社会保险经办机构国际比较：主体定位和制度选择

袁曙光

(济南大学 政法学院，山东 济南 250021)

自1881年11月17日德皇威兼一世接受时任首相俾斯麦的建议发布“帝国诏书”、实施社会保险以来，现代意义的社会保险经过130多年的发展，组织机理和制度体系已相当成熟。我国真正意义上的社会保险制度始于1986年，作为国营企业劳动用工制度改革的配套措施而实施*1986年《国务院关于发布改革劳动制度四个规定的通知》第4条规定：“国家机关、事业单位今后招用工人，应当比照《国营企业实行劳动合同制暂行规定》和《国营企业招用工人暂行规定》执行，合同制工人的养老保险和失业保险基金的来源，机关从行政费中列支，事业单位从事业费中列支。”自此，我国(机关、事业单位除外)开始实行社会保险制度。参见曹洋：《我国社会保险业务经办的现状、问题与对策》，《中国劳动》2015年第4期。，比社会保险的发源地——德国晚了100多年。“每个社会的法律在实质上都面临同样的问题，但是各种不同的法律制度以极不相同的方法解决这些问题，虽然最终的结果是相同的。”*[德]K·茨威格特、H·克茨：《比较法总论》，潘汉典等译，法律出版社2003年版，第47页。因此，对于后发型国家，制度的比较和借鉴便成为探索社会保险制度建设、改革和发展的便捷路径。

一、社会保险经办机构类型化之样本选择

社会保险经办机构是由国家指定的、依法负责社会保险服务和管理事务的机构。*据社会保障经办机构的界定方式解释。郭静：《社保经办机构的发展特点及趋势——社会保障经办机构国际比较之二》，《中国社会保障》2011年第2期。由于私法和市场经济不能自动消除贫困、失业、贫富分化等现象，不能自发地实现社会公正，必须由国家介入才能解决，由此催生了社会法“国家干预与私法自治相结合”的法律机制。*余少祥:《社会法上的积极国家及其法理分析》，《江淮论坛》2017年第3期。但基于对于国家干预与私法自治的认识差异，不同的社会保障模式下，社会保险经办机构的设置并不相同。现有的研究显示，关于国际社会保障模式主要有两种代表性的分类：一是从社保模式入手，认为国外社保模式主要分为四类，即以英国、美国和北欧国家为代表的国家保障模式，以德国和法国为代表的社会互济模式，以新加坡和智利为代表的强制性储蓄积累模式以及现今各国通过多种支柱组合和多层责任叠加而形成的以一种模式为主、多种模式为辅的混合模式。*周弘：《国外社保模式探讨》，《党政干部文摘》2009年第7期；周弘：《国外现代社会保障制度面面观》，《求是》2009年第22期。二是从社保经办管理组织体系入手，有三种不同分类：一是以英国、美国、日本和北欧国家等为代表的政府直接管理型、以德国和法国为代表的半官方自治管理型以及以新加坡、智利、印度等国家为代表的商业保险管理型；*郭静：《社保经办机构的发展特点及趋势——社会保障经办机构国际比较之二》，《中国社会保障》2011年第2期。二是以英美为代表的“统一模式”、以法德为代表的“自治模式”和以智利为代表的“公司模式”；*郑秉文：《中国社会保险经办服务体系的现状、问题及改革思路》，《中国人口科学》2013年第6期。三是以英美为代表的政府直接管理模式、以德法为代表的社会自治管理模式和以智利为代表的商业化市场运作模式。*胡晓义：《社会保险经办管理》，中国劳动社会保障出版社2011年版，第15页。

其实，两种分类并无本质区别，只是侧重点不同而已，前者侧重社保模式的宏观架构，后者具体到社保服务的经办管理。尽管二者形式不同，但实质基本一致。国家保障模式基本与政府直接管理型契合，社会互济模式与半官方自治管理型、强制性储蓄模式与商业保险管理型也是如此。鉴于社会保险经办机构往往即是社会保险经办管理服务的实际主体，因此本文以第二种分类方式作为社会保险经办机构类型化分析的基础和依据。

分类的依据确定以后，代表国家会随之考量。基于国情差异，即使是社保管理组织体系相同的国家，社会保险经办机构的设置及运行也会出现许多不同，更何况一国的社会保险经办管理组织体系还会随着国情变化和社会保险制度的改革发展而不断发展变化，所以，典型国家的选择以目前国际社会保险领域特点突出、绩效显著的德国、美国和智利为主。德国是俾斯麦模式的发源地，其社会保险模式既是机制模式*关于机制模式和补救模式的阐释可参见周弘：《社会福利制度的理论框架》，《中国人口科学》2001年第4期。和保险模式的鼻祖，也是半官方自治管理型的源头和模板。美国是最早对社会保障制度进行统一立法的国家，受自由主义的影响比较深厚，是集散结合管理模式的典型代表国家*邓大松、丁怡：《国际社会保障管理模式比较及对中国的启示》，《社会保障研究》2012年第6期。，其老年、遗嘱和失能保险由社会保障署通过区域项目中心、地区办事处和分支机构管理运营，政府直接管理的特色明显。英国是贝弗里奇模式的代表国家，一直采取补救式的社会保险制度，其政府直接管理体制与美国相较存在不同。两国的社会保险事务同样是由官营或公营系统组织实施，但美国采取的是政府社会保障管理部门直接经办的“上管下办”模式，而英国实施的则是在政府社会保障管理部门之外另行设置独立的社会保障实施系统专门经办的“管办分离”模式。*郑功成：《社会保障学——理念、制度、实践与思辨》，商务印书馆2000年版，第455-456页。为力求论证的周延，此处选取美国作为政府直接管理型的代表国家。20世纪80年代，智利的养老保险私有化改革是世界社会保障史上的重要变革，直接挑战着传统的社会保险理念，最终开启并成为拉美模式的典型。因此，本文的研究样本为半官方自治管理型的德国、政府直接管理型的美国和商业保险管理型的智利。

二、社会保险经办机构之主体定位

(一)公法社团法人：德国的社会保险基金会

德国作为现代社会保险的首创国家，雇主和雇员共同缴费、自治管理和统一费率是其制度的显著特征。由雇主和雇员代表(部分情况下有社会人士组成的外部代表或政府代表)组成的自治团体——社会保险基金会在政府的监督下对所有法定事务全权负责，包括对社会保险基金负完全责任。这种自治管理模式可以帮助政府从繁杂的社会保险事务和沉重的社会保险基金责任中解脱出来，专职其他社会管理事务。

社会保险基金会是实行自治管理的公法人主体。“‘公法人’是个集合性概念。德国行政法学界将公营造物、公法上之社团法人、公法上之财团法人并称为‘公法人’。”*翁岳生：《行政法(上)》，中国法制出版社2009年版，第346页。我国学者也把德国行政法中的公法人分为公法社团、公共营造物、公法财团三类，公法社团又分为地域团体、身份团体、联合团体和其他团体，法定年金保险营运机构是具自治性质的公法社团法人。李洪雷：《德国行政法学中行政主体概念的探讨》，《行政法学研究》2000年第1期。公法上之社团法人，又称公法社团，“亦称公法团体，系指国家所创设，由成员构成，具有权利能力，但不受成员变动影响之高权行政主体”*陈敏：《行政法总论(第七版)》，新学林出版有限公司2011年版，第972页。。在德国行政法话语体系下，公法社团法人是其行政主体范畴体系中的一员。德国行政法学者将行政主体分为国家、公法人、具有部分权利能力的行政单位、被授权人、关于“私法组织的行政主体”及关于作为行政主体的人民六类。公法社团由相关成员组成，基于法律规定取得公法人资格，在法律授权范围内进行自治，享有职权、组织及人事方面的自主权。公法社团具有五大特征：一是依公法设立，即其设立“不是由私人自发成立，而是通过公权力行为，尤其是法律或者根据法律授权作出的公权性法律行为(条例、规章或者行政行为)成立”*[德]汉斯·J.沃尔夫、奥托·巴霍夫、罗尔夫·施托贝尔：《行政法》，高家伟译，商务印书馆2007年版，第218页。。这意味着公法社团是行使统治权的主体，享有公权力，能够以自己的名义独立地承担公法上的权利、义务与责任。因此，任何公法社团在作出执行其任务的法律行为时，可自主决定，无需法律专门授权。二是社员团体。公法社团由其社员组成，社员通常借助缴费获得对其团体事务(组织人事管理、职权事项、财政收支等方面)的民主参与权和选择决定权。公法社团虽然依据公权设立，但是代表着团体成员的利益，“公法团体客观上代表或者反映私人利益，并不改变有关团体的公法地位及其执行任务的公法性质”*[德]汉斯·J.沃尔夫、奥托·巴霍夫、罗尔夫·施托贝尔：《行政法》，高家伟译，商务印书馆2007年版，第219页。。三是自治行政。社团成员能够依据民主的要求根据自己的意愿就法定范围内的团体事务进行参与、管理和控制，其中，能够制定对社团成员具有法律拘束力的自治规章是公法社团自治权的集中体现。自治管理是德国社会保险制度的独特之处。1951年2月22日，《自治法》颁布，所有社会保险基金被强制实行自治。1953年，被保险人及其雇主开始能够自由地投票选举自己的代表。自治管理在德国拥有深厚的根基，自治管理的渊源可以追溯至中世纪初期，而1808年的《普鲁士城市法令》通常被视为现代自治行政的发端。*Michael Stolleis, “Origins of the German Welfare State: Social Policy in Germany to 1945”, Springer-Verlag Berlin Heidelberg, 2013, p65.随着资本主义的发展，国家的行政事务逐渐增多，增多的行政事务逐步由自治行政主体执行，致使自治行政领域由区域性的公法社团不断扩充至社会保险领域及职业性的身份团体领域。为避免自治行政领域的扩大促使过度分权，从而导致国家分裂的危险，最后它被纳入国家行政的范畴，称为间接国家行政，受到法律保留原则的约束并接受国家的监督。*李洪雷：《德国行政法学中行政主体概念的探讨》，《行政法学研究》2000年第1期。四是接受国家的外部监督。由于自治行政涉及国家统治权的分权，相对于部委行政来说，其自身的独立性意味着一定程度上摆脱了国家的领导权，因此需要通过规范控制和组织控制加强外部监督。规范控制的强弱主要取决于自治行政独立性的目的，如果自治行政的存在是为了执行特定的目的(多数给付行政都是如此)，那么应当选择比较细致的规范控制；如果是为了利用组织的专业知识，规范控制的细致程度应当低一些。*[德]汉斯·J.沃尔夫、奥托·巴霍夫、罗尔夫·施托贝尔：《行政法》，高家伟译，商务印书馆2007年版，第213页。组织控制往往借助于外部的法律监督和行业监督，还体现于一定的人事控制，即公法社团“所任用人员于一定范围内必须是公务员，而不得全为无任用资格之雇员”*翁岳生：《行政法(上)》，中国法制出版社2009年版，第346页。。五是作成行政处分。公法社团在作出行政决定时必须遵循行政程序法，其个案处置且产生外部效果的行为构成行政处分，相对人可对其提起行政诉讼。*翁岳生：《行政法(上)》，中国法制出版社2009年版，第346页。

公法社团法人可以进一步区分为地域性公法社团法人和身份性公法社团法人。地域性公法社团法人是指“县市、乡镇，另外也包括地方自治团体间就某项业务之办理而共同组成之‘目的事业公法人’”*翁岳生：《行政法(上)》，中国法制出版社2009年版，第347页。；身份性公法社团法人是指由具有某种特定职业、身份或有共同理念或利害关系的人，依据法律规定组成的公法社团法人，以同业公会最为常见。*李洪雷：《德国行政法学中行政主体概念的探讨》，《行政法学研究》2000年第1期。在德国，各类社会保险基金会属于身份性公法社团法人。

(二)行政机关：美国的社会保障总署

美国的社会保险制度实行分级分类管理，有强制性社会保险与自愿性社会保险、政府直接经营和商业化、联邦政府经营和州政府经营之分。此处仅以联邦政府实施垂直经营管理的强制性保险——老年、遗嘱和失能保险为代表展开分析。

老年、遗嘱和失能保险由社会保障署通过区域项目中心、地区办事处和地区保障局管理运营。社会保障署是一个拥有近60000名员工的庞大机构，总部设在马里兰州的巴尔的摩，主要由各地域组织实施业务，共包括10个地区局、6个处理中心、近1230个地区办事处，总部还设有2个辅助处理中心。*“ Organization Structure of The Social Security Administration”，http://www.ssa.gov/org/index.htm,访问时间：2015年8月31日。

社会保障署是政府的行政执行机关，是独立的行政部门，主要负责老年、遗嘱和失能保险计划和附加保障收入计划。社会保障署实行行政首长负责制，社会保障署署长是最高行政长官，经参议院建议提名和同意，由总统任命，任期6年。社会保障署署长对社会保障署的社会保障事务和全体职员全权负责。社会保障署负责验证申请人身份，发放社会保障号码；审核、建立及维护申请人收入记录；按时发放社会保险待遇；核实证据，裁决争议等。*“Federal social security laws: selected statutes and regulations”, 2011 Edition, West Pub. Co. 2011，pp.1451-1467.

(三)公司法人：智利的养老金管理公司

智利的养老保险制度创建于1925年。传统的养老保险制度实行现收现付制，覆盖人群广泛(70%以上)，后因条块分割严重，制度运行成本高、效率低，贡献与待遇不对等等问题逐步陷入危机。*Gregory J. Buchholz, Alberto Coustasse, Patricio Silva and Peter Hilsenrath, “the Chilean Pension System at 25 Years: the Evolution of a Revolution”, Journal of Economic Issues,42(3),2008，p.636.20世纪70年代，军政府上台后，开始推崇自由的市场经济政策，对养老金制度进行私有化改革，由现收现付式的收益确定型模式转为强制积累式的缴费确定型模式，并创立养老金个人账户制(the Pension Savings Accounts system,简称PSA),进而开启了世界养老保险私有化改革的“智利模式”。

这一模式的特点主要有五个方面。第一，每个参保者拥有一个专属的个人账户，参保者每月缴纳工资的10%全部进入个人账户。第二，根据法律授权成立的具有单一经营目标的养老金管理公司(Pension Fund Administrator，即Administradora de Fondos de Pension ，简称AFP)负责收集缴费、管理账户、运作基金投资和支付养老保险待遇。第三，参保者可以自由选择和转换AFP，但只能选择一个AFP，一个AFP只能经营一种基金。退休时养老金给付由账户积累资产转化成指数化年金或按计划分阶段领取；选择年金的参保者需要转向保险公司，向保险公司购买。第四，养老基金监管局对AFP实施监管。政府通过设立最低养老金和社会养老救助金等方式承担担保保障责任；最低养老金不实行指数化，由政府随经济环境不断作出调整。第五，AFP的投资受到严格限制，政府采取严格的数量监管模式，防范养老基金的投资风险。*郑秉文、房连泉：《拉美四分之一世纪以来的社保私有化改革》，《中国社会保障》2006年第6期。

作为养老保险的保险人，AFP是被授权经营单一种类养老金基金的私营公司，具有营利性，利润主要来自于经营管理个人账户所收取的佣金。AFP的组建、经营、破产、监管等方面都受到严格的法律规制。首先，在组建方面，AFP可以由银行以外的任何股东组建，组建和维持AFP的最低资本要求取决于AFP里的个人账户数量。其次，在投资方面，制度初建时，AFP的投资受到严格限制，仅限于一些国内低收入的投资渠道，如政府债券、定期存款和金融机构的有价证券、金融机构保证收益的债券、金融机构发放的信用证、上市公司和私人公司的公司债券及其他养老基金收益。因此，退休收入与智利的经济运行情况密切相关。自1981年后，允许AFP投资的种类逐步增多，有公司股票、公司债券、抵押贷款；1996年通过的一个法令允许成立投资智利国外资产的国际投资基金和国际互助基金。同时，每个AFP必须维持一个相当于它的养老基金资产1%的投资储备金。这些投资储备金和养老基金接受同等的规则约束。*Barbara E. Kritzer, “Privatizing Social Security: the Chilean Experience”, Social Security Bulletin, Vol.59, No.3. 1996.政府设定规则对其投资进行限制，目的是促使AFP基金完善经营以提高PSA的收益回报率。再次，从经济效益来看，PSA经营良好当然能够提高参保者的养老保险权益，AFP破产对参保人的基本养老保险权益影响不是很大，因为政府会担保PSA破产后参保人最基本的养老保险权益。也就是说，从法律上讲，AFP和其所经营的互助基金是两个独立的实体，如果AFP破产，互助基金资产(即工人的投资)不受影响。*José Piera, “the Chilean Model”, Economic Affairs, March 1998,pp.24-28.

三、社会保险经办机构主体选择之成因

德国法学巨匠萨维尼曾经指出，法律是民族文化的一部分，就像民族文化一般，法律有机地由“民族共同的意识”产生，法律是整个民族生活和法律人手中的特殊的科学的结合体，法律起源于整个民族的生活。*林端：《德国历史学派——兼论其与法律解释学、法律史和法律社会学的关系》，《清华法学》2003年第2期。整个民族的生活由历史、文化、政治、经济等因素共同交汇并最终形成各自的民族特色。

(一)公法社团法人经办的生成

探究现代社会保险具体制度的生成总也绕不开工业革命和自由主义的时代背景。德国的工业革命是在一个“半封建、以政府为导向且尚未理解自由”的国家发生的，从而把与国家相关的自由的公共事业领域委托于并不直接听命于政府，但又与国家密切相关的公法实体进行实施，用来体现公共权利的分散化和公众的民主参与。*[德]托斯顿·肯格林：《德国社会保险的自治管理》，《社会保障研究》2006年第1期。而18世纪末19世纪初的德国虽然受到法国大革命、启蒙思想和自由主义思想的影响，但自由主义思潮的根基还不算深厚，因此，经济的自由化并没有通过暴力革命来实现，而是力求在君主政体与新自由之间找到合法的平衡点，这样，自治管理机制首先在普鲁士的城市自治规定中得以实践。*[德]托斯顿·肯格林：《德国社会保险的自治管理》，《社会保障研究》2006年第1期。因此，“今天看起来理所当然的自治管理公法实体实际上是当年从上而下小心翼翼民主化和自由化的结果”*[德]托斯顿·肯格林：《德国社会保险的自治管理》，《社会保障研究》2006年第1期。。

其实，表面上看来，德国的社会保险机构最终定位于实行自治管理的公法人团体的选择是在没有实现真正个人自由的前提下为缩短国家与个人之间差距的一种妥协，但深层次的原因却是社会福利制度发展的深刻的“路径依赖”。“社会福利的发展变化没有摆脱‘路径依赖’的规律，事实上它始终被笼罩在‘过去政策选择’的强大压力之下。”*周弘：《社会福利制度的理论框架》，《中国人口科学》2001年第4期。德国社会保险经办制度的最终形成直接起因于时任首相俾斯麦对私人保险公司的不信任*Frans Pennings, Thomas Erhag and Sara Stendahl, “Non-public Actors in Social Security Administration”, Kluwer Law International, 2013,p.10.，更深程度上得益于其优良的社会互助传统和具有深厚的社会制度基础的保险机制，并在当时的哲学思想中得以体现。

德国拥有优良的社会互助传统，早在中世纪初期就有数不清的互助会(fraternities)、兄弟会(brotherhoods)、基尔特(gilds)、公司(corporations)、协会(associations)等社会组织出现。它们不仅是宗教、惯例、经济、政治意义上的共同体，还具有很强的社会预护功能，当团体成员遭遇疾病、丧偶或成为遗孤等困难时能够提供相应的物质帮助。这些互助组织作为国家与个人之间的中间力量，团体成员间的自治管理对社会问题的消解和社会秩序的稳定起到重要的平衡与协调作用。

德国的社会保险制度也有很深厚的社会基础。早在16世纪，一些专门为其成员提供经济援助的相互性的火灾保险团体即已出现。至1676年，汉堡的市民代表会议决定将大约46个火灾契约联合组成一个由政府机关加以行政管理的公法人社团——“一般火险机构”(General-Feuer-Cassa)，目的在于使建筑物所有权人对其建筑物不受火灾毁损的利益和国民经济及社会利益相结合，从而创造了德国于18世纪最独特的保险思想，成为社会保险——公法上保险——之滥觞。*江朝国：《保险法基础理论》，中国政治大学出版社2002年版，第6-7页。后来，以此为样本，一连串的公法人火灾保险机构陆续出现，从而为俾斯麦模式的形成根植了深厚的制度基础。

自治管理与公法团体之间表面上看似不可能的结合却因德国独特的“民族文化”在其社会保险中得以实现。社会保险中的自治管理不同于绝对论中的“国家管理”“民主参与”以及社会组织的社会自治管理，社会保险中的自治是对公法上的强制的一种平衡，是对德国历史中“互助(行业)协会的原则”的一种记忆(历史学派观点)；这一潜藏于历史深处的自治思想的重要意义在1808年《普鲁士城市法令》(the Prussian City Code of 1808)规定的社会治理、1810年后的汉堡大学改革、基尔特组织取消后的贸易重组和路德教的国家教堂中得以重视。*Michael Stolleis, “Origins of the German Welfare State: Social Policy in Germany to 1945”, Springer-Verlag Berlin Heidelberg, 2013, p65.同时，自治管理的采用在当时德国的政党之争中具有很强的工具性价值，被当作赢得中央党的希望和可行措施。*Michael Stolleis, “History of Social Law in Germany”， Springer-Verlag Berlin Heidelberg, 2014, p.51.无论如何，这种自治管理的公法团体能够一边承继着德国社会团体组织的发展印迹，一边斡旋着国家与社会之间的关系，一边还能够警醒着团体成员的积极参与和自我责任意识。“为了使社会保险承办机构所承担的国家公共任务与自主管理的原则相一致，社会保险承办机构采取公法法人的法律形态是最合适的。因为这样才有可能调动各社会团体的热情与兴趣，运用其专业知识发挥创造力。”*[德]赫尔穆特·普拉策：《德国社会保险自主管理的构想与功能》，《社会保障研究》2005年第1期。

(二)行政机关经办的溯源

美国的社会保险制度实行分级分类管理，强制性的老年、遗嘱和失能保险由社会保障署垂直经营管理。这是美国特定的文化传统、政治体制及社会思潮共同作用的结果。

在《社会保障法》产生之前，美国的社会保障事务在英国《济贫法》的影响下主要由私人和社区的公共援助来承担，政府的经济援助视“有罪贫穷”和“无罪贫穷”而不同，享受救济者被视为“次等资格”，个人财产权、选举权及相应的人格权都受到相应的限制，此时，由政府提供的社会保障的社会保护力度十分有限。这一现象因20世纪30年代的经济危机而被迫改变。美国是这次经济灾难的发源地，受到的影响最深刻、最持久，经济秩序遭到严重破坏，失业严重，激增的贫困人数使政府认识到必须对自由放任的市场经济政策予以调整，凯恩斯主义的国家干预理论出现。凯恩斯认为，有效需求不足是导致大量失业的主要因素，政府应当通过实施高额累进税率和扩大社会保障支出等措施缩小收入差距，增加消费需求，刺激经济增长，提高就业水平。但是，应当注意的是，凯恩斯的国家干预理论仍以维护自由的市场经济秩序为基本前提和最终目的，是一种有限的干预，因此，以此理论为基础的社会保障也是有限的社会保障，仍然强调个人责任，政府的责任较轻，这样的思想反映在具体的社会保障制度上即是国家只提供最基本、最必要的保护；又因美国是联邦制国家，州的自由权非常大，因此，联邦政府的责任限定在提供必要、基本的社会保险项目上，比如年老、遗嘱和失能保险，而对于补充医疗保险等项目则交由各州各自具体督办，联邦政府不再统一管理。罗斯福在推行新政的演讲中也明确阐述，社会保障立法的原则之一就是除老年保险外，其他保险项目在符合联邦政府所规定的标准基础上应由各州具体经营。*邓大松、丁怡：《国际社会保障管理模式比较及对中国的启示》，《社会保障研究》2012年第6期。

如同政治体制和社会思潮一般，美国的文化传统也深刻地影响着社会保险制度的选择。作为一个新兴移民国家，强烈的个人本位意识和顽强的自我奋斗精神是美国鲜明的文化特色。国民普遍认为，虽然市场并不完美，但相较于市场，政府更不能令人放心，因此反对政府对福利领域进行过多的干预，认为“帮助者没有权利将自己信仰的东西强加于受帮助者”*Day, Phyllis J. “A New History of Social Welfare”, 2nd ed. Boston, MA: Allyn and Bacon, 1997, p.3.。在这种情况下，政府的社会保障政策要想顺利推行就必须对于这种浓厚的民族文化情结予以充分地尊重，对社会保障项目实行分级分类管理。“与美国的自由传统与注重效率的传统密不可分，分级管理与州权意识密切相关，商业保险体现了效率，自愿体现了个人自由”*刘诚：《社会保障法比较研究》，中国劳动社会保障出版社2006年版，第90页。。这样，国民的社会安全保障需求与其民族性格完美地结合，从而生成独具特色的经营管理模式：联邦政府只负责国民最基本、最必要的保障，这些保障由社会保障署直接经办。

(三)公司法人经办的由来

智利是西半球最早建立综合性社会保障项目的国家，制度覆盖老年、遗嘱和失能待遇给付，疾病和医疗现金待遇给付。*Barbara E. Kritzer, “Privatizing Social Security: the Chilean Experience”, Social Security Bulletin, Vol.59, No.3. 1996，p.45.庞大的体系为国民提供了必要的安全保障，同时也加重了政府财政补贴的负担，因此需要不断地改革探索。总体而言，改革进程历经三个阶段：第一阶段(1924至1970s)是建立于俾斯麦模式基础上的碎片化的社会保险体制，第二阶段(1970s至1980)响应了贝弗里奇报告的倡导建立普遍的社会保障制度，第三阶段(始于1980年)的特点是建立私有化的个人账户制。*Alberto Arenas de Mesa, David Bravo, Jere R. Behrman, Olivia S. Mitchell, and Petra E. Todd With assistance from Andres Otero, Jeremy Skog, Javiera Vasquez, and Viviana Velez-Grajales, “The Chilean Pension Reform Turns 25: Lessons from the Social Protection Survey”, Pension Research Council Working Paper, 2006,p.4.在私有化改革之前的整个阶段，养老保险制度碎片化十分严重，存在着大量的建立在职业劳动基础上的分散的养老保险项目，除政府主办的三类主要保障项目(分别覆盖政府雇员、工薪阶层和体力劳动者三大群体)外，还存在着由32家机构经营的100多个其他养老项目，每个项目的缴费率、精算指数、收益水平、受益条件等各不相同；参保者隶属于被雇佣地区的社会保险机构，各机构之间缺乏有效的竞争，效率低下。*Gregory J. Buchholz, Alberto Coutasse, Prtricio Silva, Peter Hilsenrath, “The Chilean Pension System at 25 Years: The Evolution of a Revolution”, Journal of Economic Issues, 2008(3), p.636.随着失业人数增加，非正规雇佣领域扩大，逃避缴费现象增多，制度的公平性、普惠性、可信任性及可持续性等都受到严峻挑战。连续几届政府都想在不改变现收现付制的基础上整合现有制度，但均因利益集团抵制而以失败告终。

军政府上台后，对旧制度进行彻底改革，将现收现付式的收益确定型模式转变为强制积累式的缴费确定型模式。新制度与旧制度最大的不同在于AFP的积累代表个人账户的积累，在这个新制度里，附属者(affiliates)有部分投资和遗产决定权。在新制度里，工人可以充分地参与，清楚自己的积累额、投资选择的机会及退休支出方面的选择。重要的是，在这个制度下工人可以选择超过10%的贡献率，这对那些想通过多积累以提高退休生活水平的人们吸引力很大。*Alberto Arenas de Mesa, David Bravo, Jere R. Behrman, Olivia S. Mitchell, and Petra E. Todd With assistance from Andres Otero, Jeremy Skog, Javiera Vasquez, and Viviana Velez-Grajales, “The Chilean Pension Reform Turns 25: Lessons from the Social Protection Survey”, Pension Research Council Working Paper, 2006,p.9.

同样，智利的养老保险改革也是多种因素汇集作用的结果。

首先，芝加哥学派的自由主义思想在改革中起着关键性的作用。在那一时期，智利政府充满着自由主义市场经济思想，经济政策智囊团的成员要么是芝加哥学派的经济学者，要么深受芝加哥学派的影响，全都怀有深厚的经济自由主义思想。这些如同米尔顿·弗里德曼(Milton Friedman)和阿诺德·哈伯格(Arnold Harberger)一样持有自由主义思想的经济学者们普遍认为，退休计划应该是一个政府主导的由自由市场提供的社会安全制度模式。与此同时，全球出现了一种因华盛顿共识而闻名的新自由主义政策趋势，强调经济发展的根本在于市场，市场的自由竞争是经济发展的生命之源，政府庞大的社会福利支出会抑制国民的消费需求，直至阻碍经济的发展，而私有化是解决因社会福利造成的财政负担的一剂良药，应当成为政策的首选。于是，这些持有新自由主义经济思想的政策制定者们组成了一个起草委员会，在没有任何国内社会群体参加的情况下偷偷设计出新的养老保险制度。*Gregory J. Buchholz, Alberto Coutasse, Prtricio Silva, Peter Hilsenrath, “The Chilean Pension System at 25 Years: The Evolution of a Revolution”, Journal of Economic Issues, 2008(3), pp.635，636.其次，世界银行、国际货币基金组织、联合国等权威机构的推崇助成了智利改革的合法性，并成为智利改革模式影响世界社会保障改革动向的强有力的宣传者和推动者。为此，世界银行斥资54亿美元推动智利的社会保障改革。*Gregory J. Buchholz, Alberto Coutasse, Prtricio Silva, Peter Hilsenrath, “The Chilean Pension System at 25 Years: The Evolution of a Revolution”, Journal of Economic Issues, 2008(3), pp.635，634.最后，个人账户制具备财产所有权的表面属性，能够切实满足国民对年金财产的归属渴望，能够有效激励参保人的积极性。正是在这些因素的共同作用下，智利成功完成了养老保险的私有化改革，并最终促成了公司法人制的社会保险经办模式。

四、社会保险经办主体选择之评析

“一个法律制度在指导私人行为与官方行为时所使用的规范，其形式一定是多种多样的。”*[美]E·博登海默：《法理学：法律哲学与法律方法》，邓正来译，中国政法大学出版社2004年版，第249-250页。“具体的、适合一个国家的法治并不是一套抽象的无背景的原则和规则，它涉及一个知识体系。”*苏力：《法治及其本土资源(第3版)》，北京大学出版社2015年版，第19页。一个国家法律制度的具体形式选择是多种因素共同作用的结果，随着环境条件的变化，法律制度既在继承中表现出顽强的适应性，也在发展中呈现出及时调适的需求性。

(一)公法社团法人制契合社会保险的制度属性

德国的自治管理历史悠久。将大多数国民和社会团体的共同事务交由国民自己或团体成员自主管理，而不是由国家来组织和规制，能够充分发挥社会中间力量的自治与自洽功能，避免国家的过多干预，减轻国家的行政负担，求得国家、社会、个人之间力量的相对平衡。把社会保险经办机构定性为实行自治管理的公法社团法人，通过赋予一定的国家公权力，不但充分保障了国家的社会保险政策目标能够顺利实施，而且能够真正地发挥社会中间力量的社会治理功能。因此，这种模式更契合社会保险的本质要求。

当然，这种模式不但对社会自治管理的能力要求很高，还需求完善的行政主体理论支撑。社会保险经办通常以基金会或公法上的营造物*公共营造物最初是日本学者和我国台湾地区行政法学者对德文oeffentlich Anstalt的翻译，后来，为与习语中的“建筑物”区分，我国台湾地区学者陈新民建议将之译为公共机构，指具有特定目的的行政机关。参见李洪雷：《德国行政法学中行政主体概念的探讨》，《行政法学研究》2000年第1期。面目出现，这些机构通过法律的授权，实际担负着间接的国家管理职责，通常会被视作类行政机构，其行为往往具有类行政行为的性质，它们有权对具体问题(如收缴保费和确定福利待遇)制定单方面的且有约束力的规则。

尽管如此，这种以利益相关人的参与和自治作标榜的制度在面对现实生活的考验和法律权利的解析时也并非毫无破绽。社会保险经办机构单方面制定规则的权力绝对不可能通过参与而取得平衡或者抵消；同时，利害相关人在推选自己的代表参与自治时，各方往往只能列出一个候选人名单，因此对有选举权的人来说不存在被选择的可能性，从而使其代表的选举成为实质上的“没有选举行为的选举”或者“没有竞争的选举”*Frans Pennings, Thomas Erhag and Sara Stendahl, “Non-public Actors in Social Security Administration”, Kluwer Law International,2013,p.12.；况且，经办机构还会为了从国家得来的蝇头小利而否认自己原本的身份。*[德]乌里奇·贝克尔：《德国社会保险的自治权——理念、组织安排和改革》，《社会保障研究》2005年第1期。这样，团体自治变得仰赖政府的支持，行业自治变成一个强制性的公法上的联盟(自治越来越少，合法性越来越窄)，自治越来越像一个政府管制和特殊群体利益的维护者的混合组织，社会保险的“自治”发展成一个脱离被保险者的庞大的官僚机构，留给自治的决策领域被同时出现并聚集起来的各谈判方联盟占有。*Michael Stolleis, “History of Social Law in Germany”， Springer-Verlag Berlin Heidelberg, 2014, p.52.就连现代社会保险的首推者俾斯麦也意识到由工人真正参与的自治自一开始就立基薄弱，因为通过自治嫁接不同阶级的桥梁是不可行的。*Michael Stolleis, “Origins of the German Welfare State: Social Policy in Germany to 1945”, Springer-Verlag Berlin Heidelberg, 2013, pp.66,67.当然，不管怎样，就目前来说，自治权仍是把经济上的利益相关者融入到统一组织的强韧纽带，能够立基于团体组织的特性稳定地发挥作用，实施着有效率的管理。可以说，“自治权是我们想要组织安排的东西……任何国家都不能缺少它；国家不一定非要承认它，但是哪儿缺少它就得在哪儿创造它”*[德]乌里奇·贝克尔：《德国社会保险的自治权——理念、组织安排和改革》，《社会保障研究》2005年第1期。。

(二)行政机关制需要采取措施适度释放社会保险的行政负担

不管是美国的“上管下办”模式，还是英国的“管办分离”模式，都承袭贝弗里奇社会保险模式的特点，将社会保险统一由社会保障署(部)经管。这种做法不但能大大提高社会保险的经办效率，还能有效避免“相互扯皮”、待遇交叉和重复享受以及出现保障的“真空地带”。*[英]贝弗里奇：《贝弗里奇报告——社会保险和相关服务(中英文版)》，劳动和社会保障部社会保险研究所编译，中国劳动社会保障出版社2008年版，第18页。但是，随着人口结构的变化，社会保险事务愈加繁多，行政管理成本的增加促使这些国家不断地调整政策和找寻新的出路。一是将原本国家经办的事项进一步限缩。贝弗里奇式的社会保险待遇是让国民普享，但只限于基本生活水平保障，国家只承担基本的保障责任，国民生活水平的提高还需依靠丰富多样的辅助保障。就长期性社会保险(如养老保险)而言，第一层次的保障由国家强制，国家的责任较大，而第二、三层次的保障由社会和个人承担，发展迅速；而就短期性社会保险(如医疗保险)而言，逐步下放到地方，由地方自主决定。这样，国家的职责只限于必要的、基本的需求范围之内，大大减轻了国家的行政负担。二是将部分社会保险公共服务“外包”。例如，在英国，最初参保人的缴费记录由设置在纽卡斯尔的缴费代理处保管，后来将管理责任承包给一家私人公司。*[英]罗伯特·伊斯特：《社会保障法》，周长征等译，中国劳动社会保障出版社2003年版，第23页；[英]内维尔·哈里斯：《社会保障法》，李西霞、李凌译，北京大学出版社2006年版，第186页。

总体上看，由行政机关担任社会保险经办机构需要国家从制度上构建多层次的社会保险体系，行政机构的具体经办职责限于提供基本生活水平保障的第一层次保险；同时，就具体的执行性事项而言，为了减轻行政负担，可以依法委托专业机构经办管理，以便节省成本和提高效率。

(三)公司法人制部分偏离了社会保险的制度本质

智利养老保险的私有化改革短期内确实取得了显著的成效，养老保险“碎片化”现象得以整治，资本市场开始活跃，经济逐渐复苏。但是，这种改革路径的复制对许多国家来说需要的不仅仅是足够的勇气，还需坚实的财政支撑。个人账户交由AFP经营管理意味着参保人的年金收入将不再依赖于政府或特殊利益集团的压力，而是依赖于参保人自己的工作、贡献和经济的成功状况，意味着政治家们无需决定年金是否需要提高、多少数额或适用于哪个群体，年金不再是政治冲突和政党选举时煽动民情的工具。*José Piera, “the Chilean Model, Economic Affairs”, March 1998, pp.24-28.但是，改革的财政成本却十分高昂，制度的转轨成本和由于覆盖面过低而致的依靠政府补助的最低养老金和养老救助金生活的老年贫困人口增加带来的开支将是持久的、沉重的财政负担。有研究显示，2000年智利的养老金财政支出已达到GDP的6%。另据世界银行预测，到2040年，阿根廷、玻利维亚和哥伦比亚这些养老保险私有化改革的后进国家的养老金财政负担要高于改革前的预测水平，而墨西哥和秘鲁在2001年至2040年期间养老财政支出呈上升趋势。*郑秉文、房连泉：《拉美四分之一世纪以来的社保私有化改革》，《中国社会保障》2006年第6期。

试图通过私有化改革降低社会保险经办机构的行政管理成本，并借此提高参保人的养老保险权益的初始愿想并没有实现。与改革前政府集中管理的公共养老金计划相比，在私营养老金体制下，由于基金管理公司之间缺乏有效的竞争，致使基金管理公司旱涝保收且能获得超额利润。近5年内，AFP的行业平均利润率超过50%，远高于金融行业的平均利润水平。*郑秉文、房连泉：《社保改革“智利模式”25年的发展历程回眸》，《拉丁美洲研究》2006年第5期。再加之管理分散，这都导致管理成本相对较高。高额的管理佣金耗用了大量的养老金缴费资源，间接稀释了参保人的养老保险收益。

同时，私有化改革中过低的覆盖率也是智利改革备受质疑的症结所在。普及性和基本保障性通常被视为社会保险的两大基本特征，也是与商业保险的区别所在，但在智利的改革(包括其他拉美国家的后进改革)中，绝大部分就业人口，特别是后工业社会中重要的职场群体——非正规就业人口成为改革的边缘化群体，改革的公平性受到质疑。

随着个人账户制的实施，个人账户的积累形成个人最终的养老保险权益，参保人之间没有互济，社会保险的社会连带和互助共济功能丧失，社会保险的合法性值得怀疑。同时，还产生了改革的副产品——工人间的团结受到破坏。由于每个人只关注自己的个人账户利益，工人之间的团结纽带遭到进一步的松懈。*Gregory J. Buchholz, Alberto Coutasse, Prtricio Silva, Peter Hilsenrath, “The Chilean Pension System at 25 Years: The Evolution of a Revolution”, Journal of Economic Issues, 2008(3), p.636.

智利养老保险改革存在的问题几乎就是拉美改革的共通问题，也是社会保险特别是养老保险私有化改革的鼓吹者们需要直视并力求解决的问题，但这一背离社会保险精神的改革之路还能延续多久、伸向何方需要时间拷问，而阿根廷的私有化社保制度“国有化再改革”的成功实践似乎已经对智利等其他拉美国家的私有化改革前景作出评价。*郑秉文、房连泉：《阿根廷私有化社保制度“国有化再改革”的过程、内容与动因》，《拉丁美洲研究》2009年第4期。

通过分析可以看出，智利的社会保险经办机构制度并不是合适的选择，而德国自治管理的公法社团法人模式对社会组织发展的历史传统依赖很强，因此，对于大多数国家来说，虽然对政府职能部门集中经办管理仍有效率低下、行政成本高昂的批评之声，但仍是目前可能的最优选择。“从长远看，任何企业组织、社会组织都无法既保持原有性质又长期承担社会保险经办服务。半官方自治管理型体制中的社会保障经办组织的发展历史已经证明了这一点。”*郭静：《社会保险公共服务“外包”谨慎前行——社会保障经办机构国际比较之一》，《中国社会保障》2011年第1期。