论宪法上的首都北京

杨 学 科

我国现行宪法在最后一条，即第143条明文规定“中华人民共和国首都是北京”。“首都”和“北京”都是明确的宪法概念，但宪法学人通过宪法学抑或法学理论来研究首都北京甚少，目前可以查阅到的国内法学研究文献，仅有王锴教授的论文《论宪法上的首都》和张翔教授关于《包容的首都：国家象征与国家整合》的发言，以及宪法学教科书草草几笔带过的首都介绍。这肯定是宪法学研究的盲点，也绝对是值得研究的宪法学新议题，毕竟，“国都问题，不可不有所论述也”①邓充闾：《中国宪法论》，湖南省银行湘行印刷厂1947年版，第48页。。

一、首都概念小史

英文“Capital”（即首都）一词，来源于拉丁文“capitalis”，词根是“capit”，具有“首位的”“重要的”含义，同时也有“资本的”含义，这是首都的西学词源。在中学词源上，首都，早在先秦时期的文献中已有丰富的记载：如《榖梁传·僖公十六年》“民所聚曰都。”②李学勤主编：《十三经注疏·春秋榖梁传注疏》，北京大学出版社1999年版，第134页。《左传·庄公二十八年》“凡邑，有宗庙先君之主曰都，无曰邑。”③杨伯峻：《春秋左传注》（一），中华书局出版社1995年版，第242页。《春秋公羊传·桓公九年》：“京何者？大也。师何者？众也。天子之居，必以众大之辞言之。”④李学勤主编：《十三经注疏·春秋公羊传注疏》，北京大学出版社1999年版，第94页。《尔雅·释丘》：“绝高为之京，非人为之丘。”⑤李学勤主编：《十三经注疏·尔雅注疏》，北京大学出版社1999年版，第20页。在古代，首都通常称为京、都、国都、首府、都邑、京师、京畿、京城、京华等，用以指代古代某一政权的政治中心。

专门研究首都概念史，会发现首都的概念并非固化，它也随着时代变迁、历史演进而变化。粗略可以分为首都的政权象征期、首都的宪政建构期、首都的多元化解构期。为研究方便起见，以下笔者将首都类型化为法定首都（包括宪法上的首都）、行政首都、其他类型首都。

1.首都的政权象征期。在此时期，首都通常是指行政首都，也就是最高行政政权机关所在地，是国家政权的象征城市。这段期间首都的选址和营造，一般作为新政权巩固的首要政治任务，是必须解决的重大问题。孟德斯鸠在《论法的精神》中曾写道：“对于一个大国的君主来说，正确地为他的帝国选择首都是一件重要的事。如果把首都建设在南方，就有失去北方的危险；如果定都于北方，他就会容易地保有南方。我谈的不是特殊的情形。”①［法］孟德斯鸠：《论法的精神》（上），张雁深译，商务印书馆1961年版，第279页。汤因比在《历史研究》中则指出，首都有一种明确的趋势就是首都的地点是跟着时间的流转而变动的。一般说来，帝国缔造者起初是从一个对自己方便的政府地点来建都统治他们的领土，但随着时间的进展，由于帝国行政的经验或情势的逼迫，会为了整个帝国的方便，再立新都。②参见［英］汤因比：《历史研究》，曹未风等译，上海人民出版社1986年版，第43-44页。可见，首都地点的选择对于国家的统一和政权的稳固极为重要。对于“居国”而言，最高行政权力之所在即为首都；对于“行国”而言，君主之所在即为首都。如中国先秦的周政权，一开始就面临着超大规模治理的难题，政权如何西阻戎狄，资源东调，维护政权的版图控制力，双都制的战略安排适时而出，东方经济之都在洛邑，西方政治之都在关中。后来的金朝、元朝亦是如此。首都空间设计的战略亦是如此，需要利用其潜力有效地提供和维持各种行动，包括地缘政治安排、对城市规划的意识形态的表述、对城市的控制和政治上对帝国统治的控制。据华裔学者朱剑飞对封建帝都北京（1420—1911）进行空间策略考察，就得出了帝都北京作为一个整体所揭示的两个命题：一个宇宙主义伦理学和一个政治独裁主义。③Janfei Zhu，Chinese spatial strategies：imperial Beijing，1420-1911，RoutledgeCurzon，2004，p.246-247.

2.首都的宪制建构期。首都入宪与民族国家这一范畴紧密相关。近代民族主义国家兴起，特别是在法国革命后，日益明显、自觉地建立民族国家的趋向迅速成为欧洲国家发展的普遍形态，宪法也成为了确认民族国家合法性和合理性的纲领性文件，首都更是民族国家构建和整合的“心灵家园”，在团结异质民族、促进国体整合方面发挥着重要的政治功能。首都是国家象征、国家标志，正因如此，很多民族国家宪法将首都写入宪法，因为宪法“constitution”本身就具有把要素整合（con）成为一个政治共同体来设计（situere）的技艺。通过首都的宪法构建，发挥其在民族国家构建和整合国民身份和国家文化、文明的象征作用。美国社会学家罗伯特·帕克（R. E.Park）曾把首都城市喻为“文明的工厂”。④Robert E. Park，Human Communities：The City and Human Ecology，The Free Press，1952，p.133.列宁更鲜明地指出了首都城市作为政治中心的功能，“首都，在颇大程度上决定着人民的政治命运。”“无产阶级掌握了这些中心地区，也就等于掌握了国家政权的神经中枢、心脏和枢纽。”他还说：“同省城或死气沉沉的地方相比，首都是国家的神经中枢、心脏和人民精神生活的中心。”⑤《列宁全集》（第30卷），人民出版社1995年版，第226、234页。所以现今民族国家首都入宪的比例较高。据王锴教授统计，有101个国家宪法规定了首都⑥王锴教授用的资料是统计了世界193个国家的《世界各国宪法》。参见王锴：《论宪法上的首都》，载《中国法律评论》2017年第6期。另一个数据是，两位外国学者统计了世界上157个国家的宪法，规定首都的有54.3%。参见［荷］亨利·范·马尔赛文、格尔·范·德·唐：《成文宪法的比较研究》，陈云生译，华夏出版社1987年版，第177页。。其中，1812年西班牙王国宪法（又译加的斯宪法或伽蒂斯宪法），是世界最早将首都入宪的宪法。

3.首都的多元化解构期，即将首都分为法定首都（包括宪法上的首都）、行政首都、其他类型首都。最初进入宪法的首都，只是简单的国家行政办公机构所在地。但随着整合国家和尊重历史传统的需要，首都的类型和功能开始朝多元化方向变化，具有了更大的包容性。比如，1961年南非宪法规定，南非联邦由好望角、那他尔、特兰斯瓦、奥伦奇自由邦等本宪法未成立前原有之诸省组成，自1961年5月31日起成为共和国，定名为南非共和国。共和国政府所在地定于比勒陀利亚，共和国之国会设于开普城（第1、23、27条）。因为南非1961年宪法没有司法条款，也就没把司法首都写进去。1994年，新南非共和国成立后，虽然新宪法只规定了“议会位于开普敦”（第42条第6款），而没有规定南非新行政首都茨瓦内（Tshwane，即比勒陀利亚的更名），司法首都布隆方丹（Bloemfontein），但为了尊重历史，多首都模式得以延续。

沙特阿拉伯王国也是一个典型的多首都模式的国家。沙特阿拉伯王国宪法第1条规定：“沙特阿拉伯王国是绝对君主制阿拉伯伊斯兰国家，国教为伊斯兰教。万能真主的古兰经和先知的圣训是国家宪法。阿拉伯语是本国语言。首都设在利雅得。”按照宪法规定首都为利雅得，但实际上沙特阿拉伯却是首都最多的国家，有四个首都：行政首都利雅得，外交首都吉达，宗教首都麦加，避暑首都（夏都）塔伊夫。①参见李玉柱、郭洪祥等：《海湾诸国（一）》，军事谊文出版社1995年版，第30、37、38、39页。还有些国家中央政府所在地与宪法上的首都分离，有名义首都和实际首都之分，这涉及资产阶级新势力与王室旧势力、多民族的整合不充分或妥协等因素。例如荷兰王国1814年宪法第32条规定国王接受王权后，应尽早在首都阿姆斯特丹的议会两院公开联席会议上宣誓即位。但荷兰王室所在地海牙却一直是荷兰中央政府所在地。贝宁首都波多诺伏，政府所在地为科托努；玻利维亚首都苏克雷，政府在拉巴斯；象牙海岸首都亚穆苏克罗，政府所在地阿比让。这些都是首都在首都多元化解构期包容性和多元性的强化。

首都概念的历史起源和嬗变表明：“首都”概念运用存在显明变化，但现实中并不存在绝对的“单一概念”主导，而是呈现复杂性、综合的“你中有我，我中有你”的“整合概念”的融合，总体上，首都概念趋向越来越宽的阐释路径。

二、首都北京入宪的多维释解

（一）首都北京入宪的历史

关于新中国首都的构想，在抗日战争胜利后中国革命形势日渐明朗的情形下，提上了日程。薄一波在《若干重大决策与事件的回顾（上卷）》曾回忆：1948年11月8日，中共中央决定把接管平津的任务交给华北局，要求后者为中共中央机关进驻北平打前站。临行前，毛泽东主席多次与薄一波讨论接管事宜，并指出：“蒋介石的国都在南京，他的基础是江浙资本家。我们要把国都建在北平，我们也要在北平找到我们的基础，这就是工人阶级和广大的劳动群众。”②薄一波：《若干重大决策与事件的回顾》（上卷），中共党史出版社1991年版，第4页。杨冬权著的《毛泽东在1949年》中，将毛泽东的这一想法追溯到1948年九月会议。该著写道：“会议期间，毛泽东曾经问当时负责山西作战的徐向前能不能争取到阎锡山和平解放太原。徐向前明确表示：阎锡山顽固得很，不会同意。毛泽东若有所思地说，看来太原是不打不行了。最好北平不要打。毛泽东希望北平不要打，目的是完整保存北平，以作为未来人民共和国的首都。”③杨冬权：《毛泽东在1949年》，中国档案出版社2009年版，第61页。1949年元旦刚过，毛泽东在会见当时担任东北局城市工作部长的王稼祥，两人对定都问题进行了深入的讨论，毛泽东总体上肯定了首都最理想的地点是北平，放弃定都哈尔滨等城市的考虑。随即的1949年1月21日，中共便与傅作义签订了《关于和平解放北平问题的协议》，北平宣告和平解放。1949年3月，中共七届二中全会上党内正式决定定都北平，毛泽东提出：“我们希望四月或五月占领南京，然后在北平召集政治协商会议，成立联合政府，并定都北平。”④参见田浩编：《开国大典：中国人从此站立起来了》（读·党史第16辑），中共党史出版社2013版，第120页。

1949年8月，新政治协商会议筹备会请马叙伦任组长的第六小组，拟定国旗、国歌、国徽以及国都、纪年方案。⑤参见中央国家机关侨联编：《拳拳赤子心殷殷报国情》，大象出版社2009年版，第83页。其中，关于国都问题争议最小，多数意见认为应当定都北平，反对意见主要集中在一些地方认为基于国防考虑首都不宜在北平，以及北平是否应当更名为北京等问题上。毛泽东作了表态性发言，“国都问题，还是改一个字好（按：指北平改为北京）”⑥参见《毛泽东在讨论国旗国徽国歌纪年和国都问题时的发言（一九四九年九月二十五日）》，载《党的文献》2009年第5期。，经过讨论后很快取得共识，大家一致赞成建都北平，改称北京。

在审查委员会（原第六小组）关于“国都”的说明中指出：国民党反动派过去定都南京，主要原因是在政治上和经济上便于依赖帝国主义，因为南京靠近上海，而上海又是帝国主义和买办资产阶级剥削中国人民的中心城市。中华人民共和国是人民自己的国家，它依靠的是中国人民，自不一定要建都南京了。北平作为中国的首都已有700多年的历史，在政治上位于华北老解放区内，人民力量雄厚，在经济上邻近我国重工业区的东北各省，便于发展工业，在文化上这里有几百年的文化积蓄，规模宏伟，文物集中，是世界上有名的历史大都城之一，而且自“五四”以来，这里就是新文化思想的摇篮。此外，在地理上，北平位于华北平原之中，将来有足够的扩充余地，在交通上四通八达，有平沈，平绥、平汉、平沪等铁路干线，联络全国各地，在国际航空线和海运上邻近天津，亦均极为便利。总之，从各种条件看，北平实具备现代大国首都的各种资格。①参见周一青，《政协知识与实践》，政协湖南省沅江市委员会1994年版，第146-147页。

1949年9月27日，中国人民政治协商会议第一次全体会议通过了《中华人民共和国中央人民政府组织法》《中国人民政治协商会议组织法》《关于中华人民共和国国都、纪年、国歌、国旗的决议》。②参见许崇德：《中华人民共和国宪法史》，福建人民出版社2003年版，第64页。其中《关于中华人民共和国国都、纪年、国歌、国旗的决议》第1项规定：“中华人民共和国国都定于北平。自即日起，北平改名为北京。”9月29日，通过《中国人民政治协商会议共同纲领》和《关于选举中国人民政治协商会议全国委员会和中央人民政府委员会的规定》。《中国人民政治协商会议共同纲领》实为新中国第一部宪法（临时）。以上这些决议和《共同纲领》共同起着临时宪法的作用，定都北京是产生代行新中国临时宪法纲领的中国人民政治协商会议第一次全体会议所肯认的，这次会议明确了北京作为首都的法律地位。

建国之后，斯大林曾先后三次向中共建议制定宪法，解决新生政权的合法性问题。中共认真考虑了斯大林的建议，1952年决定尽快召开全国人民大表大会和制定宪法。1953年1月1日，《人民日报》的元旦社论把“召集全国人民代表大会，通过宪法，通过国家建设计划”列为1953年的三大任务之一，向全国公布。1月13日，中央人民政府委员会举行第二十次会议，正式做出了《关于召开全国人民代表大会及地方各级人民代表大会的决议》，决定制定宪法。在这次会议上，中央人民政府还决定成立以毛泽东为主席、以朱德等32人为委员的中华人民共和国宪法起草委员会，开始宪法草案的起草工作。

1953年12月27日，毛泽东带着宪法起草小组来杭州，其间的1954年1月10日，宪法起草小组通报了工作计划，建议各位政治局委员和中央委员阅读主要参考文件，第一就是1936年苏联宪法及斯大林报告，第二是1918年苏俄宪法。数易其稿，1954年2月17日写成了一个“比较成熟”的“五四宪法”草案稿本。1954年3月初，经过毛泽东修改审定的《宪法草案初稿说明》脱稿，3月23日至6月11日，召开了七次宪法草案审议会议，其中宪法起草座谈会各组召集人联席会议建议将草案初稿第97条“中华人民共和国的首都是北京”，移作第104条并删去“的”字。1954年9月25日，第一届全国人民代表大会第一次会议全票通过了新中国的第一部宪法，即五四宪法。③参见许崇德：《中华人民共和国宪法史》，福建人民出版社2003年版，第159-249页。首都入宪的最终条款在第四章国旗、国徽、首都中的第106条：中华人民共和国首都是北京。将“国都”改称“首都”，这从宪法的高度肯定了北京作为首都的宪法地位。1954年宪法之后，我国虽然曾先后通过1975、1978和1982年三部宪法，但除了1975年宪法将条文简化为“首都是北京”外，关于首都北京的宪法核心内容，没有变化。

另外，就首都入宪的方式而言，我国自1954年以来的宪法实际上受到苏联宪法很深的影响，因为我国首都入宪，也采取了苏联1936年宪法国徽、国旗、首都合章而写的体例。1936年苏联宪法第十二章国徽、国旗、首都中第145条规定：“苏维埃社会主义共和国联盟的首都是莫斯科。”

（二）首都北京入宪的规范属性与法效力

现行宪法第143条规定“中华人民共和国首都是北京。”对于这一规定，王锴和程雪阳主张“北京是首都”不是一个陈述句，而是一个规范语句。①参见《第三届“〈宪法〉释义与国家治理”研讨会简报》，载中国宪治网，http://www.calaw.cn/article/default.asp?id=11412，最后访问时间：2018年3月31日。笔者认同宪法最后一条“中华人民共和国首都是北京”是规范语句，属于宪法的一部分，具有法律约束力。该规范的含义是：其一，直陈表达方式凸显郑重，事实性陈述出北京已经确认的实然“国都”地位；其二，规范性陈述出立宪者对北京首都地位的应然的合法性和正当性规范确认和期望。也正如德国法学家普佛尔滕所指出的那样，即便如首都这样表面上是纯描述性的法条，也在调和现实的，至少是可能相互对立或冲突的欲求。②参见［德］迪特玛尔·冯·德尔·普佛尔滕：《法哲学导论》，雷磊译，中国政法大学出版社2017年版，第99页。

然而，作为宪法概念，“首都”和“北京”的含义究竟是什么，并不确定，全国人大常委会也没有依法对此进行过宪法解释。③《中华人民共和国宪法》第62条规定：“全国人民代表大会行使下列职权：……（二）监督宪法的实施……”第67条规定：“全国人民代表大会常务委员会行使下列职权：（一）解释宪法，监督宪法的实施……”。学界对于宪法解释权是否运行颇有争议。有学者认为全国人大及其常委会通过立法和决定的方式对宪法规范的含义进行了解释，从1979年至2000年之间共有8次宪法解释，但也有学者对全国人大常委会曾有解释宪法的实践持否定态度。最高国家权力机关的一项宪法职权究竟有无行使能引发如此截然对立的争议，即便除去学者们对“宪法解释”概念本身有着不同的界定这一影响因素，那也是极不正常的，恰恰证明了全国人大常委会未能充分、明确地行使宪法解释职权（参见秦前红：《〈宪法解释程序法〉的制定思路和若干问题探究》，载《中国高校社会科学》2015年第3期）。韩大元教授认为，我国宪法第67条规定的全国人大常委会的职权的第一项就是“解释宪法”。但迄今为止，全国人大常委会还没有真正行使过这项权力，其重要的程序性原因就是没有关于全国人大常委会如何行使此项权力的具体程序。（或参见韩大元、张翔等：《宪法解释程序研究》，中国人民大学出版社2016年版）笔者倾向于全国人大常委会还没有真正行使过这项宪法解释权力的观点。鉴于此，笔者拟结合宪法释义学理论对此做出学理解释。

“首都”一词第一次出现在中国法律中，是1927年国民政府定都南京后，将南京称为首都并于1929年颁布了《首都计划》。④参见国都设计技术专员办事处编：《首都计划》，南京出版社2006年版。在1946年5月5日，战胜日本帝国主义之后，国民政府还在南京举行了“首都各界庆祝国民政府还都典礼”，⑤转引自张翔：《包容的首都：国家象征与国家整合》，载中国宪治网，http://www.calaw.cn/article/default.asp?id=11869，最后访问时间：2018年3月31日。首都作为国家认同和国家整合的重要元素深入人心，“首都”一词也沿用至今。

然而，在我国现行法秩序中，我国首都属于法定首都，且宪法对此进行了规定，但我国并没有关于首都的专门立法。涉及首都的法律条款散见于各种行政规章和批复中，不成体系，且略显混乱。1986年通过的《北京市社会团体管理的若干规定》第5条规定，非全市性的社会团体，名称不得冠以“北京”“首都”等字样。这一地方规章明确了首都不得随意使用及使用上的限制，2005年《首都圈地区地震数据产出与服务管理办法（试行）》第2条规定：首都圈范围是指38.5°—41.0°N，114.0°—120.0°E地区。然而一般认为，北京市地理位置为北纬39.26°—41.03°N，东经115.25°—117.30°E，这里就存在偏差。

国务院的相关批复也存在将“首都北京”与“北京市”混用的现象。如国务院《关于21世纪初期（2001—2005年）首都水资源可持续利用规划的批复（国函〔2001〕53号）》就将首都等同于北京市。国务院《关于北京城市总体规划的批复（国函〔2005〕2号）》更是直接规定“北京市是中华人民共和国的首都”。这些国务院的行政规范的语词表述存在问题，更多的国务院行政规范是肯定北京是中国的首都，例如《国务院关于北京城市总体规划的批复（国函〔1993〕144号）等。以上可以看出，行政规范中的首都是不明确的，宪法规范之外的外部论证是走不通的。

回到宪法文本上来，宪法的文义解释处于解释方法的优先地位，最能得出宪法规范真义，已成学界共识。宪法措辞是严谨的，对于宪法中的每一个用语，一般都按照它普遍、明显的通常意涵进行解释，除非文本本身给宪法解释者预留了一定空间能进行扩大或限缩解释。⑥［美］奥布莱恩编：《法官能为法治做什么：美国著名法官讲演录》，何帆等译，北京大学出版社2015年版，第138页。文义解释是所有解释的首要出发点。⑦［德］魏德士：《法理学》，丁小春、吴越译，法律出版社2003年版，第328页。“中华人民共和国首都是北京”中的北京应采取严格解释主义，文义解释为先。宪法文义解释构成解释的界限，其他解释不可超越宪法文义解释所划定的底限范围，北京就是北京，不是北京市，北京市是行政区域概念，是北京市政府所管辖的范围，是正常的省级行政区域；北京则是一个国家概念、宪法概念，“北京”是唯一出现在我国宪法中的城市名字，这说明北京的特殊性，“京”自古就是国字号的，京有政治中心之谓。1927年，南京成为民国首都，1928年北京改为北平特别市即为显例，这也是北京正式成为建制市之始，但这段期间，北京街坊胡同里仍顽强延用北京名称。建国之后，北京市的行政区域不断扩张，多次扩展市界，调整区划，形成了区县建置复杂多变的特点。①参见尹钧科：《北京历代建置沿革》，北京出版社1994年版，第190-192页。

总之，宪法上“北京”内涵是明确的，它是宪法概念，是首都职能的地理范围，但其地界外延是不确定的。1911年前，北京以南北向中轴线为中心，空间结构上形成了内城、外城的凸字型结构，充分体现了帝王面南而王、帝王至上的皇权中心理念。新中国重新建都北京，以旧城为核心进行了改造，新的国家中枢中南海、人民大会堂、政协礼堂，都位于北京旧城之内、且位于北京中轴线附近。所以，五四宪法那时的北京就是北京旧城，也就是现在二环以内。至今北京人眼中的北京的核心就是二环之内的原北京旧城（内城+外城），首都绝对是不可能跑到七环之外的地方去的。北京市官方确认的首都核心功能区也主要是在北京二环内原北京旧城，东、西城②2010年7月，位于北京市中心的东城、崇文、西城、宣武四个区合并为两个新的首都功能核心区——东城区和西城区，其行政区划主要是北京旧城的内城和外城。被明确为首都功能核心承载区，作为北京承载政治、文化和国际交往中心的核心区域，在此北京市官方的规定是否越权暂不作讨论，后将述及。

作为文义解释辅助方法的宪法体系解释性论证，③体系解释涉及对整个目的论体系的归入，可能导向一种反于法条词语的扩张性或延展性的意义确认。参见［德］乌尔里希·克卢格：《法律逻辑》，雷磊译，法律出版社2015年版，第207页。可进一步论证出北京是最适合作为首都的这一结论，具言之：宪法序言第一段与宪法最后一条首都条款是前后回应、融贯一体的一对姊妹条款。1982年宪法序言第一段“中国是世界上历史最悠久的国家之一。中国各族人民共同创造了光辉灿烂的文化，具有光荣的革命传统。”宪法序言一般是打开制宪者意图的阿里巴巴之门，是为宪法的灵魂。这段序言描述了我国是一个历史、文化、政治共同体，对中国宪制的设计和理解脱离不了历史延续、文化基因、政治传统等内部因子的考量，我国宪制的建构是站在历史、文化、政治传统的延续和继承的正统性基础之上的。首都的宪法肯认也必须在此历史、文化、政治考量基础之上。历史延续上，北京是一座历史名城，最早称蓟，西周时成为燕都，自金朝迁都燕京，改称中都。元明清继续在北京建都，北京迄今已有三千余年建城史和八百五十余年建都史。文化基因上，北京同样是一所历史文化名城，以其悠远的历史文化传统和丰富的文物古迹遗存闻名中外，是国务院公布的首批国家历史文化名城，是享誉世界的文化名城。政治传统上，北京是有着光荣革命传统的城市，是民族解放运动的发源地，新文化运动和“五四”运动的策源地，一二·九抗日救亡运动的中心地，可见，北京一直是全国革命运动的先锋和旗帜。从宪法序言第一段这一引领性灵魂条款上考量，北京是最适合作为首都的。④当然，在前三部宪法序言中，过多的革命叙事体系，是很难通过体系解释释疑的。

实际上，我们从我国宪法国徽条款（新中国四部宪法国徽条款内容自始如一）也可明白制宪者良苦用心：中华人民共和国国徽，中间是五星照耀下的天安门，周围是谷穗和齿轮。中华人民共和国国徽是中华人民共和国的象征和标志，按照国徽的构造，国徽的中心部分（主体）是红地上金色天安门城楼，中华人民共和国的中心在天安门，天安门广场是外事迎宾的神圣重地。自古至今，中国文化完全专注于有序的空间制度⑤［英］福柯：《词与物》，莫伟民译，上海三联书店2002年版，第6-7页。，营建都城（首都）的形态和空间布局不只是简单的地理存在，还是统治权力和权威的手段和工具集合的“能量场”。权力“制造”了都城（首都），“制度”安排了都城（首都）的空间布局。天安门是作为民族精神的“国家景观”构建的，是体现国家权力、权威、合法性、国家意识形态和国家形象特性的重要场所和构筑物。

现行宪法第19条关于“国家推广全国通用的普通话”也表明了修宪者的良苦用心。1982年宪法首次将普通话写入宪法，普通话就是汉民族共同语的正式称谓，以北京语音为标准音，以北方话为基础方言，也就是说普通话是以北京官话为基础加以规范而成的。选择普通话作为汉民族共同语，写入宪法，有历史传统的考量，也有政治考量。在首都北京入宪后，1955年召开的“全国文字改革会议”和“现代汉语规范问题学术会议”上，定义了普通话的意涵。次年2月6日国务院发布了《关于推广普通话的指示》，正式定义了普通话和开始推广的确切时间。①参见周有光：《中国语文的现代化》，上海教育出版社1986年版，第2、28页。话同语，心同声，明线有利于借助宪法上首都北京的影响力传播普通话，暗线当然也在明确北京的首都宪法地位，因为世界绝大数国家的官方语言都是首都地区方言。

鉴于上面的论证可知，宪法最后一条首都条款是相当具有智慧的条款，亦可言宪法第一智慧条款。制宪者和修宪者的制宪、修宪智慧技艺如此精湛，其基于历史传统和文化心理认知，规定中华人民共和国首都是北京，留有空间，不规定具体的地理区位，如果规定首都是北京市，那么北京市的行政区划变更就是实质修宪行为。总体上，宪法上北京概念的外延（概念晕）是不明确的，北京具体是哪块地方，哪个区域，本身较为模糊，但可以明确的一点是：北京不可能拓展到北京市的每个角落，北京作为首都不可能跑到北京市管辖的农村去了，世界上也没有哪个农村是作为首都功能城市的。这种不明确，也给宪法解释主体和专门首都立法者留下了一定的解释和建构空间；在一定程度上，是一种中国特色的宪法惯例，这是以社会公共舆论为后盾的，是中华人民共和国成文宪法的有效补充。在新中国建立后长期的政治生活实践中，公民及全体社会普遍将首都与北京等同，这种不成文的思维习惯和政治思考传统，在一定程度上是作为宪法惯例存在的。实际上这种成文宪法与宪法惯例并存的首都制度在世界其他国家也普遍存在，典型如荷兰和玻利维亚。

首都北京在我国宪法中的意涵，取决于更广泛的宪法体系，而非仅仅首都入宪的条文本身。它不是孤立的，而是与其他条文有着千丝万缕、不可分割的关系。理解我国宪法的规范属性和法效力，必须在宪法整全性框架内进行系统、体系化、融贯性的思考。宪法最后一条的首都条款，与宪法序言第一段、宪法的国徽条款、普通话条款以及首都北京的宪法惯例结合在一起，构成严谨的宪法规范，宪法上的首都北京规范宜定位权义复合性规范，其规范的含义是，授予北京中华人民共和国首都的宪法地位，北京有保障首都功能实现的宪法义务。当然，宪法上的北京含义在话语策略上是留有空间的。在地理空间上，按照宪法国徽条款的内涵是不能脱离基于天安门为核心，国家中枢中南海、人民大会堂、政协礼堂等国家构筑物所在的地理空间，至于具体的地理范围则是宪法首都条款留给宪法解释主体和立法者的释宪和立法空间。

实践中，宪法中首都法效力适用范围，有待立法或释宪来完善。国旗、国歌、国徽、首都作为宪法中的宪法象征，其中国旗、国徽、国歌都有相应的宪法性法律《中华人民共和国国旗法》（1990年）、《中华人民共和国国徽法》（1991年）、《中华人民共和国国歌法》（2017年）以及诸多专门行政规章规定。而首都宪法地位的保障却相对较少，只有在2004、2005年有人大代表提议全国人大制定《首都法》。由上述论证可知，首都、北京是宪法概念，但北京具体何谓？现实中有模糊区间，存在着权属管辖交叉现象（例如首都北京的管理权是中央直管还是北京市管辖等）。有鉴于此，首都的专门立法是有必要和有意义的，可借鉴像美国1952年《首都规划法》的首都建设规范法模式，或者专门的诸如我国《国旗法》《国徽法》《国歌法》之类的国家标志象征立法。

三、宪法上的首都功能

（一）宪法上的首都核心功能

功能是应然面向的范畴。宪法上的首都功能的界定，有助于首都功能的定位和发挥，是宪法首都功能归位的前提。宪法上的首都功能一般分为核心功能和叠加功能。核心功能主要集中在对内政治功能，对外国际交往功能，这是世界各国的首都所具有的共性功能。而叠加功能则是在核心功能外，根据首都定位需要和发展需求而叠加的城市功能。当然，单一制的国家首都城市①参见周有光：《中国语文的现代化》，上海教育出版社1986年版，第2、28页。也很容易为文化中心、科技创新中心等多功能叠加。

1.对内政治功能

首都的选择，对一国政治是非常重要的，可视为立国之大计。“首都所在之选择，实为一至重极要之事。一国之规模与精神，只看其首都之选择，已不啻如示诸掌。”②钱穆：《政学私言》，商务印书馆1946年版，第138页。具体来说，首都作为国家的标志和象征，表征政治政权、国家理想和信念。

首先，首都是国家政权的中心，是国家认同和整合标志。古代中国都城讲究“古之王者，择天下之中而立国”的择中论，便于控制四方。首都是国家认同的标志，而国家认同是国家统一、稳定乃至国家合法性的根基。首都的对内政治功能，在于其是国家政权管理的中枢，是国家认同的标志。有的国家没有首都，但也必有一个行政管理中心，比如瑙鲁。美国定都华盛顿哥伦比亚特区就是通过定都、重构国家认同的典型。美国建国之初，独立宣言在费城批准，但南北双方对定都纽约还是在南方产生了矛盾。为了维护美利坚合众国宪法，美国国会授权华盛顿选址新首都，最终选址南北方交界、南北双方都接受的弗吉尼亚州和马里兰州的新建首都华盛顿哥伦比亚特区，1800年由费城迁都华盛顿，这期间也涉及联邦党的汉密尔顿与来自南方弗吉尼亚的民主共和党的杰斐逊的政治妥协，③美国自1776年7月4日独立建国以来，共有4个州（宾夕法尼亚州、马里兰州、新泽西州、纽约州）和1 个直辖特区（哥伦比亚特区）的9个城市（费城、巴尔的摩、兰开斯特、约克、普林斯顿、安纳波利斯、特伦顿、纽约、华盛顿）先后成为美国的首都（包括临时首都）。参见朱安远：《美国概况及美国首都变迁史（下）》，载《中国市场》2014年第13期。潜藏着各种政治势力争夺政权的充满意识形态考量。肯定地说，首都是国家政治管理和权力统治的中心，首都的政治控制权掌握在谁的手中，谁就拥有更多的政治合法性和政治权势。前述的南非联邦的分都制也是维护国家统一的典范。实际上采取分都制模式的国家绝大多数是联邦制国家，国家结构形式纵向分权的地方权力为重的模式，倾向于国家权力裂变，为了维护联邦国家的政权统一稳定，很容易出现多都制模式，因为分都制下的每一个首都一般是单一功能，吸附聚集资源的能力较弱，一般不会出现经济、政治等多功能叠加的大型城市，相反是小而单一功能的小城市。但单一制国家，本身政治结构形式倾向于国家权力聚变，首都政权中心地位的重要性，决定了其是政治、经济、文化等多功能叠加的大城市。甚至一些国土面积相当于中国一个省份的典型单一制国家，如法国，其首都都是超大型城市。当然这也与单一族群有关系，无需分都来拉拢各方利益。

其次，首都发挥着民族整合作用。首都是民族国家构建和整合的“心灵家园”，在团结异质民族、促进国体整合方面发挥着重要的政治功能。有的国家为了实现民族整合和国家统一而迁都，哈萨克斯坦就是典型的一个例子。哈萨克斯坦是个多民族国家，为了平衡国内哈萨克族和俄罗斯族，还有哈萨克族内三个玉兹三大支系主要聚居区间的关系的民族大团结战略，议会决定迁都于北方俄罗斯族人较多的阿克莫拉（1998年更名阿斯塔纳）。1995年全民公决的新宪法第2条第2款规定了共和国的行政区划、首都的设置及其地位由法律规定，这提前为顺利迁都塑造了合法性。④参见《哈萨克斯坦：迁都为哪般》，载《当代世界》1998年第2期。

再有就是，首都在政治意识形态构建方面也有巨大作用。新中国选择定都北京是出于多方面考量，但确认北京是中华人民共和国首都后，中国共产党中央委员会、中华人民共和国中央人民政府和全国人民代表大会的办公所在地都设在北京，北京的全国政治中心地位就得以确认了。

2.对外国际交往功能

首都的对外国际交往职能是国家对内政治职能的延伸，首都一般作为对外交往的窗口和门户。首都的国际交往功能是随着15世纪末第一次地理大发现开始的，早期的殖民主义国家的港口如英国首都伦敦等，逐渐成为国际有影响的城市。工业革命后，民族国家观念深入人心，城市的外部联系日益延展，首都的对外国际交往功能加强。国际交往功能主要集中在国际政治交往方面，也包括国际文化、经济交往。首都型国际交往中心城市，一般是外交部、建交国大使馆和领事馆的所在地。我国首都的国际交往中心功能定位在北京是邦交国家使馆所在地、国际组织驻华机构所在地，国家最高层次对外交往活动的主要发生地。一般一国的法定首都就是建交国外交使领馆所在地，但有例外，例如耶路撒冷是以色列的法定首都，但实际上的对外国际交往功能中心在特拉维夫，以色列外交部也在此，也是国际公认的首都。①不成文宪法国家以色列1949年12月宣布耶路撒冷为首都时，由于国际上对于耶路撒冷的地位争议加大，大部分大使馆尚留在特拉维夫。1980年7月30日以色列议会通过耶路撒冷基本法法案，宣布耶路撒冷是以色列“永恒的与不可分割的首都”，但它的政府所在地仍在特拉维夫。（参见［英］阿伦·布雷格曼：《以色列史》，杨军译，东方出版中心2009年版，第187页。）1980年联合国安理会通过478号决议后，除了极少数国家以外，绝大多数国家驻以色列的大使馆都设在特拉维夫或周边地区。前述的沙特阿拉伯王国宪法上首都设在利雅得，但实际上外交首都吉达，沙特政府外交部及外国使馆驻地在此，一年有半年时间沙特国王在这里办公。首都一般是国家对外政策的辐射源和对外交往的窗口，是一国对外国际交往的中心。当然，一个闭关锁国的国家首都也不大可能有完整的国际交往功能，对外开放的国家首都国际交往功能肯定远胜前者。

（二）首都功能和非首都功能的宪法释读

在一定程度上，首都是统治者建构和“发明”出来的，其最初的核心功能是政治和国际交往功能。随着首都的“空间”建构和“发明”完成，首都建构者和首都认知者的认知多样性和利益趋向性的不同，首都在官方和民间不同阐释的变迁中，首都功能在新的认知和重新建构中，其实际功能不断叠加、累积，形成新的首都功能的意义“多样性”改写或叠加。

首都的资源集聚作用，再加上单一制国家的集权化，首都城市很容易使多功能叠加，成为政治、经济、文化、国际交往等多功能叠加的超大型城市，自此“大城市病”的负面效应频现，人口资源环境压力大、大气污染频现、交通拥挤不堪、房价持续暴涨，等等。首都城市的功能定位存在着边界效应，并非多多益善，相反，应以中道适度为善。

我国并未从宪法和法律层面对首都北京进行功能定位，有的只是中央批复认可的北京市政府对首都城市北京市的城市战略定位，且北京市城市战略定位和城市规划一直在变。②1953年《改建与扩建北京市规划草案要点》，北京市定位于政治中心、文化中心、经济中心和工业基地。1958年《北京城市规划初步方案》，北京市定位于政治中心和文化教育中心、现代化的工业基地和科学技术的中心。1973年，第一次《北京市建设总体规划方案》提出，多快好省地把北京建成一个具有现代工业、现代农业、现代科学文化和现代城市设施的清洁的社会主义首都。1983年，第二次《北京城市建设总体规划方案》，北京市定位于“全国的政治中心和文化中心”，不再提“经济中心”和“现代化工业基地”。1993年，第三次《北京1991年至2010年城市总体规划》，北京市定位于“全国的政治中心和文化中心，是世界著名的古都和现代国际城市”。2004年改为国家首都、政治中心、文化中心、宜居城市。参见李晓江，徐颖：《首都功能的历史、现状及完善》，载《北京人大》2015年第8期。北京市城市战略定位的首都功能明确定位是从2005年开始的，北京市开始区县功能定位分类指导区域发展，将东城、西城、崇文、宣武和石景山等5个区确定为“首都功能核心区”，作为首都政治、文化、国际交往中心功能的最主要载体。2012年，北京市出台《北京市主体功能区规划》，调整了上述四大功能区的边界范围。比如，将石景山区划为“城市功能拓展区”，合并调整后的“首都功能核心区”仅包括东西城区。2014年，习近平总书记在北京市考察时明确城市战略定位即坚持和强化首都全国政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心的核心功能。随后北京市官员表示，沿着这四个核心功能去发展，疏解北京非首都功能。2015年4月30日，中共中央政治局审议通过《京津冀协同发展规划纲要》对北京市定位为“全国政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心”。把有序疏解非首都功能、优化提升首都核心功能、解决北京“大城市病”问题作为京津冀协同发展的首要任务。随后，北京市委开始了有序疏解非首都功能的第一大疏解战略——通州市行政副中心建设。

2017年4月1日，国家决定在京津冀地区核心腹地设立国家级新区雄安新区，这是有序疏解非首都功能的第二大疏解战略，是千年大计、国家大事，重点是打造成北京非首都功能疏解集中承载地。2017年9月，中共中央、国务院正式批复《北京城市总体规划（2016年—2035年）》，又一次确定了首都功能核心区，并将首都功能核心区定位为全国政治中心、文化中心和国际交往中心的核心承载区，要求有序推动核心区内市级党政机关和市属行政事业单位疏解，带动其他非首都功能疏解。也就是说，首都城市北京市的有关机关不能在首都北京这一“中央政务区”内，要腾地换主。这也从侧面说明，首都是北京，但不是北京市。随后2018年3月，北京市规划和国土资源管理委员会发布了《建设项目规划使用性质正面和负面清单》的通知，鼓励工业、仓储、批发市场等用地调整为中央党政军领导机关办公和配套用房，更是表明首都功能核心区主要打造为中央党政军机关办公、国家重要外交活动、重要典礼举行的区域。一定程度上，这标志着“中央政务区”雏形基本形成。

国家对功能多样性展开的首都功能的重新建构、塑造和认可的这些举措，都是疏解北京非首都功能和首都北京职能归位的一盘大棋。依此来看，宪法上的首都北京区域，未来的走向极可能是在首都功能核心区的基础上，重组优化东、西城行政区划，明确形成首都特区之类的中央政务区。彼时，中央行政区的地理范围也会有正式的官方确认，这一中央特别区的地理范围也是合乎宪法上首都北京的意涵的。

面对首都的多功能叠加的“大城市病”，一般采取巴西的实体迁都模式、东京首都圈的功能迁都模式。当然还有展都、分都、扩都等模式。就《京津冀协同发展规划纲要》有序疏解北京非首都功能、北京副城市中心和雄安新区建设来看，我国目前选择了功能分疏的模式，这是为解决北京城市病、推动京津冀协同发展开出的药方，是重大国家战略。这个初衷是好的，符合前述的宪法上的首都核心功能定位。但存在着首都核心功能外增加了文化中心、科技创新中心的功能定位，这只是首都城市北京市作为首都城市的功能定位，而非宪法上首都北京的功能定位，现在的首都功能核心区的功能定位更契合宪法意义上的首都功能定位。

当然，宪法意义上的首都叠加功能“文化中心”的加入，以及有序疏解北京非首都功能都是关系首都北京功能定位的重大宪法问题。我们前面已经论述到“北京”“首都”都是宪法概念，对首都核心功能区的区域界定、首都功能和非首都功能的定位与区分，应该由现行宪法第67条规定的全国人民代表大会常务委员会行使解释宪法的职权来加以明确。而目前实践中的做法一般是北京市政府拿出规划，国务院批复，或者京津冀协同发展领导小组拿出方案，中央财经小组审议、中央政治局审议。为此，建议全国人大常委会依照宪法所赋予的职权对宪法中143条所规定的“中华人民共和国首都是北京”进行解释。

四、余论

在宪法教义内容中寻求最好的解释方案，是本文秉持的解释基点。上文研究的重心在于宪法上的首都北京规范含义的解释。这是首都北京的宪法精义，亦是注解首都功能的根本。对于民间热议的“宪法之外”的迁都议题，也有必要借此简述如下：由上论述可知，在现行宪法秩序之下，将首都迁出北京市是违反宪法的。如果要进行迁都，就必须修改宪法。在这个议题之下，需要修改的并不只是修改第143条这一单一条款，前述的国徽条款也应做相应的修改；国徽中间不应再是五星照耀下的天安门，民族精神的象征物亦须重塑；普通话条款这一倡导性规范也可能做相应的变更。