基础设施项目PPP模式研究——以北京地铁M号线为例

郭莹艳，钟丛升

1．2．天津商业大学，天津 300134

一、引言

近年来，政府和社会资本合作的（PPP）模式在我国得到了广泛应用，并逐渐成为社会各界专家学者研究的热点问题。英国早在上世纪80年代就尝试应用PPP模式进行第二座大桥的建设、运营与维护。据资料显示，英国平均每年以1-2%的速率更换基础设施，需要消耗大量的资金，单从政府财政支出的角度上看，无疑会加重地方政府债务负担。Foxon（2011）指出，基础设施建设历史进程的变化和演进，催生了政府、社会组织、民间资本融资模式的“协同进化”。

由此可见，基础设施建设、运营和管理模式的变革必然引起社会制度和组织机构的大规模调整，以及政府财政制度的改革。随着市场环境的进一步优化，PPP模式的优越性日益凸显。大量的国内外文献和成功案例，推动我国PPP模式在实践中取得很大进展。与此同时，国家高度重视PPP项目融资模式的创新，出台了一系列关于地方政府债务风险的文件，如2017年4月财政部印发的 《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》等，规定在城市基础设施建设过程中，政府应把控好质量关、风险关，规范PPP项目运作，以推动我国PPP模式逐步成熟，助力PPP事业可持续发展。然而，在PPP模式推广的过程中也出现了一些问题，例如某些地方政府泛化滥用PPP，巧借PPP之名变相融资等，引发了地方政府隐性债务风险。因此，研究基础设施项目PPP模式有重要意义。

二、基础设施的特征

（一）基础设施具有复杂性

基础设施具有复杂性，基础设施运营不是一项分散的技术，而是一个嵌入在社会和环境中的、复杂的、相互关联的技术系统，是社会技术系统（Unruh，2000）和生态经济系统（Costanza，1989）。由于基础设施建设有显著的时间和空间滞后性，投资回报周期太长，不同基础设施在技术系统之间以及技术与社会经济系统之间的相互关联（Foxon，2011；Hall etal，2014） 也十分复杂。因此，需要建立一套系统新型的管理方法，保障基础设施的正常运营。

社会民间组织可以获得专业的技能、充足的资产，从而可以迅速匹配其环境。基础设施技术系统的独立和平行管理，无法有效应对导致财政和运营效率低下的后果（CST，2009）。 可将复杂系统的变化过程，理解为一个共同进化的过程，这有助于分析基础设施间的相互联系，克服潜在的系统封锁，便于确定投融资模块比例。在此基础上，PPP模式应运而生，因为它本身涵盖了众多的政策领域，适用范围广泛，可以实现利益相关者的跨地域合作，这对当前孤立的政府投资、管理系统提出了巨大的挑战，因此，有必要开展重大体制改革，以更好地促进跨区域的协调与合作。

（二）城市轨道交通的特征

城市轨道交通具有建设标准高，施工难度大，投资、运营成本高，且建成后不易调整等局限，要求政府提供巨额的财政补贴，以彰显城市轨道交通的公益性特征。地方政府为了积极响应低碳绿色环保的发展主旋律，吸引更多市民选择公共轨道交通，往往采用低票价制。此外，城市轨道交通的前期规划、选址环境和技术论证等要素，都会耗费大量的时间和物质成本，需要政府和社会力量、社会资本合作，凸显了轨道交通PPP模式的必要性。

1．城市轨道交通的产业特征

首先，城市轨道交通具有自然垄断性。轨道交通产业高度依赖路网（线路），具有较强的自然垄断性特征。其次，城市轨道交通具有网络型产业特征。城巿轨道交通依赖线路、站点，固定设施体现网络型产业的典型特征。如，建设标准、技术标准统一，实现统一控制和管理协调；线路呈现网状结构，相互交织而不重复；各节点互联互通，以保证网络的畅通。随着网络规模的不断扩大，轨道交通网络效应日渐显著。再次，城市轨道交通进入和退出壁垒明显。城市轨道交通产业投资大，资产的专用性很强，沉淀成本很高。资产的专用性和成本的沉淀决定了轨道交通投资及其形成的资产很难转移它用，决定了轨道交通产业有较大的进入和退出难度。最后，城市轨道交通有独特的成长周期。轨道交通产业建设周期较长，一般来讲，都要经历4-5年的建设期、10年左右的成长期以及15年左右的成熟期等发展周期。

2．城市轨道交通的经济特征

轨道交通资产是在轨道交通项目建设和运营过程中形成的资产，包括轨道交通机电设备、土建设施、地下空间、大规模的客流等。从现代经济学的视角看，现代城市轨道交通资产具有以下特征：

第一，具有显著的规模经济特征。城巿轨道交通具有线路长、路网覆盖面广、客流量大、资产使用时间长、平均成本递减等特点，说明城市轨道交通具有低效率规模，且规模效率递增，具有范围经济特征。城市轨道交通建设和运营的主体是城市政府，运营和管理均由一家或少数几家公司负责，因此一般不存在平行线路或同一线路被不同经营公司竞争的现象。城市轨道交通运营公司以线路运营为中心，并由此延伸经营和服务范围。因此，城市轨道交通的范围经济特征十分明显。

三、相关理论基础

（一）公共物品理论与城市轨道交通之间的关系

与私人物品相比，作为准公共物品的城市轨道交通具有三种特性：第一，乘客在乘坐轨道交通工具时，并不妨碍他人乘坐该交通工具，并且在列车规定承载人数范围内，增加的乘客并不能给城巿轨道交通带来更大的收益，其边际成本趋近于零，因此具有非竞争性；第二，城市轨道交通属于城市公共基础设施，为广大城市公众服务，不局限于小范围的特定群体，一些人乘坐并不能阻止其他人乘坐，也不能阻止其他人享受轨道交通带来的益处，因而具有受益的非排他性；第三，每位出行乘客乘坐轨道交通工具时所享受到的便利性、快捷性、舒适性以及对城市环境的影响等效用很难进行分割，所以具有效用的不可分割性。

关于准公共产物品的提供，在理论上应采取政府和市场共同分担的原则，轨道交通主要由政府投资，价格制定由政府主导，但在一定范围和一定条件下，城市轨道交通产业也可以实施特许经营，政府和社会资本合作（PPP）模式由特许经营发展而来，是当前我国应用最广泛的一种模式。

（二）外部性理论与城市轨道交通之间的关系

城市轨道交通的正外部效应主要表现在以下几个方面：首先，它可以带动城市经济社会的快速发展，特别是拉动沿线地区房地产业、物流业的发展，以及相关电子信息产业的发展；其次，能够促进区域经济、文化的交流，为人们的公共生活提供更大便利；再次，可以有效解决大城市交通拥堵问题，满足人们快速出行、快节奏生活的需要；最后，在一定程度上改变人们的出行方式，减少私家车的使用量，发挥轨道交通在环保、低碳经济等方面的积极作用。城市轨道交通的负外部效应主要表现为：建设期间的空气和噪声污染、上下班高峰期间的道路拥堵以及交通事故等，这些负外部效应主要由社会承担，行为主体没有为此承担责任。

四、北京地铁M号线案例分析

（一）项目简介

北京市在《北京市城市基础设施特许经营办法》等政策性法规中指出，在城市公共基础设施领域可以引入PPP项目融资模式，即政府可以和私人部门共同对该项目进行投资，广泛吸纳社会资本，减轻政府财政压力和债务风险。基于此，北京地铁M号线项目采用政府与社会资本合作的PPP模式。

2005年2月，北京市交通委代表市政府与港铁—首创联合体签署了北京地铁M号线的特许经营协议。根据该协议，市政府授予联合体拟组建的特许公司建设、运营M号线的特许权，协议的签署标志着PPP项目模式确立，具体投资比例、权责主体划分明确。京投、首创、港铁共同出资组建了具有PPP性质的北京京港地铁有限公司，该公司主要负责地铁建设、运营和管理工作，并分别与北京M号线投资公司和北京市政府签订租赁协议和特许协议，接受政府的监管，具体流程细则如图1所示。资产投入主要划分为甲、乙两个部分，甲部分占总投资的70%，主要为土建工程，由北京M号线投资公司负责，乙部分占比30%，为地铁相关完善配套设备，由京港地铁公司负责投资建设。M号线运营票价由政府定价管理，采用计程票制，在特许期内，市政府按有关运营和安全标准对特许公司进行监管。

北京市地铁M号线PPP项目按照《特许经营协议》，对政府以及私人部门的权利与义务做出了明确规定。在项目实施过程的每一个环节中，政府和私人部门都能明确自己的责任。如若出现问题，有责任方可依据上述协议，进行问题的排查与处理，从而确保了项目的顺利进行。

（二）PPP项目实施中的问题

1.政府层面的问题

一是相关法律法规不健全，我国尚未建立起关于PPP融资模式的配套法律体系，案例中的PPP项目可参照的政策性法规有限。当前，我国确保PPP模式正常运行的法律环境尚未建立起来，在缺乏法律保障的情况下，社会资本的参与积极性很低。这种无法可依的局面，势必影响PPP模式在全国范围内的应用和推广。

二是PPP项目审批时间过长。上述PPP项目的专家论证和行政审批时间远远超出了一般项目的审批时间，导致资金周转出现紧张，社会资本不能及时到位。此外，审批时间过长会降低社会资本的参与积极性，不利于引入竞争机制等，无法保质保量地完成预期目标。

三是现有的基础设施建设在不同的地区有不同的发展方式。地方政府的干预往往是出于意识形态的考虑，政府监管专注于解决国家特定时期管理机制下特定的问题。在政府干预下，监管部门也会对社会资本运作过程中出现的问题作出回应。这些回应往往集中在短期问题上，如利益相关者利益受损，基础设施价格或基础设施建设的安全性。只有通过对不同的基础设施网络进行单独监管，并专注于基础设施交付的实际服务，这种监督才具有可行性。

图1 北京地铁M号线PPP项目

2.市场层面的问题

一是市场监管机制不完善。地铁M号线项目主要由政府进行监管，包括交通委对M号线安全性、准点率以及财政局对M号线经济效益和政府补贴进行的直接监管。但是，在PPP项目实施过程中，容易出现地方政府监管缺位等现象，出现了许多“烂尾工程”，给项目的利益相关者造成了巨大的经济损失。监管机制不完善，不仅无法保障项目的施工质量，而且，当在后期运营过程中出现问题时，政府不得不为其买单，加重了政府的财政负担。

二是市场管理失灵。基础设施提供的是公共服务，因此，它提供的服务必须是可靠的、物有所值的并且能满足乘客要求的质量和数量。 Little和 Frischmann（2005）进一步表明，基础设施具有公益性和非排他性，只有不断完善，才可以确保质量可靠。例如，英国为了克服公共部门的低效率，没有采用PPP模式，而是将电力和水务部门进行私有化，但是也面临着了新的问题和挑战。在英国能源审查中，Thomas（2006）指出，英国电力改革曾被视为一个全球模型，但是，这种声誉是不当的。其中最重要的问题之一就是政府干预的失败。英国能源监管机构审查（OFGEM，2011）表明降低竞争的有效性包括：复杂的定价结构，给配电供应商造成了障碍；现有企业占据市场份额的主导地位，对新进入者形成了进入壁垒；批发成本降低和能源价格下降之间的脱节。此外，以价格管制方式加强电力网络竞争的经济监管制度，限制了电力网络公司在变革性基础设施建设方面的投入。这也限制了他们通过任何方式增加生产量的盈利能力，抑制了需求管理和其他交付模式。加拿大和美国在使用类似的私有化和监管模式的过程中，也存在这些问题（Boland etal，2011）。

3.项目层面的问题

一是项目收益的确定性不高。城市轨道交通具有公益性强、投资成本高、固定资产折旧率高及投入回收期长等特点，因而常常处于亏损状态，如果该局面长期得不到改善，就会增加政府债务风险，违背PPP模式节约财政支出的初衷。

二是项目风险分担机制不完善。PPP模式本身具有分散项目风险的优势，一些物资充足、经验丰富、专业化技术强的企业加入工程项目中来，与政府部门和其他社会资本一起承担风险。目前，我国的项目风险分担机制还不成熟，降低或规避风险的相关研究尚处于理论阶段，还没有形成完备的风险框架体系。对于项目实施过程中可能存在的风险问题，无法进行合理的预测和应急补救，一旦出现资金链断裂等问题，后果十分严重，最终可能由政府为其兜底，增加了政府债务风险，进而增加了项目失败的可能性。

五、对策及建议

（一）建立健全PPP法律体系

当前，我国还未出台PPP模式的相关法律法规。关于PPP本身法律法规的缺乏以及PPP与相关领域的法律弱约束力现状，增加了PPP的实施难度，使得绝大多数项目只能通过一事一议的方式解决，低效且制度成本高。从政府角度看，PPP法律的制定能够体现政府对PPP模式强有力的支持与承诺，规范政府参入方的行为，保护投资者权益从而吸引国内外投资者。更为重要的是，当PPP项目与外商投资、税收、金融证券机构等领域行业法律法规相冲突时，可依据所制定的PPP法律法规进行协调，保证有法可依。

（二）精简行政审批，化解工期影响因素

李克强总理指出，要有的放矢地对审批情况进行监督，避免出现权利寻租以及非行政审批手续做“加法”等现象。在M号线项目之后，北京市政府年度新增线路建设仍然采用以政府投资为主导的建设模式。PPP模式之所以没有得到有效推广，一个重要因素就是“工期”问题。以政府投资为主导的建设模式，在加快线路建设工期、缓解交通拥堵等方面，有显著优势，但是未能充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，给当期政府财政带来了极大压力。

若使PPP模式在轨道交通建设领域发挥应有的作用，就应当加强规划和制度的顶层设计，精简行政审批程序。在项目论证阶段，就应考虑具体的建设模式，否则一旦进入建设期，在工期受限的条件下，必然缺乏充足的时间引进社会资本。PPP在项目实施方案最终确定前应预留大量时间进行论证，以避免建设期、运营期问题集中爆发，尽量规避因权责模糊而导致的各种法律纠纷。

（三）健全监管机制

监管的目的在于遣散垄断企业和提高成本效益，PPP模式的政府监管则旨在确保公共设施市场的合理运营。首先，政府需要进行角色转变，从项目的实施者逐步转为服务者、监督管理者，从而充分发挥市场的作用，实现高效运营。其次，要建立PPP综合服务平台。将PPP项目的立项、招投标、建设和运营等信息对外公开，地方政府可以直接通过该平台对项目运行的全过程进行监管，同时社会资本也可对政府行为进行有效约束，从而形成政府和社会资本相互制约的平等的合作关系。最后，引入第三方监管机构。第三方监管机构更具有独立性，因而可以使项目开展更加科学合理。在PPP项目设计环节，可以引入第三方中介机构对项目的可行性进行评估，为政府形成方案决策提供意见。国家监管通常适用于：确保公平准入，防止自然垄断企业过度定价，阻止官商勾结和反竞争市场份额的建立，在零售市场确保出入权，保护消费者和供应的安全性（BIS，2011）。 然而，当前监管并没有成功地实现这些目标。自由政策的目的在于提高竞争、防止垄断，如果他们持续阻碍竞争对手，可能会阻碍长期的竞争（Armstrong and Sappington，2006）。从多功能服务的角度分析，监管要以公共服务的真正利益为目的，避免采取目光短浅的措施。

（四）推进票制票价调整机制

城市轨道交通一般以票价收入、政府补贴、广告收入等方式获取收益，但是对投资方而言仍然入不敷出。北京市轨道交通的公益性属性较强，政府通过行政定价方式，维持了低票价的收费机制。从市场的角度出发，要保证利润追求及运营的可持续性，就要对以财政补贴为载体的投资回报机制进行完善。例如，在英国的威尔士，供水私有化经常被描述为一个成功的案例（Bakker，2005），而在现实中，政府无法引入真正的竞争和成本的反射定价，从而降低了市场机制的有效性，导致了私有化的逆转（Ohemeng 和 Grant，2008）。 事实上，对经济效率的狭隘定义实际上可能会阻碍水资源保护（Bakker，2005）。 因此，作为公共基础设施，政府必须要掌握定价权，迫使企业在追求经济利益的同时，注重社会效益。

目前北京地铁M号线仍处于持续亏损运营状态，2007年-2013年政府累计补贴958．6亿元，年均增长19%，超过了财政收入的平均涨幅，即使如此，政府补贴相对于高额的运营及亏损费而言，仍是杯水车薪。因此，北京市于2014年启动轨道交通票制票价改革，地铁票由先前的一票制改为按里程收费，此举将为后期同类项目的运营提供借鉴。我国政府可以借鉴国外一些关于拓宽PPP项目收益的先进的经验。例如，英国的新RIIO已经尝试利用网络价格控制实现激励创新，尤其是在需求方面鼓励创新投资（OFGEM，2010）。

（五）创新投资、运营与管理方式

由于基础设施系统具有复杂性和相互依赖性，因此，无论从技术上还是经济上，都需要政府采取与民间资本合作的PPP模式，明确公共和私人机构的边界以及地方政府的法律边界，着力解决跨部门、跨领域之间的相互合作，系统整合基础设施建设的授权建设、运营和转移交付，在基础设施运营和管理方面，不能简单地“重建设、轻维护”。创新管理和运营的变革转型的方式包括：由民间组织的社会机构直接干预基础设施服务的监管；政府鼓励并授权具有创新和研究实力的科研机构投入到PPP项目的管理之中；在服务交付和融资模式变革驱动下，采取新的商业模式等。

创新投资、运营与管理方式面临着许多挑战。为了实现创新和可持续发展，需要多方利益主体共同参与，因为研究表明，私营企业在从事非国家行为时不太可能提供公共利益。这表明在基础设施交付中，加强政府或公共部门组织的作用是十分必要。公共-私人伙伴关系的PPP模式，可以克服单纯公共部门投资的高资源成本，但在实现公共和私人目标之间的平衡方面，仍面临巨大的挑战，需要地方政府制定合理的政策性法规，可以针对PPP项目模式成立相应的管理委员会，提高资源利用效率，降低风险成本，进行有效的监管。该委员会可以由几个不同的政策部门联合构成，整合多部门优势，集中、高效地解决问题。此外，公共部门应审慎制定采购规则、融资安排，而不能优先考虑如何在短期内收回全部成本。

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