广西十万大山森林旅游开发生态补偿机制研究

2018-01-29黄圣霞玉雪

河池学院学报 2017年6期

黄圣霞，玉雪

(广西生态工程职业技术学院旅游与交通管理系，广西柳州 545004)

十万大山是国家级自然保护区，地处广西南部，濒临北部湾海岸，位于防城港上思县和防城区交界处，分布于上思县、防城区、钦州市、宁明县四市、区、县；地理坐标为107°27′59″-108°13′11″E,21°40′03″-22°04′18″N。十万大山山脉呈东北-西南走向，西南伸入越南，因群山连绵不断，地势复杂，山体陡峭而得名；十万大山森林面积共58 277.1公顷，其中旅游区域总面积8 810公顷；森林旅游区主体部分在上思县叫安乡原红旗林场，总面积2 037.2公顷，森林覆盖面积1 749公顷，森林覆盖率达85.9%[1]。为便于研究，本文主要以十万大山森林旅游区的主体部分——上思县叫安乡原红旗林场所在区域为研究对象。目前，十万大山大力发展森林生态旅游，使森林资源遭到不同程度的破坏，而现行的生态补偿机制很不健全。因此，研究十万大山森林旅游开发的生态补偿机制，最大限度保护十万大山森林生态旅游资源，实现生态环境保护和经济持续增长的协调发展具有重要现实意义。

一、相关概念的界定

(一)旅游生态补偿

生态补偿是一个复杂的概念，有广义和狭义的概念，生态学概念、经济学和法学概念[2]。随着研究的深入，学术界对于生态补偿的一般性内涵已达成共识: 即采取经济手段调节生态利益相关者之间利益关系的制度安排，其主要目的是保护和可持续利用生态系统[3]。旅游生态补偿是生态补偿理论与实践在旅游领域的应用，内涵与生态补偿具有一致性。因此，本文认为旅游生态补偿的定义为：为了保护旅游生态系统，促进旅游可持续发展，采用经济手段调节旅游开发经营所涉及的生态利益相关者之间利益关系的制度安排[3]。

(二)森林旅游生态补偿机制的内涵

森林旅游是旅游的重要组成部分和分支，西方还没有“森林旅游生态补偿”这一说法,比较通用的概念是“森林生态或环境服务付费”(Payment for Ecological/Environmental Service),简称为PES或PEB。“机制”原意是机械装置、构造等。在现代经济学中,机制常用来解释经济系统的工作原理,即系统内各组成部分相互作用,促进系统正常运行的内在工作方式[4]。因此，本文将“森林旅游生态补偿机制”定义为：为了保护森林旅游地生态系统、促进森林旅游业可持续发展，在森林旅游开发中采用经济手段调节森林旅游开发经营所涉及的生态利益相关者之间利益关系的制度安排。建立森林旅游生态补偿机制的核心是明确森林旅游开发生态补偿的主客体、补偿标准、补偿方式及建立补偿的配套支撑体系四个方面。

二、十万大山森林旅游开发的生态补偿建设的依据和意义

(一)十万大山是重要的生态功能区和森林康养旅游目的地

十万大山是上思县水源涵养林的重要组成部分，是广西乃至中国南大门的一道重要天然屏障，也是广西生物资源最丰富的地区之一，还是我国南方沿海地区自然植被保存较好的自然保护区、重要的生物基因库。十万大山有野生栽培植物2 386种[5]，其中国家一级重点保护植物有狭叶坡垒、十万大山苏铁；蕴藏着多种国家重点保护和珍稀濒危动物, 其中国家一级保护野生动物有云豹、金钱豹、林麝、巨蜥、蟒5种，被称为“动植物王国”。上思县具有良好的区位优势，是防城港“上山、下海、出国”旅游格局的重要景区和广西南北黄金旅游带、北部湾滨海跨国休闲游及北海至越南河内精品旅游线路上的重要节点[6]。十万大山国家森林公园空气负氧离子含量高达16.2万个每立方厘米，被称为 “华夏第一天然氧吧”“北部湾绿肺”“北部湾生态后花园”，因此上思县也有“中国氧都”“中国老年人宜居宜游县”和“全国十佳生态休闲旅游名县”等美誉，是重要的森林康养旅游目的地。

(二)十万大山森林旅游开发现状和存在的环境问题

近年来，十万大山旅游景区大力发展森林休闲、度假、康养旅游。 2015年以来，上思县开发十万大山国家森林公园、皇袍山森林乐园、百鸟乐园、布透温泉小镇、祥龙国际生态城、南屏汪门瑶寨、十万大山药用植物种植及中医药养生园等景点，并打造立都国际大酒店、龙源假日养生园等酒店。2015年上思县接待游客达141.72万人，实现旅游收入97 920万元，同比2014年分别增长8.47%和15.01%[7]。2016年全县接待游客达161.57万人；旅游消费125 347.82万元；比2015年分别增长14.01%和28.01%，旅游业持续向良好的势头发展[8]。十万大山森林旅游开发过程中，一些森林景观和植被被破坏，野生动物被惊扰；旅游饭店和餐馆经营随意排放污水、垃圾和废气，个别餐馆甚至以野生动植物为佳肴美食招揽旅游者[9]；自驾车游客的汽车排放的尾气，游客乱扔弃的塑料袋、饮料瓶和易拉罐，对十万大山森林环境造成了极大的污染和破坏。笔者几次走访十万大山，对十万大山森林公园等景区进行多次实地调查，许多游客反映景区存在环境脏乱差，生态建设滞后，旅游资源保护不到位、旅游资源粗放式开发等问题。2016年12月，国家旅游局在北京召开新闻发布会通报全国4A及以下景区管理、服务等方面的集中检查情况，广西十万大山国家森林旅游公园受到严重警告的处分[10]。

(三)十万大山森林旅游开发迫切需要建立健全的生态补偿机制

目前，十万大山森林旅游开发的生态补偿机制主要以中央政府和广西壮族自治区政府为补偿主体，补偿客体主要为森林资源。补偿方式为资金补偿，资金来源主要是中央财政转移支付资金。补偿经费和标准依据是国家和地方政府对生态公益林的补偿标准。当前十万大山森林旅游开发生态补偿机制存在着其他利益相关者参与少，地区之间的横向转移支付少且补偿资金有限等问题。作为旅游开发受益者的旅游开发商和游客游离于生态补偿主体的范围之外，景区周边居民的利益被忽视。补偿方式单一、补偿标准低的问题也较突出。总体而言生态补偿尚未导入市场运作机制，还没有建立依靠政府、社会、市场等多元化的资金筹集机制，缺乏生态补偿机制实施的保障体系。

三、十万大山森林旅游开发的生态补偿机制构建

(一) 补偿主客体

1.补偿主体

根据“谁开发，谁保护，谁破坏谁恢复，谁受益谁补偿，谁污染谁付费”的生态补偿基本原则[11]，十万大山森林旅游发展中的受益方和对生态环境造成破坏方，应该对在旅游发展中利益受损的相关方进行补偿。在十万大山森林旅游开发中，旅游开发商和游客是十万大山森林旅游开发的直接受益者，他们也是十万大山森林旅游资源的破坏方，理应成为十万大山森林旅游开发生态补偿的主体；森林旅游资源是国家的财富，开发十万大山森林旅游资源的最大间接受益方是国家和地方政府,其他间接受益方是旅游业、相关社会公众。因此，国家、广西壮族自治区和上思县政府，旅游业、旅游开发商、游客和相关社会公众应该是十万大山森林旅游开发生态补偿的主体，各方关系如图1所示：

2. 补偿客体

在旅游开发中利益受损的利益相关方和对森林环境保护、建设治理的相关方应该成为补偿的客体。因此十万大山森林旅游开发中生态补偿的客体主要应为受到破坏的森林旅游资源，因发展森林旅游利益受损的周边居民。国家、广西壮族自治区和上思县政府、旅游业，投入大量资金进行十万大山森林资源的保护和开发，旅游业获得发展后，其巨大的乘数效应将会极大地推动十万大山的“绿色财富”转化为现实财富，并为十万大山旅游景区周边居民创造大量就业机会，这对社区的稳定，杜绝社区居民对森林破坏行为有重要意义。因此国家、广西壮族自治区和上思县政府，旅游业对森林环境保护、建设治理有重要贡献，应该是生态补偿的客体；另外对森林环境保护热心的环保人士(相关社会公众)也应该成为补偿的客体，如上图(图1)所示。

(二)补偿方式

1.国家、地方政府的补偿方式

主要采取政策、资金、实物、智力、技术和培训等多种补偿方式。国家和地方政府可以通过颁布十万大山森林旅游发展的优惠的政策，提供各种优惠待遇和条件，促进森林旅游经济发展，转变落后的生产方式和条件，为当地社区居民提供就业机会等开展“造血式”生态补偿；可以通过对旅游开发商征收生态补偿税费、筹集生态补偿专项基金、发行生态补偿债券等对十万大山森林旅游提供资金补偿；可通过赠送生态环境保护建设与污染治理的设施设备进行实物补偿；还有就是通过聘请专家对旅游发展进行指导来提供智力补偿；邀请森林旅游建设及污染治理、环境保护等方面专家做讲座进行技术补偿；还可采取对社区居民进行教育培训、提高当地社区居民的素质等多种补偿方式。

2. 旅游开发商、游客和相关社会公众的补偿方式

旅游开发商主要通过市场运作机制来进行间接补偿，如可采取对碳汇、排污费和林权的购买来获取对森林旅游资源的开发、利用权来进行间接的生态补偿；游客可以通过其缴纳的景区门票费、酒店住宿费进行资金补偿，从游客购买的景区门票和酒店住宿费中提取一定比例的费用纳入生态补偿资金范畴；还可以采取在景区让游客直接捐赠资金的办法募集补偿资金。至于相关的社会公众则主要通过捐助或资金募集等来进行资金补偿。

(三) 补偿标准

1.生态补偿标准构成

根据生态补偿标准的研究成果，结合十万大山森林旅游开发生态补偿的实际情况，十万大山森林旅游开发生态补偿标准应该包括3部分内容，详见图2：

2. 生态补偿标准核算

(1)生态保护投入的费用补偿核算。参考2014年国有的国家级公益林平均补偿标准为每年每亩5元，其中管护补助支出4.75元，公共管护支出0.25元；集体和个人所有的国家级公益林补偿标准为每年每亩15元，其中管护补助支出14.75元，公共管护支出0.25元。按每年每亩15元计算，广西十万大山森林面积共874 157亩，生态投入保护成本为1 311.235万元。

(2)生态保护形成的发展机会成本的补偿标准核算。按公式：发展机会成本补偿标准 = (广西人均可支配收入-十万大山人均可支配收入)×十万大山总人口数(公式①) ，其中广西人均可支配收入为9 929元，上思县人均可支配收入为6 342元，十万大山人口总数为6万人，求得发展机会成本补偿标准为21 522万元。

(3)森林生态系统服务价值的补偿标准核算，费用的计算方法主要有条件价值法、恢复成本法、生产函数法和旅行成本法等[12]。根据谢高地提出的当量因子法[13]，结合十万大山自然生态系统的实际面积，可以算出十万大山提供的生态服务价值为 84.24 亿元。

(4)直接和间接补偿标准核算。对当地居民和生态环境的直接补偿 = 生态保护建设与维护过程中的成本 + (生态保护的机会成本 + 生态系统服务价值)×7/10(公式②)；对当地居民和生态环境的间接补偿 = (生态保护的机会成本 + 生态系统服务价值)×3/10 (公式③)。按公式②和公式③进行计算，求得广西十万大山森林旅游生态补偿直接和间接标准分别为67.58亿和25.91亿元。

由以上计算公式可得广西十万大山森林旅游开发生态补偿内容及标准(见表1)：

表1 广西十万大山森林旅游开发生态补偿内容及标准

四、十万大山森林旅游生态补偿机制实施的保障体系

(一)加强组织实施

一是强化组织领导，加强督促落实。自治区、市、县各级政府要把健全生态保护补偿机制列入重要议事日程，明确目标任务，切实做好环境保护督察工作，制定科学合理的考核评价体系；建立补偿资金与考核结果挂钩的奖惩制度，使督察行动和结果与生态保护补偿工作有机结合。二是加强舆论宣传，组建森林旅游生态补偿协调委员会；充分利用现代信息技术加强对生态保护补偿政策的宣传，提高人们的生态保护意识，营造良好的生态环境；生态补偿协调委员会负责监督评价旅游生态补偿的运行效果，并保障森林旅游生态补偿机制的有效运行。

(二)建立健全配套制度体系

一是建立生态服务价值评估机构，结合当地实际情况，加快建立森林旅游生态补偿标准体系，制定和完善监测评估指标体系，完善测算方法，制定相应的补偿标准；二是建立相关法律体系，以确保各种生态补偿行为、标准和方式得以规范实施。

(三)构建生态补偿的长效机制

第一，积极开展多元化补偿方式。应用经济手段和法律手段，建立横向的生态补偿方式和市场化补偿模式。采取资金、人才、协作和产业转移等横向方式，协商建立流域上下游、受益地区与生态保护地区的补偿关系。积极运用碳汇交易、生态产品服务标志、排污权交易、水权交易等补偿方式，拓宽资金渠道形成市场化补偿模式。第二，将生态补偿的效果与地方政府领导业绩考核相结合，以改变将地方经济(GDP)作为政绩考核主要指标而不顾生态环境损毁和恶化的做法。并建立生态经济评价体系，启动绿色 GDP 国民经济核算。