应对人口变动的教育政策:上海市的经验分析

和学新，郭文良

人口变动指人口数量、质量、结构、迁移等方面的变动。人口变动与社会的工业化、城镇化发展进程密切相连。社会工业化需要人口的发展与流动，人口的发展和流动又促进着社会的工业化进程。上海市作为我国经济发展的中心城市，其人口发展具有显著的城市特点。从人口数量来看，目前上海市是我国人口总量最多的城市，且人口增长速度非常快。2010年第六次人口普查结果显示，上海市常住人口是2301.9万人，与2000年“五普”时的1640.8万人相比，10年共增加661.1万人，增长40.29%。上海市人口数量的增加主要源于外来人口的增加。2010年上海市外来常住人口达到897.7万人，占常住总人口的比重由“五普”时的23.59%增加到“六普”时的39.0%。从人口质量来看，随着上海市经济的不断发展，人口素质得到显著的提升。就文化程度而言，上海市常住人口中大专及以上人口规模较2000年的13.4%提高到22.82%，常住人口受教育程度也有较大的提升，人均受教育年限为10.5年。从人口结构来看，上海市人口结构也发生了巨大的变化。人口年龄上，上海市人口老龄化速度快，60岁及以上老年人口已经从2000年的245.76万人增加至2010年的346.97万人。从职业结构上看，2010年从事各类专业工作的外来人口比重为8.3%，与“五普”的3.2%相比，上升5.1个百分点；而从事农林牧渔业的比重为2.2%，与“五普”的7.9% 相比，下降5.7个百分点。也就是说，外来人口中从事高端职业的人口比重在增加，而从事低端职业的人口比重在降低。[1]从人口迁移方面来看，上海市人口总量的持续增多主要源于外来人口的迁移。从人口分布情况来看，上海市人口呈现出由中心城区与周边城区向近郊区和远郊区迁移的趋势。[2]

上海市突出的人口变动对教育、医疗卫生、公共建设等社会公共服务资源提出了更高的要求与挑战。在教育领域，突出的人口变动给教育服务体系增添了巨大的压力。尤其是上海市流动人口数量持续的增长，迫切需要与之相应的教育资源和教育相关政策予以支持。为应对人口的变动，上海市也相应出台了一系列的教育政策，如《关于来沪人员随迁子女就读本市各级各类学校的实施意见》《进城务工人员随迁子女接受义务教育后在沪参加升学考试工作方案》等。这些教育政策的出台对人口变动下的上海市教育发展起到了规范、指引与保障的作用。上海市的做法具有示范和引领作用，研究上海市应对人口变动的教育政策，对于其他省市乃至我国优化教育的区域资源配置，提升教育应对人口变动的相关问题具有十分重要的理论意义和实践价值。

一、上海市应对人口变动的教育政策基本情况

(一)依照国家教育政策，结合本地人口变动的特点出台相关政策

人口数量、质量、迁移等方面的变动深深地影响了我国的现代化进程。30多年来，国家相继出台了《关于教育体制改革的决定》《国家教育改革与发展规划纲要》《关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》《关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作的意见》《流动儿童少年就学暂行办法 》《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》《关于做好进城务工人员随迁子女接受义务教育后在当地参加升学考试工作的意见》等一系列教育政策。从其名称、内容等的大体沿革中我们可以看到，人口变动越来越成为影响我国教育政策的重要变量，而且越来越突出，越来越受到重视。

作为我国人口数量最多的现代化大都市，上海市以国家层面的教育政策为指导，结合地方人口变动的特点，制定了一系列的相关教育政策。这些教育政策主要表现在对人口素质的整体规划和提升、对外来人口随迁子女在沪接受教育等方面。上海市颁发了《上海市中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》《上海市实施中华人民共和国义务教育法办法》《上海市居住证积分评分规则》《上海市职业教育条例》《上海市未成年人保护法》《上海市教育督导条例》等与人口变动相关的教育政策，这一系列教育政策的出台都结合了上海市人口变动的实际，在一定程度上促进了人口变动面临的一些教育问题的解决。《上海市教育委员会关于2015年本市义务教育阶段学校招生入学工作的实施意见》其指导思想及原则就是根据“十二五”期间区域教育布局调整和常住人口的变化，对本地区教育事业发展作出的整体规划。根据区域内常住人口分布情况，按照公办学校“免试就近入学”原则和本地区的实际情况制定招生计划和相关政策，确定各校对口招生入学范围等工作，确保符合规定的适龄儿童都有相应的学校可上。2012年12月上海市制定了《进城务工人员随迁子女接受义务教育后在沪参加升学考试工作方案》，符合一定条件的随迁子女可参加普通高等职业学校自主招生考试。为切实贯彻国家关于做好进城务工人员子女的教育政策，2013年12月出台《关于来沪人员随迁子女就读本市各级各类学校的实施意见》，结合上海市自身教育资源的人口承载能力，针对随迁子女在上海市接受各类教育提出了具体的要求，并与上海市的人口户籍制度密切配合。

(二)教育部门为主多部门配合制定与人口变动相关的教育政策

人口变动带来的问题是复杂的，教育只是其中的一个方面，教育问题的解决需要与其他方面问题的解决协调配合才能真正落到实处。从上海市应对人口变动的相关教育政策的制定单位来看，主要包括市教委、市发展改革委、市人力资源和社会保障局、市公安局等四部门，如《进城务工人员随迁子女接受义务教育后在沪参加升学考试工作方案》 《关于来沪人员随迁子女就读本市各级各类学校的实施意见》等都是这几个部门共同制定的。应对人口变动的教育政策由相关部门联合发布或由市人大常委会发布，这对于教育政策的执行起到了至关重要的作用，只有各个部门相互配合，相互协作，共同努力，才能将具体的教育政策落到实处。比如上海市居住证积分制度的制定，需要将居住证积分和随迁子女就读各类学校结合起来，需要明确随迁子女就读各类学校的具体条件，这样才能成为可以落实的教育政策。而这样一个教育政策的出台仅靠教育行政一个部门是做不到的，需要市发展改革委、市人力资源和社会保障局、市公安局等多个部门的支持与配合。

(三)政策制定旨在服务于上海市人口的管理战略，提升人口素质

从上海市制定的教育相关政策来看，虽然不同的教育政策应对的是不同的教育问题，其侧重点也有一定的差异性，但其共同关注的核心都是要服务于本市人口的管理战略，最终全面提升地区内的人口素质。在人口管理的战略上，对拥有上海市户籍的人口享有上海市各种福利待遇，包括子女接受各级各类教育及升学就业等；对外来人口，上海市出台了居住证制度，根据来沪人员“合法稳定就业、合法稳定居住”及其实际贡献情况，完善权责对等、梯度赋权的随迁子女公共教育服务制度，将基于户籍的公共教育服务政策逐步向符合条件的常住人口覆盖。这无疑对具有一定条件的外来人口接受教育、享受一定的公共服务提供了机会和条件。上海市人口素质的提升不仅仅包括上海市户籍人口素质，还包括外来人口素质，只有上海市户籍人口素质与外来人口素质的共同提高，才能使得上海市地区人口素质得以全面提升。上海市居住证积分制度的出台，对外来人口素质的提升起到极大的推动作用。

相关教育政策中，对人口素质的提升与上海市教育发展的关系做过全面论述的是《上海市中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》，其中提出总体目标是形成终身学习的教育新体系，形成激发受教育者潜能的教育新模式，形成多元化的教育新格局，形成均衡协调可持续发展的教育新布局。教育发展与人口的总量、结构变化相适应，与经济结构调整相衔接，与城市功能定位布局相匹配，教育资源配置向最需要的地方倾斜，促进教育事业的科学发展。人口素质既是影响教育事业发展的重要因素，同时又是教育事业发展的目标所在。《关于来沪人员随迁子女就读本市各级各类学校的实施意见》 《上海市教育委员会关于2015年本市义务教育阶段学校招生入学工作的实施意见》等教育政策对外来人口子女在上海接受教育做了具体规定，既满足了外来人口子女基本的义务教育需要，也让外来人口看到了进一步接受高层次教育的希望。总之，上海市人口变动相关政策的制定主要是服务于本市人口的管理战略，最终目的是提升全体上海市人口的素质。

(四)相关政策对流动人口子女在沪接受教育的限制

对于流动人口，尤其是外来人口的教育问题，上海市出台了一系列的教育政策，最具代表性的是《关于来沪人员随迁子女就读本市各级各类学校的实施意见》(以下简称《实施意见》)。其对外来人口就读各级各类学校的条件作出了明确的规定。学前教育阶段，区县教育部门可依据持上海市居住证且积分达到标准分值、持上海市居住证年限等条件，设定先后顺序，在妥善安排本市户籍适龄幼儿入园的基础上，统筹安排随迁子女进入公办幼儿园就读。来沪人员也可选择让其随迁子女进入民办学前教育机构就读。义务教育阶段，持上海市居住证人员，或连续3年在街镇社区事务受理服务中心办妥灵活就业登记(逐步过渡到3年)且持有上海市临时居住证满3年(逐步过渡到3年)人员，其随迁子女在本市接受义务教育，可向上海市居住证或上海市临时居住证登记居住地所在区县教育主管部门申请。各区县教育主管部门根据区域内教育资源配置情况，统筹安排随迁子女进入义务教育阶段学校就读。高中阶段教育，持上海市居住证且积分达到标准分值人员随迁子女，可在上海市居住证登记所在区县或就读学校所在区县，参加本市中等学校高中阶段招生考试。高等教育阶段，持上海市居住证且积分达到标准分值人员随迁子女在本市参加中等学校高中阶段招生考试并具有本市高中阶段完整学习经历的，可在本市参加普通高等学校招生考试。持上海市居住证且积分达到标准分值人员连续持有上海市居住证3年，其子女为本市高中阶段毕业生的，可在本市参加普通高等学校招生考试。

从《实施意见》中可以发现，外来人口就读上海市各级各类学校都有一定的条件限制，相对于非义务教育阶段而言，接受义务教育阶段的条件较为宽松。外来人口就读各级各类学校与上海市居住证积分密切联系起来，只有达到一定的积分标准，才能就读或参加考试。2014年起，来沪人员持上海市居住证、积分达到标准分值(120分)且满足其他相关条件的，随迁子女可在学前教育、义务教育和高中阶段招生考试方面，享受与本市户籍居民同等的公共教育服务。[3]此外，居住证积分也规定了减分指标和一票否决。减分指标：持证人3年内申请积分时有提供虚假材料的，每次扣减150分。持证人5年内有行政拘留记录的，每条扣减50分。持证人5年内有一般刑事犯罪记录的，每条扣减150分。一票否决指标：持证人有违反国家及本市计划生育政策规定行为记录或严重刑事犯罪记录的，取消申请积分资格。

从积分指标来看，居住证积分更倾向于高学历、技能型、实际贡献的外来人口，这有利于进一步吸引外来人才，提高上海市整体人口质量。同时，与过去人才引进相比，更突出了能力和贡献的指标，为普通劳动者享有各级各类教育、参与升学考试提供了机会和可能。

二、上海市应对人口变动的教育政策存在的问题

(一)主动全面应对人口变动的教育政策还不够系统

为了应对人口的变动，上海市出台了一系列的教育政策，有宏观整体层面的政策，也有针对外来人口在沪接受教育的政策。但总体而言，针对人口变动的专门性政策还不够系统。在上海市这样一个人口总量大、外来人口众多、总体人口构成复杂、人口结构变动突出的城市，人口问题已经成为了其教育发展必须关注的核心议题。一个问题之所以能够成为教育政策问题，在一定程度上反映了该问题本身的广泛性和影响力。同时，一个问题成为教育政策问题，也表明了该问题对社会安定、经济发展、文化繁荣、人民生活水平提高以及素质提升等一系列问题的重要意义和价值。[4]因此，要成为率先实现现代化社会发展目标的大都市，上海市应出台系统的专门应对人口变动的教育政策。人口变动包括人口数量、质量、结构、迁移等方面的变动。已出台的相关政策主要是对国家相应政策的执行和落实，尽管也结合自身的实际情况，但主动全面从人口数量、质量、结构、流动等方面系统应对的政策还不够。另一方面，上海市的人口变动也不仅仅是外来人口的变动问题，也是上海市户籍人口自身变动所带来的问题，如生育率低的问题、老龄化问题等。只有出台专门应对人口变动的教育政策，才能切实解决这些问题。

(二)存在模糊性、难执行等问题

上海市应对人口变动的教育政策的不足，还表现在某些政策规定上的模糊性、难执行，以及某些政策精神、政策条款的矛盾性与冲突性上。如一方面相关教育政策强调教育要公平、平等，另一方面，外来人口接受教育却存在一定的条件限制。诚然，人口流入压力较大，各种教育移民问题严峻，教育资源和地区教育服务承受能力有限，采取居民证积分的政策，让有条件的外来人口享有一定的教育服务，是目前实际条件使然，完全的理想的公平是不存在的。然而，对大多数外来人口而言，更为重要的是立足当下的教育实际，切实提升其能接受教育的学校的质量，并为义务教育后的教育出路提供帮助。既要考虑到让外来人口子女有学上，还要进一步考虑如何让他们上好学。毕竟他们的未来素质也是上海人口整体素质的一部分。

(三)政策的社会共识度有待进一步凝聚

教育政策的制定需要基于社会共识，最大限度地满足各个社会主体的利益需求。所谓社会共识就是指全体社会成员对某个目标、某种价值观、某种判断的认同，它应该是全体社会成员的共识，而不是社会的某些成员之间的共识。从宏观上看社会共识是在各个阶级、阶层之间，政府与民众之间，政党与政党之间达成的；从微观上看是在每个社会成员之间达成的。[5]从上海市关于应对人口变动的教育政策文本及实施的状况来看，社会并未对其形成广泛的共识。尤其是对于外来人口的教育政策方面，上海市户籍人口与外来人口之间还存在认识上的显著差异，这种差异主要源于社会主体的利益。上海市户籍人口往往认为，如果在沪接受教育及升学考试的条件设置过低，就会对其在教育、就业等方面造成更大的压力，教育资源也会出现短缺。外来人口迫切希望降低接受教育及升学考试的条件限制，以期更好地融入社会，享受更优质的教育资源。这两种利益主体如果不能理性地看待这一问题，出台怎样的教育政策都不能使得各方都满意。只有最大限度地凝聚社会共识，彼此放弃一定的短期利益，才能实现教育政策的最终目标。

缺乏必要的社会共识，不仅仅表现在各个社会主体基于利益冲突所作出的认识上，还表现为在相关教育政策出台的过程与实施的效果上。首先，从上海市相关教育政策出台的过程来看，虽然上海市面向社会公开征求了意见，但未能就意见形成一个基本的认识或共识。在未形成一定的社会共识的基础上出台教育政策，就会造成社会主体对教育政策的不认同和不满意。其次，从上海市相关教育政策实施的效果来看，无论是对于外来人口的教育政策，还是对于提升上海市户籍人口素质、优化人口结构的教育政策，虽然取得了一定的成效，但这种成效并不显著，而随着人口问题的不断加大，新矛盾、新任务、新问题又会出现，进而阻碍了上海市教育的发展进程。

(四)人口变动带来的关键性教育问题未能得到有效解决

人口变动所带来的关键性的教育问题表现为：一是人口数量多、构成复杂所造成的教育问题；二是人口素质差异大、提升人口整体素质过程中所造成的教育问题；三是人口结构问题，年龄结构、职业结构、产业结构、城乡结构等所造成的教育问题；四是人口迁移包括迁入与迁出两个方面所造成的教育问题。这些关于人口变动的关键性教育问题并没有得到有效的解决。就外来人口在沪接受义务教育而言，虽然《实施意见》对外来人口接受各级各类教育作出了规定，但这并没有有效解决外来人口的教育问题。一方面，要在沪接受教育需要一定的条件限制，部分人口不满足条件就不能接受教育；另一方面，即使能够在沪接受教育，其教育的质量也并不能得到充分的保障，接受优质教育资源的可能性更是微乎其微。外来人口在沪参加高考，其门槛过高，只有很少一部分人口能够满足条件参加考试，外来人口接受完义务教育后的出路也没有得到有效的解决。就人口素质而言，上海市相关教育政策也未能全面提升上海市人口的整体素质。在人口结构优化方面，如老龄化问题、职业结构失衡问题等，相关教育政策的关注度不高，更谈不上切实解决这些问题。只有将人口变动作为教育政策的核心议题，关注到人口变动的方方面面，提出有针对性的解决方案，才能真正解决人口变动所带来的关键性的教育问题。

三、上海市应对人口变动的教育政策改进和完善建议

(一)深入研究人口变动产生的教育问题，出台系统的专门教育政策

教育专项政策是为专门应对某一类重大问题所制定的教育政策，其针对性强，在教育问题的解决上能够发挥针对性。就人口变动所带来的教育问题而言，人口会发生怎样的变动，这样的人口变动会带来怎样的教育问题，这需要通过系统深入的研究，出台专门的教育政策来加以解决。比如，针对上海市人口数量变化所引起的教育问题应如何应对，针对上海市人口结构的变化所引起的教育问题应如何应对，人口流动带来的教育问题应如何应对，等等，通过系统研究，形成关于人口变动的教育政策体系，才能切实解决好上海市教育所面临的人口变动问题。首先，要深入系统研究上海市人口发展状况，进行科学预测，准确把握上海市人口变动的特点。其次，要紧紧围绕着提升上海市全体人口质量这一主题制定政策，要围绕不断提升上海市教育质量来谋划。最后，要指向教育公平。要优化上海市教育资源的配置，平衡上海市区域性的教育发展需求，并向弱势区域和弱势人口提供一定的倾斜与帮扶。

(二)提升政策制定的社会参与度，构建凝聚社会共识的教育政策

一项让人满意的教育政策往往会照顾到社会各主体的利益与需求，这就需要在教育政策的制定中充分提升政策的社会参与度，增进人们之间对教育政策问题的交流与探讨，深化不同社会主体的政策认同。就上海市应对人口变动的相关教育政策的制定而言，要加大各方主体对教育政策的知情权，让人们知道政策本身制定的背景、过程及预期达到的成果，同时，能够让各相关利益主体都参与到政策的制定过程中来。通过真正参与到政策制定的过程中，让人们更深入理解、体会并最终认同教育政策。提升政策的社会参与度目的就是要凝聚社会共识，构建出具有社会共识的教育政策。社会共识的形成不是一蹴而就的，需要人们长期不懈的努力。在教育政策的制定中达成社会共识，需要各主体放弃自身的短期利益，从长远利益出发看待教育政策。以外来人口在沪接受教育及参加升学考试为例，对上海市户籍人口而言，如果其提出的建议对外来人口在沪接受教育条件过于苛刻，势必影响到上海市社会服务的稳定，也就会影响到其自身的利益。同样，外来人口对于其在沪接受教育如果提出过于宽松的要求，以至于超越了上海市教育资源能够承受的上限，就会影响整体的教育秩序和质量，这样对其自身的发展也是不利的。所以，构建凝聚社会共识的教育政策需要化解社会各主体的利益矛盾，满足社会各主体的教育需求，实现上海市教育的和谐发展与进步。

(三)抓住人口变动产生的关键性教育问题，有针对性地制定政策

上海市户籍人口与外来人口共同构成了上海市人口的整体，抓住关于上海市人口变动的关键性问题，就需要抓好关于上海市户籍人口变动的问题以及上海市外来人口变动的问题。上海市户籍人口面临的主要问题不是子女能否入学的问题，而是对优质教育的强烈需求。当这种需求得不到满足，部分家长会选择送子女出国接受教育。为应对上海市户籍人口对于优质教育的需要，出台提升上海市教育质量的政策就尤为关键。尽管上海市出台了一系列关于提升上海市教育质量的政策，如《上海市中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》，但就如何具体落实教育质量的提升还存在一定的不足。此外，针对上海市户籍人口老龄化问题，逐步完善上海市各区域教育的服务，形成终身教育的体系，为老龄人口提供教育与学习的场所、资源与平台，这都应是教育政策关注的关键性问题，需要有针对性地加以解决。

对上海市外来人口而言，其关键性教育问题在于入学问题和升学考试的条件限制问题。关于义务教育阶段外来人口的入学问题，基于国家的“两为主政策”，即以流入地区政府管理为主，以全日制公办中小学为主，需进一步开放入学条件的限制，在外来人口居多的区域大力开办公办学校，以满足外来人口对义务教育的需求。升学考试的条件限制问题，尤其是外来人口在沪参加高考的问题，应进一步放宽条件限制，让更多的外来人口能够参加高考。对于不符合条件的随迁子女，流出地和流入地政府应积极配合做好政策衔接，保障考生回流出地参加升学考试。[6]总之，对上海市外来人口放宽各种限制条件，让其享有基本的教育权利，有更多能够进一步求学的机会，有利于其更好地融入社会，为上海市作出更多更大的贡献。

(四)提升应对人口变动的教育政策执行力，让教育政策发挥出真正的效力

解决人口变动所带来的教育问题，不仅需要科学制定教育政策，更需要落实教育政策，提升教育政策的执行力。政策执行是指政策执行者通过建立组织机构，运用各种政策资源，采取解释、宣传、实施、协调与监控等各种活动，将政策观念形态的内容转化为实际效果，从而实现既定政策目标的活动过程。[7]教育政策的执行就是教育政策的执行者将教育政策观念形态内容转化为实际效果，实现教育政策目标的过程。教育政策执行具有重要的价值。正如美国政策学者艾利森所说：“在实现政策目标的过程中，方案确定的功能只占10%，而其余的90%取决于有效地执行。”[8]由此，提升应对人口变动的教育政策的执行力极为重要。提升应对人口变动的教育政策的执行力，需要对影响政策执行力的因素进行科学分析。对政策执行因素的分析和控制是决定政策执行效果的关键。[9]影响上海市应对人口变动的教育政策执行力的因素有很多，也很复杂，有教育政策文本自身的问题，也有社会制度的局限性问题，还有教育政策执行部门的问题等。基于以上问题，应首先科学制定教育政策文本，增强政策文本对人口变动问题的针对性、前瞻性、有效性。其次，提升教育政策执行部门人员的素质，深入学习领会政策文本的精神，制定规范的执行计划，完善各环节的衔接等。最后，优化教育政策执行的环境，营造和谐、有序的社会氛围，共同为教育政策的落实作出贡献。

[1]国务院发展研究中心社会发展研究部课题组.上海市城市人口总量控制与结构优化研究[J].科学发展,2014(5):69-81.

[2]郭秀云.上海市人口时空演化与公共资源配置的区域差异研究[J].西北人口,2013(6)：44-48.

[3]上海公布2014年来沪人员随迁子女就读本地学校实施意见[EB/OL].http://news.xinhuanet.com/2013-12/23/c_118675426.htm.2013-12-23.

[4]王平.文化视角下的教育政策问题形成过程分析[J].现代教育管理,2014(5):51-55.

[5]郑广永.社会共识与建设社会主义和谐社会[J].党政干部学刊,2010(1):10-13.

[6]吴霓,朱富言.流动人口随迁子女在流入地升学考试政策分析[J].教育研究,2014(4):43-52.

[7]陈振明.政策科学——公共政策分析导论(第二版)[M].北京:中国人民大学出版社,2003:50.

[8]丁煌.政策执行[J].中国行政管理,1991(11):15-18.

[9]吴志宏,陈韶锋,汤林春.教育政策与教育法规[M].上海:华东师范大学出版社,2003:75.