全面从严治党背景下高校践行党内监督执纪“四种形态”机制研究——基于中央巡视组对中管29所高校党委巡视反馈情况的分析

俞念胜

（池州学院马克思主义学院；廉政文化研究中心，安徽池州247000）

2015年9月25日，王岐山在福建调研时强调，从严治党要靠纪律管全党，要运用好监督执纪的“四种形态”。“四种形态”即党内关系要正常化，批评和自我批评要经常开展，让咬耳扯袖、红脸出汗成为常态；党纪轻处分和组织处理要成为大多数；对严重违纪的重处分、作出重大职务调整应当是少数；而严重违纪涉嫌违法立案审查的只能是极极少数”[1]。王岐山指出，“纪委要聚焦聚焦再聚焦，围绕“四种形态”，把监督执纪问责做深做细做实”[1]。这对纪检监察机关来说，既是一种工作要求，更是一项工作目标。“四种形态”是纪委履行职责的具体抓手，从本质上来看，“四种形态”就是监督执纪的四种主要手段，它解释了“用什么执纪、为什么监督”这一重要现实问题，为推动纪律审查工作转型指引了方向，对纪委监督执纪工作提出了较高的要求。十九大党章将监督执纪“四种形态”写入党的纪律部分，这表明科学把握和运用“四种形态”是当前纪检监察机关一项长期重要的任务，这就需要发挥各级党组织的担当意识，发挥以上率下的作用，把监督执纪问责做深做细做实，推动全面从严治党向纵深发展。

1 问题的提出

监督执纪“四种形态”的提出是对“把纪律和规矩挺在前面”这一理论和实践问题的丰富和发展，是我们党在新时代对管党治党经验的深刻总结，是思想建党和制度建党的重大理论和实践创新，为推进全面从严治党规划了方法路径并提供了重要遵循。它包含着“全面从严”和“治病救人”两层涵义，并涉及“极极少数”和“最大多数”两对范畴。“全面从严”一方面要突出纪律和规矩的重要性，严明纪律和严守规矩，严格用党规党纪来维护党的方方面面，从严管党治党；另一方面要严格执行党的六大纪律，突出执行纪律的严、紧、硬，做到违纪必究、动辄则咎，让纪律和规矩成为各级党组织和全体党员的行为规范和自觉遵循。而“治病救人”简单来说就是要在运用“四种形态”过程中体现“严管就是厚爱”这一原则，其最终解决“要么不得罪、要得罪就得罪死”“要么好同志、要么阶下囚”这一难题。通过有效运用第一种形态把牢第一道关口，实现抓早抓小经常化、制度化，切实关心、爱护广大党员和干部，让广大党员不忘初心，自觉维护纪律。“极极少数”和“最大多数”即严厉惩处极极少数，又常态严管最大多数，通过紧抓“极极少数”和“最大多数”这两对范畴使全党8900多万名党员和全国450多万个基层党组织都涵盖其中，从而实现管全党、治全党的目标，最终永葆党的先进性和纯洁性。

从严治党作为中国共产党治党的重要原则，是党在新时代为解决新情况新问题而提出的加强党的建设的基本方针和根本要求。“党要管党、从严治党，是党的建设的一贯要求和根本方针”[2]，但全面从严治党最终指向不应只是“极极少数”和惩治“极极少数”，管党、治党需要牢牢把握“最大多数”，因此，管党治党、从严治党必须严明纪律戒尺，加强党的建设。只有用的党的六大纪律来衡量广大党员、干部的行为，把管党治党由结果转向过程，把严肃党内政治生活日常化、制度化，这样才能实现管党、治党，才能实现管党治党“全面”和“从严”的有机统一。把纪律挺在前面，就是要用好监督执纪“四种形态”，经过两年来的实践运用和探索深化，监督执纪“四种形态”已成为全面从严治党重大的创新成果。

高校肩负着培养社会主义事业建设者和接班人的重大任务，是巩固和发展马克思主义的重要阵地。“办好中国特色社会主义高等教育，必须旗帜鲜明坚持党对高校工作的领导”[3]。坚持党对高校工作的领导，党内监督尤为重要。党的十八届六中全会审议通过的《中国共产党党内监督条例》明确规定，党内监督必须把纪律挺在前面，运用监督执纪“四种形态”。如果党内监督在高校留下空白，党的建设在高校必然走向缺失，党的领导在高校必然走向弱化。因此，加强高校的党内监督，推动监督执纪“四种形态”在高校的落地生根，关系到全面深化党风廉政建设和反腐败工作的深入开展，关系到全面从严治党重大战略部署的整体推进。

2016年5月，中共教育部党组、中央纪委驻教育部纪检组联合下发了《中共教育部党组中央纪委驻教育部纪检关于高等学校践行监督执纪四种形态的指导意见》（以下简称“意见”）。《意见》明确了高校监督执纪四种形态的指导思想、工作原则和目标要求，从加强日常监管、做到违纪必究、提高审查时效和保持高压态势四个方面解释了“四种形态”的使用范围和具体措施，并要求学校党委、纪委要落实责任，务求实效。《意见》最后强调，各高等学校要结合本单位实际，制定贯彻落实的实施办法，让践行监督执纪“四种形态”工作在高等学校切实取得实效。《意见》下发一年多以来，大部分高校普遍都制定了践行监督执纪“四种形态”的指导意见或实施办法，在监督执纪过程中也进行了普遍适用并取得了一些效果。“党的十八大以来至今年6月，全国纪检监察机关认真实践“四种形态”，共处理148.7万人次”[5]。此外，2016年12月，中央纪委为了更好地帮助纪检监察机关有效运用“四种形态”，及时制定出台了《纪检监察机关监督执纪“四种形态”统计指标体系（试行）》，这为推动落实监督执纪“四种形态”发挥了积极作用。

但从今年中央巡视组对中管29所高校党委巡视反馈意见来看，高校在校办企业、基建、资产管理和科研经费等领域普遍存在着一些廉洁方面的风险点，有些高校的廉洁问题还比较突出和严重。这表明高校践行监督执纪“四种形态”机制还不是特别完善，这就要求我们重新检视高校监督执纪存在的问题，深刻剖析其原因，提出构建高校监督执纪“四种形态”机制的对策和建议。

2 当前高校监督执纪存在的问题及原因分析

2.1 高校党委存在的突出廉洁问题和纪委监督执纪存在的突出问题

2017年6月16日和6月21日，中央巡视组分两批向北京大学等中管29所院校党委反馈了巡视整改意见，在巡视显微镜、政治探照灯的巡视体检的全面扫描下，各高校的“问题清单”清晰呈现出来，引起社会广泛关注。鉴于此，文章汇总了中央巡视组对中管29所高校党委巡视反馈情况，并选取了反馈意见中涉及高校廉洁风险和纪委监督执纪方面存在的问题，从而为深入分析高校践行监督执纪存在的突出问题提供了事实依据。

下图的巡视反馈情况清晰地反映当前高校党委存在的突出廉洁风险问题和纪委监督执纪的突出问题。高校党委突出廉洁风险点主要体现在违反中央八项规定精神或落实中央八项规定精神不坚决、校办企业、基建工程、科研经费等四个方面存在廉洁风险。从数据来看，有25所院校存在违反中央八项规定精神或落实中央八项规定精神不坚决问题，有22所院校校办企业存在廉洁风险，有20所院校基建工程存在廉洁风险或腐败问题，有17所院校科研经费存在廉洁风险。此外还存在资产管理、附属医院、材料采购、财务管理和招生办学一些廉洁风险点。当前高校监督执纪的突出问题主要集中在“两个责任”落实不到位或不力、纪检监察机关“三转”滞后或不到位和监督执纪问责宽松软三个方面。这三个方面问题也是造成高校在基建项目、校办企业、科研经费和资产管理方面出现廉洁风险和发生腐败问题的重要原因。从数据来看，29所院校中，有25院校被指出落实“两个责任”不到位，18所院校监督执纪宽松软，9所院校“三转”不到位。这表明，高校党风廉政建设和反腐败工作领导体制和工作体制还不够健全，大部分院校仍没有屡清党委主体责任和纪委监督责任之间的关系，存在错位现象。总体来说，纪委的监督责任履行不到位。

表1 中管29所高校巡视反馈情况的汇总

2.2 高校监督执纪存在问题的原因分析

高校党内监督是一个完整的体系，主要有党委的全面监督、纪委的专责监督、各分党委（直属党支部）的纪律监督和民主监督等，应该说在制度设计的顶层是清晰的，但从中央巡视组对29所院校巡视的反馈情况来看，高校党内监督在操作层面出现一些问题，主要表现为“稻草人”式监督。

首先，高校三级监督制度不明，边界不清。高校党委全面监督目前还是面上的总体要求，虽然中共教育部党组、中央纪委驻教育部纪检组联合出台了《关于高等学校践行监督执纪四种形态的指导意见》，但党委全面监督到底怎么监督、监督什么，由谁来监督，监督的程序是什么，原则是什么，监督的结果怎么处理等问题都很笼统，很多层面还不明确，所以党委全面监督的操作性上还需要研究，还需要通过制度来细化落实。纪委专责监督的职责边界还较清晰，但对于高校纪委来说，在实际操作上也有这样那样的问题，高校纪委在监督执纪问责中，推诿扯皮现象时有发生。教育主管部门要对高校纪委的专责监督进一步理清思路，完善相关制度，加强监督执纪问责的操作性。各分党委（直属党支部）的纪律、民主监督制度更不健全，监督力量也十分薄弱，监督的作用也十分有限，这也需要教育主管部门在这个方面应牵头调研，拿出一个规范性文件，以便各高校作统一要求和安排。

其次，高校纪委的主责主业意识不强。高校纪委在校党委领导下开展监督执纪问责，但在实际工作中如何监督、如何执纪、如何问责还不是很明晰，也没有相应的制度、细则，往往是遇到问题临时动议多，缺乏严肃性。笔者梳理各高校反馈巡视整改情况的通报来看，有些高校直到巡视整改期间才制定出台如《关于运用监督执纪“四种形态”的实施办法》和《关于运用监督执纪“第一种形态”的实施办法》等纪委监督执纪的相关制度和办法，可见，有些高校监督执纪缺乏规范性。同时，高校纪委队伍专业化水平低，监督力量十分薄弱，大部分高校纪委办公室一般都是与监察处合署办公，纪检监察人员专业背景相对不对口和统一，对纪委工作并不熟悉，高校纪委班子成员也是在党代会上产生的，这些成员也大多数是外行，而且他们真正想参与纪委事务的热情也不高，这样构成高校纪委班子和工作人员，其主责主业意识可想而知，其监督执纪问责的成效也可想而知，专责监督大多是有名无实，有时候成为一个唬人的摆设。

最后，高校监督执纪的效果差。由于高校党委的全面监督、纪委的专责监督、各分党委（党总支）的纪律监督和民主监督三级监督的制度不健全、监督边界不清，加之纪委专责监督不力，所以必然会造成高校监督执纪的效果差。从反馈的情况来看，29所院校中，18所院校监督执纪存在宽松软现象，9所院校被指出存在“三转”不力和不到位情况。当前，很多高校纪委的主业变成了“工作作风督查员”“上下班纪律督查员”“招标投标监督员”和“党风廉政建设工作联络员”，很大程度上没有聚焦纪委“监督执纪问责”主业主责。这就造成某些高校一年甚至几年不处理一个人，四种形态第一、二中形态都用得很少，对群众反映违纪问题不能及时处置，不愿动真碰硬，监督中宽松软现象随处可见，严紧硬难上加难。

3 关于构建新时代高校践行党内监督执纪“四种形态”机制的路径思考

党的十八届六中全会审议通过的《中国共产党党内监督条例》把监督执纪“四种形态”写入总则；十九大党章将监督执纪“四种形态”写入党的纪律部分。这都为我们在实际中把握和运用党内监督执纪“四种形态”提供了基本遵循。“四种形态”如何做深做细？高校如何来推动“四种形态”落地生根？这是新时代提出的新的课题。监督执纪“四种形态”环环相扣，是一个完整的监督执纪问责体系，笔者认为高校践行监督执纪“四种形态”机制的路径应从思想认识——责任担当——方法措施上下功夫，逐步建立健全预防机制、夯实“两个责任”机制和严格制度执行机制这三个环节进行设计。

3.1 要在思想认识上下功夫，建立健全预防机制

加强对广大党员的思想教育是监督执纪“四种形态”做深做细做实的关键。高校引领社会风气，高校党员干部在本系统乃至全社会具有重要的标杆作用。因此，要对广大党员进行宣传教育，提高广大党员的思想认识，增强他们的党性。要加强党员干部政治理论学习，牢固树立“四个意识”。

“革命理想高于天。共产主义远大理想和中国特色社会主义共同理想，是中国共产党人的精神支柱和政治灵魂”[5]。要加强广大党员的自身修养，不断提升思想境界，要始终把理想信念挺在前面，把理想教育作为修身之本，切实筑牢广大党员思想道德防线。同时各高校要结合自身实际和特点，把党政主要负责人、班子成员以及容易滋生腐败问题的重要领域和关键岗位人员作为教育的重点，加强理想信念教育、党纪党规教育和法律法规教育，增强他们的纪律规矩意识、法律观念和法治思维。同时也要以发生的具体案例为素材，加强反面警示教育，以身边事教育身边人，促使党员干部正确行使权力，增强防范意识，消除侥幸心理。还要大力加强“家风家规”和“师德师风”建设，教育党员干部特别是领导干部管理好亲属和身边工作人员，努力形成党风廉政建设的良好氛围。

3.2 要在责任担当上下功夫，夯实“两个责任”机制

一段时间以来，各高校普遍对监督执纪“四种形态”存在一种误解，即认为“四种形态”前面的监督执纪仅是对纪委提出的要求。“两个责任”是统一的整体，主体责任要切实担当，监督责任也必须履行到位”[1]。“全面从严治党必须落实管党治党责任。管党治党责任是最根本的政治责任”[6]。从巡视反馈的情况来看，这恰好是各高校党委存在的短板。“两个责任”缺位成为当前高校监督执纪方面的高频词，大部分高校党委对党风廉政建设不同程度上存在着“不愿抓、不会抓、不敢抓”的现象。“四种形态”主责在党委。高校党委要切实担负起全面从严治党的主体责任，要把党风廉政建设和反腐败工作纳入学校发展规划，切实发挥高校领导核心作用。

高校纪检监察部门的职责定位是否准确直接关系到高校纪检监察工作的效果，党的十八届三中全会提出要着力推进纪检监察部门“转职能、转方式、转作风”。但从巡视反馈来看，高校纪委“三转”仍不彻底、不到位。落实“三转”是高校党内监督执纪“四种形态”的正确运用和开展的前提和基础。如何实现“三转”落地生根，需要学校各级党组织尤其是党委要有足够的思想认识，要全力支持纪委的“三转”。纪律是把尺子，“四种形态”就是刻度。高校纪委在履行监督职责的过程中要主动作为，通过有效履行监督责任推动主体责任落实，狠抓压力传导。

只有正确把握“两个责任”的重要内涵和相互关系，不断增强落实“两个责任”的使命感、责任感和紧迫感，高校党委的全面监督和纪委的专责监督才能找到发力点，党委和纪委的职责定位才能清晰和规范，“两个责任”的机制才能顺畅，风清气正的教书育人环境才能形成。

3.3 要在方法措施上下功夫，优化制度运行机制

目前，高校监察体制不顺是造成监督乏力、影响监督执纪“四种形态”运用的重要因素。高校监察机构的职责性质则没有明确的“上位法”规定，校内监察也不具有独立性，它是在校长领导下负责校内行政监察工作的一个职能部门。“由于缺乏法律依据，高校纪检监察职责定位不清，高校监察工作也由于缺乏上位法等可操作性的规范，上位法的缺失导致下位法的缺位，由此造成具体制度不健全，监察职能形同虚设”[7]。高校纪委书记作为同级党委成员，不是上级派驻机构，高校的纪检监督机构缺乏独立性，在加上现行的干部考核体制等因素，使得纪委书记难以对领导班子进行强有力的有效监督。因此，笔者认为，教育主管部门要着眼顶层设计，解决好高校纪检监察制度层面的完善、对接、统一和协调问题。教育主管部门要有针对性地实行高校纪检派驻制，试点在一些高校派驻纪检组，从而从根本上解决监察体制不顺问题，为监督执纪“四种形态”运用提供保障。

高校要加强廉政风险防控机制。目前，虽然各高校在廉政风险防控方面普遍都细化了各单位、部门的廉政风险点并制定了廉政风险防控流程图，但在深化和加强内控机制建设方面，大多数还停留在用文件落实文件上。而纪检监察部门往往是进行事后监督，而对于事前监督和事中监督中显得较为乏力，难以提出有效的防范措施。对严重违纪行为之外的其他违纪行为的监督执纪，缺乏合法适当的规范，一定程度陷入无序和恣意裁量的困境。因此，要着力加强对重点领域和关键岗位权力运行的监督。

高校要加强制度执行机制。执行是指贯彻实施，实际履行，是为完成既定目标和达到目的而进行的实际操作活动。制度执行是指为了达成制定制度的目的和效果，而进行制度的实际实施和践行。严格执行制度，首先要维护制度的严肃性和权威性，其次要落实制度执行责任，再次要完善制度执行的评估机制，最后要健全制度执行的监督机制。对于制度执行，高校需出台配套的考核、责任倒查机制以及责任追究机制，这样才能从根本上解决对“一把手”的监督存在着“同级不好监督、上级疏于监督”的尴尬局面。

全面从严治党永远在路上。高校纪委要聚焦主责主业，不断加大监督执纪问责力度，要始终把纪律和规矩挺在前面，要充分发挥监督执纪“四种形态”功能，不断增强治“病树”拔“烂树”的意识，盯紧“关键少数”，从而达到护“森林”的效果。通过科学运用“四种形态”，强化不敢腐的震慑，扎牢不能腐的笼子，增强不想腐的自觉，让守纪律、讲规矩成为每个党员干部的自觉遵循，切实维护学校风清气正的政治生态。

[1]王岐山在福建调研时强调：全面从严治党，严明党的纪律，把握运用监督执纪“四种形态”[N].中国纪检监察报，2015-09-27(1).

[2]习近平在十八届中央纪委六次全会上发表重要讲话强调坚持全面从严治党依规治党创新体制机制强化党内监督[N].人民日报,2016-01-13(1).

[3]中共中央政治局召开会议审议《关于巡视31所中管高校党委情况的专题报告》[N].人民日报,2017-06-29(1).

[4]挺纪在前治病救人——党的十八大以来实践监督执纪“四种形态”工作综述[N].光明日报，2017-10-03(1).

[5]习近平代表第十八届中央委员会向大会作报告决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利[N].人民日报,2017-10-19(1).

[6]习近平总书记系列重要讲话读本[M].北京：学习出版社，人民出版社，2016.

[7]中国社会科学院中国廉政研究中心.中国反腐倡廉建设报告2016版[M].社会科学文献出版社，2016：155.