是与国家课以人民一般的负担不同，征地与一般的赋税负担不同，具有特殊性。其特殊性主要表现在国家在合法征收土地时，不管是公益性征地还是非公益性征地，这种征地行为都是使无义务的特定人对国家做出了特别牺牲，具有个案性质。因此基于公平正义的原则，应当由全体人民共同分担给被征收土地权利人以补偿，从而调节他们的损失，只有这样，才符合公平正义的精神。

在水源地保护区生态补偿中，保护区当地政府、土地利用者、居民和企业为了保护水源地生态环境，保障中下游及周边城市的用水安全，不得不牺牲自身的利益和发展权，这种行为可以增加整个社会的公共福利，从这一点来看，他们属于利益遭受损失的少数人，他们所遭受的利益损失超出了行使所有权的内在社会限制，属于一种特别牺牲，因此政府和受益群体理应对他们进行相应的补偿，这样才符合公平正义的精神。

四、水源地保护区生态补偿的利益相关者分析

Pagiola和Wunder认为生态补偿是激励和协调各利益相关者的特定生态效益一种制度安排[9-11]，而利益相关者分析是一个系统地收集和分析相关个人和群体信息，以决定谁的利益在制定政策时应该予以考虑的过程[12]。由此看来，科学识别和分析利益相关者对于生态补偿方案的制定和顺利实施至关重要。

(一)水源地保护区生态补偿中的利益相关者类型

水源地保护区生态补偿的过程所涉及的利益相关者，包括水源地保护区自然生态环境的破坏者和受益者以及保护者和减少生态破坏者，其分类如图1所示。

图1 水源地保护区生态补偿利益相关者示意图

(二)水源地保护区生态补偿核心利益相关者分析

核心利益相关者指的是那些由于保护水源地生态环境，其生计和发展权直接受到生态补偿政策影响的个人、单位和集体。根据水源地保护区生态补偿的原则，生态补偿的核心利益相关者主要包括：保护区范围内的土地利用者、居民、企业以及水源地保护区中下游的用水单位、居民和污染企业。

1.保护区范围内的土地利用者、企业、居民

水源地保护区范围内的土地利用者主要是指退耕还林还草的农民和从事农作物或经济作物耕种的农民及承包户。根据不同级别保护区对生态环境保护的要求，退耕还林还草的农民被迫变成了失地农民，失去了祖祖辈辈延续下来的最基本生计来源；从事农作物或经济作物耕种的农民及承包户不得滥用化肥农药，要按照要求适度耕种；保护区范围内的企业包括按照不同级别保护区保护水源地生态环境的要求而被迫停产搬迁的污染型工业企业、按要求需加大环保设施的投入的限制型生产经营企业以及被迫拆除或搬迁的从事养殖的企业和个人；从事保护区范围内的居民也要按照环境保护要求来改变以往的生活习惯。

这一核心利益群体受到的生态补偿政策的影响最直接，其中大多因水源地保护区生态环境保护而导致其经济利益受损，如果在生态补偿政策的制定中不能充分考虑他们的经济利益，或者在政策实施过程中出现不公平现象导致他们应的补偿不能落实到位，那么他们参与保护生态环境的积极性就会大大降低，甚至会采取损害生态环境的行为以保障自身经济利益。

2.水源地保护区中下游的用水单位、居民和污染企业

这部分利益相关者处于保护区范围之外的水资源输入地区，是水源地生态环境保护的受益者。水源地保护区中下游的用水单位包括中下游的行政事业单位、自来水公司，他们从水源地保护区输入足量所需水资源，对于自来水公司来说，还会因水源地保护区生态环境的保护而使得控制污染的成本降低，从而收益便会提高；水源地保护区中下游的居民从水源地保护区得到了优质安全的饮用水，同时还提高了生活环境质量；对于保护区中下游的污染企业来说，生态环境的改善，不仅为他们提供了安全的水资源，还会为他们带来环境外部成本的降低，同时由于他们未就其对生态环境产生的负影响承担相应责任，在生态补偿中理应承担更多的补偿比例。

(三)次要利益相关者分析

次要利益相关者主要是水源保护区和受水区的地方政府职能部门，生态补偿流域没有对他们的生计造成直接影响，但与生态补偿政策的制定和晚上密切相关的群体，主要包括中央政府，以及水源保护区和受水区的农林水等政府职能部门。中央政府和各级政府职能部门是生态补偿政策的决策参与者和管理者，主要负责水源地保护区生态环境恢复、治理和保护的规划和制度安排等。虽然生态补偿政策实施并没有对他们生计问题造成直接影响，但是他们具有绝对的管理权和决策权，能够决定水源地保护区生态补偿的模式、对象、标准和方式。

(四)边缘利益相关者分析

边缘利益相关者主要是指在水源地保护区生态补偿过程中没有直接的利益关系，但可以通过宣传、倡议等方式影响和推动生态补偿政策的制定和实施，包括各级政府部门以及公众、媒体、环保NGO等非政府组织，这部分利益相关者在水源地生态补偿中没有直接的利益关系，但是他们可以通过舆论和环保等公益性的活动，在一定程度上影响和推动着保护区的生态补偿。

五、水源地保护区生态补偿主客体的界定及其利益诉求分析

以上是基于利益相关者理论和特别牺牲理论，对水源地保护区生态补偿中的利益相关者进行了分析，诸多生态环境问题的出现，实际上在某种程度上与利益相关主体间利益分配不合理有很大关系[13]，这就需要在识别生态补偿主客体的同时，还要充分考虑他们的利益。

(一)生态补偿主体的界定及其利益诉求分析

在水源地保护区生态补偿中，补偿主体是指对保护区生态系统服务的利用而收益或对保护区生态环境造成破坏的个人或组织。根据利益相关者理论，水源地保护区生态补偿主体应该包括中央政府和中下游的政府、用水单位、居民以及企业[14]。

1.中央政府和地方政府

作为最高行政机构的中央政府，代表着国家全局和全体公民的利益，要维护国家的生态安全，是生态补偿主体的主要力量。为了国家的可持续发展，在水资源短缺和污染严重的当下，中央政府不但要考虑保证当代人的水资源安全，追求当代全民利益最大化的同时，还要考虑到子孙后代的利益和福利，使后代人能与当代人在利用水生态服务产品方面享有代际平等的权利。为了保障代际之间的用水安全，水资源的保护和可持续利用非常重要，中央政府陆续颁布了各种水资源生态环境保护的政策与制度，并通过依靠地方政府自上而下实施这些水资源保护政策和制度来达到保护水生态环境的目的，从而实现每一项环境保护目标。

一方面，为了维护国家整体利益和国家稳定,在水源地保护区生态补偿中，中央政府的利益诉求就是在充分考虑到水源地保护区当地政府、土地利用者、居民和企业各自利益诉求的基础上，制定公平合理、可行有效的生态补偿制度，用制度来维护他们切身利益，以调动他们保护生态环境的积极性；另一方面，由于财政预算是目前大部分生态补偿资金的来源，补偿资金投入是有限的，在此约束下，政府部门就希望有效合理地利用补偿资金，确保用水安全和社会稳定，并实现生态环境保护与经济社会发展和谐共存的可持续发展目标。因此中央和地方政府的利益诉求就是要协调各利益相关者的利益，从而实现全社会福利的提高。

2.保护区中下游政府、用水单位、居民和企业

水源地生态环境资源对中下游地区具有外部效益，随着水源地污染日益严重以及水资源的短缺，水源地水资源输入地的中下游地方政府、用水单位、居民和企业受到上游水源地府外部性的影响，为了保证本地区的生产、生活和农业用水安全，当地政府需要重建一些拦河坝等，如此政府财政支出就会提高，农田水利产业的成本也随之增加。随着国家对水源地划定保护区给予保护，这时水源地保护区生态环境资源对中下游地区产生正外部效应，同时由于生态环境资源具有准公共物品属性，使得水源地水资源输入地的中下游地方政府、用水单位、居民和企业成为免费公共消费“搭便车”者，他们可以无偿地享受到上游水源地保护区生态环境保护带来的诸多无形和有形的益处，从而成为了上游生态环境保护的受益者。[15]

随着以“谁受益，谁付费”原则的生态补偿机制的建立，作为受益者的水资源输入地中下游地方政府、用水单位、居民和企业，理应在生态环境补偿建设中承担相应的责任。在水源地保护区生态补偿中，他们的利益诉求体现在上游水源地保护区要严格执行生态环境保护相关政策，增加正外部效应，为中下游地区输送足量优质的水资源。

(二)水源地保护区生态补偿客体的利益诉求分析

补偿客体是指因维护和改善水源地保护区生态环境而利益受损的个人或者组织。水源地保护区生态补偿客体应该包括当地政府、土地利用者、居民和企业。

1.水源地保护区当地政府

地方政府是中央政府所制定的具体生态补偿制度的执行机构，不但是生态补偿政策实施者和管理者，作为政府机构理应承担一定的生态补偿责任，虽然水源地当地政府在生态环境保护中有财政收入的减少和发展权损失，但是当地政府作为国家行政职能组织，有义务执行实施中央政府的政策，从某种意义上来说，生态环境保护的政策实施效果还是其政绩评价指标之一，生态环境保护的好，其政绩考核也会好。[16]同时其还是保护区生态环境建设中的受益者，比如可以获得足量优质的水源，地方生态环境的改善还可以发展旅游业、特色生态农业等，这方面的收入是由于生态环境的维护而获得的，由此分析来看地方政府应该属于生态补偿的主体。[17]

另一方面，根据规定，一级、二级保护区范围内禁止新建、扩建向水体排放污染物的建设项目，为了保障中下游地区获得充足的径流量和良好的水质，水源地政府就不得不采取措施保护各级保护区的森林植被、湿地等涵养水源的重要生态系统，同时还要对保护区的产业结构和布局进行合理规划。地方政府作为独立的经济主体，既要保护水源地保护区的生态环境，又要寻求可以增进财政收入以及发展地方经济的途径，于是地方政府在代替中央政府执行具体的生态保护政策同时，不得不放弃可以发展地区经济的产业结构，严格禁止重污染的产业并转而采取对保护区生态环境没有威胁的产业结构，这样就失去了发展地方经济的机会，财政收入必定受到很大的影响，针对当地政府为保护水源地生态环境所做出的经济牺牲，作为利益受损者，地方政府应该是生态补偿的客体。这样看来，地方政府既是保护者又是受益者，具有双重身份，其利益诉求就是在贯彻落实中央政府的生态环境保护相关政策，控制农业等面源和非点源污染，同时又要想方设法增加生态效益、降低植树造林等生态保护设施的投入成本，寻求发展地方经济的机会。

2.水源地保护区的土地利用者

水源地保护区的土地利用者包括利用土地进行农业耕种和种植果木等农作物的农民，还包括除农民之外的，通过承包土地进行经济作物种植或养殖等土地利用用途的个人和群体。土地与土地利用者息息相关，它是最重要、最基本的生产、生活资料和社会保障，尤其是对于耕种土地的农民来说，土地是大多数农民维持基本生存的主要手段，生态补偿政策对他们的影响最直接，主要表现在三个方面，一方面是生计方面的影响，退耕还林还草之后他们失去了那部分原有土地生产的收入，虽然生态补偿金可以增加一部分收入，但是现有补偿标准过低，对大多数水源地保护区来说，不足以抵消他们的损失；另一方面是对生产方式的影响，《饮用水水源保护区污染防治管理规定》明确一级保护区的土地利用者要减少或禁用对生态环境造成污染的农药化肥；再一方面，退耕还林还草之后一部分从事土地利用的劳动力将会空闲下来，产生劳动力利用的浪费。这样分析看来，水源地保护区的土地利用者的利益诉求就是提高生态补偿标准，加快产业结构调整和农业生产技术创新，并增加就业机会，从而拓宽他们的生计来源，摆脱因保护水源区生态环境而致贫的境况。

3.水源地保护区的居民

水源地保护区的居民包括居住在一级、二级和准保护区区域范围内的自然人，他们居住的水源地划定为保护区之后，相关生态环境保护政策要求所在保护区社区居民维护水源地的生态环境安全，不得乱扔垃圾，禁止一切破坏水源地生态平衡的活动。生态补偿政策实施给他们的生活和行为带来了不便，他们的利益诉求是作为水源地生态环境的保护者和减少破坏者，也应对其行为进行补偿和鼓励，但是目前来说，尚没有对这部分利益相关主体进行生态补偿，还未将其界定为生态补偿客体。

4.水源地保护区的企业

水源地保护区的企业包括建立保护区之后被迫停产搬离或限制生产的企业。为了保护水源地生态环境，《饮用水水源保护区污染防治管理规定》，一级保护区已设置的排污口必须拆除，二级保护区的改建项目必须削减污染物排放量；禁止向水域倾倒工业废渣等污染水源行为。根据管理规定的要求，企业在生态补偿中的直接经济损失较大，包括停产搬离保护区后重建厂房和购置生产设备等投入成本，以及保护区范围内加大污水处理的成本等，因此这些企业在生态补偿中的利益诉求主要体现在对这些投入成本的补偿和相关税收的减免上。

通过以上分析，根据“特别牺牲”理论，水源地保护区生态补偿客体需要符合三个要件：其一，承受对象为特定人或少数人；其二，因水源地保护区设立及其管制行为使其权利受损；其三，所受的管制负担超过其应承担的社会责任范围。按照这三个要件，水源地保护区生态补偿客体应该主要包括水源地保护区的土地利用者、居民和企业。

从以上分析来看，在水源地保护区生态补偿过程中要根据各个利益相关者的不同利益诉求，协调好各利益群体的关系。由于存在补偿标准过低、补偿方式单一等问题，导致保护区内的村民和企业积极性不是很高，破坏生态环境的行为时有发生，不利于水源地保护区生态环境平衡。因此，对水源地保护区生态补偿过程的主体与客体进行科学识别，并对其利益诉求进行了分析，可以帮助生态补偿政策制定者和实施者掌握各利益相关主体的利益诉求所在，有助于制定和完善公平合理的生态补偿制度。

[1]袁伟彦,周小柯.生态补偿问题国外研究进展综述[J].中国人口·资源与环境,2014,24(11):76～81.

[2]俞海,任勇.流域生态补偿机制的关键问题分析——以南水北调中线水源涵养区为例[J].资源科学,2007,29(2):28～33.

[3]石利斌.城市水源地生态补偿分区与管治研究[D].首都经贸大学,2014.

[4]沈满洪,陆菁.论生态保护补偿机制[J].浙江学刊,2004,4:217～220.

[5]葛颜祥,梁丽娟,接玉梅.水源地生态补偿机制的构建与运作研究[J].农业经济问题,2006,9:22～27.

[6]姜曼.大伙房水库上游地区生态补偿研究[D].吉林大学,2009.

[7]孟浩,白杨,黄宇驰,等.水源地生态补偿机制研究进展[J].中国人口·资源与环境,2012,22(10):86～92.

[8]彭晓春,刘强等.基于利益相关者调查的东江流域生态补偿机制探讨[J].生态环境学报,2010,(7):1605～1610.

[9]Pagiola S, Arcenas A, Platais G. Can payments for environmental services help reduce poverty An exploration of the issues and the evidence to date from Latin America [J]. World development, 2005, 33(2): 237～253.

[10]Wunder S. Payments for environmental services: some nuts and bolts [M]. Jakarta: Center for International Forestry Research, 2005.

[11]李文华,李芬,李世东等.森林生态效益补偿的研究现状与展望[J].自然资源学报,2006,21(5)：677～688.

[12]马国勇,陈红.基于利益相关者理论的生态补偿机制研究[J].生态经济,2014,30(4):33～49.

[13]龙开胜,王雨蓉等.长三角地区生态补偿利益相关者及其行为响应[J].中国人口·资源与环境,2015,25(8):43～49.

[14]接玉梅，杨致瑷，葛颜祥等.省城内流域生态补偿实践研究[J].山东农业大学学报(社会科学版)，2016，(04).

[15]马爱慧,蔡银莺等.耕地生态补偿相关利益群体博弈分析与解决路径[J].中国人口·资源与环境,2012,22(7):114～119.

[16]马莹.基于利益相关者视角的政府主导型流域生态补偿制度研究[J].经济体制改革,2010,(5):52～56.

[17]刘静，周玉玺等.农田水利设施建设与灌溉技术应用情况调查分析——基于山东省47个粮食主产县(市)的调查[J].山东农业大学学报(社会科学版)，2016，(04).