后BEPS时代美国属地主义税改及其应对策略

林胥宇

华东政法大学，上海200043

一、美国属地主义税改的真实动因

（一）美国企业境外积极所得长期留存海外

目前，美国采取全球所得税制，规定企业在将境外的积极所得汇至国内时，应缴纳相应税款，因此，美国企业往往将在海外赚取的收益用于境外投资。研究表明，美国跨国公司的海外留存所得已超过2．6万亿美元①。

2004年，美国政府在就业创造法案中，对海外利润汇回的免税期 （Tax Holiday）做了明确规定，但是，经济学家们普遍认为该政策并没有吸引企业将海外收益带回国内，并投入美国经济建设，甚至部分跨国企业利用该规定，将所得股息用于回购股票。美国特郎普政府高度重视这一笔庞大的海外留存资金。为从根本上解决本国企业资金回流困难的问题，2017年12月22日，特朗普政府正式签署了 《减税与就业法案》，标志着美国本次税改已尘埃落定。本次税改一大亮点是将企业所得税制由全球所得税制转向属地主义税制，采取了参股豁免制度，在一定程度上打消了美国跨国企业将海外利润汇回美国的顾虑，为海外留存资金回到美国国内，提供最大政策便利。

（二）美国企业存在日益严重的“税收倒置”问题

海外利润是美国的大型跨国企业的重要收入来源，但如需使用，必须支付高额的税收，导致大量的海外收益“被困”海外，从而出现了“税收倒置”现象。

“税收倒置”是指美国本土大型的跨国公司通过兼并海外较小规模的公司并将其设置为母公司的现象。通过“税收倒置”，一方面，美国的居民跨国公司可以将自己变为非居民企业，以逃避美国的税收；另一方面，通过变身为非居民企业，那些被留存在海外的收益即使被汇回美国使用，也无需缴税，可谓一举两得。自2014年以来，越来越多的美国公司开展并购交易，所涉公司规模较大，具有较高的知名度，甚至包括美敦力、艾伯维和麦兰在内的美国知名企业②。

美国大型跨国公司利用 “税收倒置”方法逃避美国税收，极大冲击了美国的税收利益。如果这该现象进一步持续下去，美国的税基将会受到严重侵蚀，美国政府将会遭受巨大的税收损失③。更为严重的是，随着美国跨国公司总部纷纷迁移出美国，对美国的产业链布局以及就业造成了极为严重的影响。对于希望振兴美国经济以及促进就业的特朗普政府而言，这显然是不愿意看到的结果。

二、美国税改属地转向所面临的挑战及其应对措施

（一）利润转移问题将会更为突出

美国开展属地主义税改，力求在于解决美国长期存在的企业不愿将其海外所得汇回国内的难题。但是，美国本次所规定的参股豁免制度存在着刺激企业将利润进一步转移到海外的风险。在美国目前的全球所得税制下，由于存在递延纳税制度，美国企业向海外转移利润的现象十分严重。同时，基于美国目前的税收制度，跨国企业利用杠杆套利以及通过改变无形资产所在地的方式进行利润转移的现象也十分常见。此外，美国的跨国公司更是国际税收筹划中的佼佼者，其透过一系列复杂的税收架构使境外所得负担的有效税率通常保持在个位数，这样的结果使得他们在国际税收筹划中的竞争对手艳羡不已④。然而，基于美国目前的全球税制，即使这些利润被转移到海外，但是在理论上依然难逃最终被课税的结局，但当美国的税制转向属地主义，这些海外所得就将不再面临美国的课税。如果美国缺乏一套更加严密的反避税规则来应对这样的局面，那么跨国企业将利润转移到海外低税区以规避国内税收的现象将会进一步恶化。

从另一个角度看，美国全球所得税制规定企业利润汇回母国面临征税，这样的措施也在一定程度上起到了防止跨国企业进行利润转移的效果。因为对于大型跨国企业而言，其在海外不断累积的利润并不能直接作为股息分配给股东或者进行股票回购，而是需要将其汇回母国并缴纳税收才能达成上述目的。因此，企业往往会限制转移到境外利润的数额，而一旦转向属地主义税制，意味着对企业的境外所得汇回进行了豁免，同样也解除了对于企业将利润转移到海外的限制，美国跨国企业将利润转移到海外的动机将会大幅增加。

（二）美国参众两院的应对措施以及最终方案

1.过渡性的“视为汇回”规则

美国参众两院在税改法案中都加入了对美国企业过往留存在海外收益的 “视为汇回”规则，该规定既是美国由全球税制转向属地主义税制的一种必要的过渡性规定，也是对于企业人为转移到海外的利润进行征税的措施。本次税改的一大目的在于打消企业将海外收入汇回国内的后顾之忧，但是属地主义税改所带来的一个可能是加剧企业利润转移的风险，同时考虑到美国企业向海外转移的利润一直以来都是全球BEPS行动计划所针对的目标之一，因为不管是欧盟的国家援助制度，还是英国所开征的转移利润税，无不将矛头直指美国的数字企业。因此，处于由全球所得税制转向属地主义税制这一时期的美国，面对的不只是以往美国企业留存于海外的庞大资产，还有当前严峻的税收征管压力，以及各国基于自身税收利益所采取的单边举措。

“视为汇回”规则恰好是对属地主义转向中存在的税基侵蚀现象的一种防范，更是一种对它国税收措施的回应，体现了美国希望能够享有被转移到海外的收益的决心。众议院税改版本规定的“视为汇回”规则对现金以及现金等价物征收14%的税收，对非流动资产征收7%的税收，这一规定与奥巴马税改所提出的税率相当，但是略微高于欧盟通过援引国家援助制度对于苹果公司征税的税率⑤。参议院的税改版本则在众议院版本的基础上，各提高了0.5%。本次美国税改法案最终将上述两个比率分别定格在了15.5%以及8%。

2.特别消费税（excise tax）与税基侵蚀以及反滥用税（BEAT）

对于防止跨国企业利用与境外企业进行交易并以此避税的措施，参众两院的规定存在明显的不同。众议院的特别消费规定，当美国跨国企业的海外关联公司向其母公司、子公司以及姊妹公司销售货物或者提供劳务时 （包括因使用知识产权而支付的特许权使用费），该公司必须将这部分收入作为与美国“密切相关的收入”进行报告，美国政府对于这些收入征收高达20%的特别消费税，同时允许企业抵扣80%的该笔收入所承担的境外税收。否则，美国的买方企业将不被允许在自己的所得中对于该笔支出进行税前扣除。

而参议院的税改法案版本中关于税基侵蚀以及反滥用税方案（BEAT）规定，当美国公司与境外的关联企业进行交易时，如果向其关联方所支付的价款，包括利息、服务费以及特许权使用费 （不包括销售货物的主营业务成本），其税负低于美国“调整后应纳税所得额”（modified taxable income）的10%，那么BEAT就将适用。BEAT所适用的税率为10%，在2025年以后税率将上升到12.5%，其所规定的“调整后应纳税所得额”（modified taxable income）的计算，不会排除美国企业向其海外关联公司支付价款的扣除以及美国的税收抵免。从这个意义上说，BEAT将美国企业支付给境外关联公司的费用（排除主营业务成本）视为是目前税法中所规定的企业替代性最低税（AMT，在本次税改中已经被废除）所针对的对象。

本次美国税改的最终方案采纳了参议院版本关于税基侵蚀及反滥用税条款，对于众议院版关于特别消费税条款进行了修改，规定美国公司从境外供应方取得的销售收入或服务中与知识产权有关的收益，适用13.125%的税率征税。

3.受控外国公司规则

在众议院的税改版本中，对于美国海外受控外国公司“高额回报”（high returns），规定了专门的税收，这一规定可以看做是美国受控外国公司制度的一种扩张。“高额回报”被定义为超过企业资产7%外加联邦基本利率的收入。该规定是对美国属地主义转向后所采取的参股豁免规则的应对，虽然属地主义税制改变了子公司将利润汇回时征税的传统，在新制度下，股息汇回国内是免税的，但是美国使其受控外国公司规则进一步扩大化，使得这些企业在赚取利润时就已经被课税。

税改最终方案对于之前的上述规定作出了一定修改，将“高额回报”规定为超过企业资产10%的利润，并对其适用10.5%的税率。（这一比例将在2025后升至13.125%）

4.反混合工具规则

参议院税改版本的一大创新在于规定了两条防止混合工具的条款。其中，参议院版本税改法案的14101条款，规定了如果混合股息在来源地得以视为利息费用被扣除，那么这项股息在美国就不能享受参股豁免，而14223条款则规定了对于混合工具以及混合实体支付报酬的纳税扣除限制。这两个条款都很好地诠释了BEPS行动计划二的宗旨，保证一项收入至少被课税一次的原则得到体现，尽管美国在采取这种措施的同时规定了对于受控外国公司的穿透政策让人觉得异常吊诡，因为这样的做法会使得企业将高税区的利润转移到低税区。但是，参议院版本中的反混合措施是与BEPS行动计划的精神相吻合的：如果这项收入的来源地国对其并不征税，那么美国作为居民地国就要行使课税权，同时美国将不会对于那种来源地以及居民地都位于外国的收入进行征税，对于这种收入存在的问题将会留给这些国家之间的应对BEPS的规则。

三、美国税改属地主义转向展望

（一）有利于构建后BEPS时代的税收秩序

从2013到2015年，美国逐步加入了由二十国集团主导的BEPS行动计划，以应对跨国企业所带来的日益严峻的税基侵蚀以及利润转移问题。但是，美国在应对BEPS问题上的含糊态度以及所采取的一系列税收征管措施，都使外界普遍认为美国并未起到应有的作用。美国声称自己所采取的措施已经达到了BEPS行动计划所规定的最低标准，除了国别报告之外再也不会承担额外的任何义务。另外，美国表示不希望通过加入多边工具的途径来将BEPS行动计划纳入税收协定当中，同时也拒绝加入共同报告标准（CRS）来使全球税收情报交换体系更加完善，反而采取单边的FATCA法案来推行自身的税收情报交换系统，使欧盟都将美国称为新型的避税港。此外，尽管美国政府确实将应对BEPS的条款加入了自己的税收协定范本，但是到目前为止，美国与任何国家所签订的税收协定均未采用这些条款⑥。

作为国际税收秩序主导者，美国政府在后BEPS时代的一举一动都影响着全球税收秩序的构建。随着本次美国税改方案的通过，可以看到，无论是反税基侵蚀和滥用税（BEAT），还是其受控外国公司制度的扩大化，甚至是所规定的反混合措施，都向世人展现出了美国政府在应对全球BEPS问题的决心以及态度。在后BEPS时代，国际双重不征税问题逐渐突显，跨国公司通过复杂的税务架构以及大量的税收筹划，使大量的跨国所得成为无国籍收入。对于这些收入，不管是居民地国还是来源地国，都无法主张其税收管辖权，国际双重征税问题固然对于国际经济交往造成巨大阻碍，但是在后BEPS时代却显得更为重要，BEPS问题的存在使各国面临巨大的税收损失。本次美国税改表明了美国希望对于此类问题进行规制的态度，也在一定程度上证明了BEPS行动计划正在逐渐得到认可及落实，美国并没有放弃BEPS行动计划。

（二）引发新一轮的国际税收竞争

国际税收竞争的本质是各国对国际税源的争夺，而美国目前所面对的企业海外所得长期留存海外的问题，并不是自身所独有。各国的跨国企业都希望将自己的境外所得留存在海外，通过在海外投资，利用递延纳税方法规避本国的税收。本次美国的属地主义税改加之其减税政策，在一定程度上正是为了吸引这些留存在海外的巨额资本回流美国，以此达到增加就业、促进美国经济发展的目的。同样对于各国而言，随着国际税源争夺的加剧，如果本国企业的海外所得不能及时汇回国内，那么这些所得很有可能成为别国的“盘中餐”⑦。考虑到美国既有的全球所得税制将被取消，同时跨国公司海外收入在汇回国内时将不再被课征税收，那么大量被美国企业所留存在海外的收益将有可能被带回美国国内。

显然，特朗普政府税改的属地主义倾向与其一贯所奉行的“美国优先”的思想是相一致的。该政策导向势必会凸显出一种鲜明的单边主义特性。同时，随着税制转向以及减税等一系列因素的影响，美国政府一直希望解决的“税收倒置”问题将会在一定程度上得到缓解，这将会影响美资跨国公司总部以及研发中心在世界范围内的布局。美国作为世界经济体量最为庞大的国家，与世界各主要国家都存在着密切的经济往来，而本次美国税改所产生的吸引资本回流的效应会在一定程度上改变美国同其贸易伙伴之间的资金投资流向。显然，这对于向美国大量投资的国家而言，是一个不愿意看到的结果。因此，为了留住这些美国企业所留存在海外的资本，世界各国在掀起又一波减税潮的同时，必将会对跨国企业采取一些税收优惠政策，虽然不会在短期内凸显出对国际税收秩序的影响，但从长远来看，美国本次税改一定会加剧国际税收竞争。

注释：

① Joseph Lawler．Untaxed offshore earnings of US companies rises$2．6 trillion[EB/OL]．（2016-09-29）[2018-01-13]．http：//www．washingtonexminer．com/untaxed-offshoreearning-of-us-companies-rises-to-26-trillion/article/2603249．

②王惠珊．美国“税收倒置”频发的原因及分析[J]．国际税收，2015（2）：78．

③Allan Sloan．Corporate Tax Dodgers Leave the Rest of Us to Foot the Bill[EB/OL]．（2014-07-11）[2018-01-13]．https：//www．washingtonpost．com/business/economy/corporatetax-dodgers-leave-the-rest-of-us-to-foot-the-bill/2014/07/11/de311d1a-06c2-11e4-a0dd-f2b22a257353_story．html?utm_term=．c33925d7731a&wprss=rssbusiness．

④Edward D．Kleinbard， “Competitiveness”Has Nothing to Do With It[J]．Tax notes， 2014（144）:1055-1077．

⑤AviYonah， Reuven S．All or Nothing？ The Obama Budget Proposals and BEPS[EB/OL]．（2015-02-16）[2018-01-13]．https：//ssrn．com/abstract=2565727 and Avi-Yonah，Reuven S．Vive La Petite Difference： Camp， Obama， and Territoriality Reconsidered[EB/OL]．（2012-04-04）[2018-01-13]．https：//ssrn．com/abstract=2034427．

⑥AviYonah， Reuven S．Full Circle？ The Single Tax Principle， BEPS， and the New USModel[EB/OL]．（2015-10-13）[2018-01-13]．http：//ssrn．com/abstract=2673．

⑦姜跃生．对特朗普税改计划与中国应对之策的思考（下）[J]．国际税收，2017（5）：33．

参考文献：

[1][美]丹尼尔·沙维尔，著．许多奇，译．解密美国公司税法[M]．北京：北京大学出版社，2011．

[2]张泽平．全球治理背景下国际税收秩序的挑战与变革[J]．中国法学，2017（3）．

[3]Reuven S．， Avi Yonah，NirFishbien．Once More，With Feeling： The “Tax Cuts and Job’s Act and The Original Intent of Subpart F[EB/OL]．（2017-11-22）[2018-01-13]．https：//SSRN．COM/ABSRACT=3074647．

[4]Kyle Pomerleau， Kari Jahnsen． Designing a Territorial Tax System：A Review of OECD Systems[EB/OL]．（2017-08-01） [2018-01-13]．https://tax foundation．org/territorial-tax-system-oecd-review/．