“两山”理念背景下我国绿色税制体系的构建

章君

重庆财经职业学院，重庆402160

2005年8月，习近平首次提出“绿水青山就是金山银山”这一富有前瞻性和战略性的科学论断。自党的十八大以来，习近平总书记曾多次强调两山理念，2017年10月，党的十九大进一步强调建设美丽中国，树立和践行“绿水青山就是金山银山”的理念。经过10多年的探索和实践，两山理念早已深入人心。保护绿水青山、做大金山银山，在实践中要求将两山理念作为建设美丽中国的行动指南。税收是调节经济的重要杠杆，绿色税收作为连接经济、政治、文化、社会、生态“五位一体”总布局的重要桥梁，同时也是贯通创新、协调、绿色、开放、共享“五大发展理念”的重要纽带，建设生态文明的绿色税制，是保护绿水青山的重要保障。

一、深刻认识绿色税制改革对保护绿水青山的保障性作用

税收制度在建设资源节约型、环境友好型社会进程中发挥重要作用。在国家绿色税制改革方面，自2016年7月开始全面推行资源税改革，对大部分矿产品由从量计征调整为从价征收，在河北省开展水资源税的改革试点；2016年12月，全国人大常委会第二十五次会议通过 《中华人民共和国环境保护税法》，规定自2018年1月1日开始征收环境保护税，自此我国税制绿化进程有了新的突破。环境保护税法作为我国首部专门针对绿色税制、推动生态文明体制建设的法律，是我国积极贯彻落实保护环境、节能减排基本国策的重要举措，是保护绿水青山的重要保障，具有重要的里程碑意义。

税收是国家调控宏观经济的重要杠杆，在促进节能减排方面发挥着重要作用。当前我国新一轮的财税体制改革已经拉开帷幕，加快生态文明体制改革、建设美丽中国迫切需要绿色税制改革发挥其保障性作用，构建与两山理念相适应的现代化绿色税制体系是当务之急。

二、当前我国绿色税制改革的现状及存在的问题

（一）当前我国绿色税制改革的现状

为保护社会生态环境，贯彻落实可持续发展之路，近年来国家相继出台了一系列与生态环境保护有关的税收政策，初步形成了绿色税制体系，主要体现在两个方面：一方面是环境保护税的开征和资源税的改革完善，另一方面是对消费税、增值税、企业所得税、车船税等单个税种实施了一些有利于环境保护的税收优惠措施，使我国税制从整体上呈现出“绿色化”发展的要求。

1.开征环境保护税。从《中华人民共和国环境保护税法》的出台到《中华人民共和国环境保护税法实施条例》的执行，标志着执行40年的排污收费制度退出历史舞台，迈出了完善“绿色税制”的重要步伐。环保税的开征，将倒逼企业强化治污减排意识，加快产业技术升级改进。

2.改革资源税。首先在新疆推行石油、天然气资源税从价征收试点改革；其次进一步扩大资源税的征收范围；最后在全国范围内推广，同时开征水资源税改革试点。

3.推行消费税的绿色化改革。自1994年开征以来，历经多次调整，其环境保护、资源综合利用的绿色化特征日益彰显。首先是逐步扩大了消费税的征收范围，将具有污染性和资源性的产品进行征税；其次是逐步提高污染性或限制过度消费产品的消费税税率；最后是对低污染产品和综合利用资源产品实施减免税和降低税率的政策。

4.完善增值税和企业所得税的绿色化改革。作为流转税和所得税双主体税制结构的两大主体税种，也在不同程度上呈现出“绿色化”的迹象。增值税主要体现在合同能源管理项目免征增值税，新型墙体材料、水力发电、资源综合利用产品及劳务增值税即征即退，污水处理、供热企业、滴灌带和滴灌管产品、病虫害防治、植物保护及相关技术培训免征增值税等等。企业所得税主要包括对从事符合条件的环境保护、节能节水项目的企业减免征收所得税，对购置用于环境保护、节能节水、安全生产等专用设备的投资额允许按照一定比例进行税额抵免，综合利用资源生产产品取得的收入在计算应纳税所得额时减计收入，此外还包括清洁发展机制项目的所得税优惠、符合鼓励类产业目录要求的优惠等等。

5.其他税种的绿色化改革措施。为促进绿色发展，其他许多税种也都实施了绿色化的改革措施。如对节约使用能源及使用新能源的车船允许减征或免征车船税；对小排量的乘用车采用优惠税率征收车辆购置税；对环保单位自用的房产、土地免征房产税、城镇土地使用税；对开山填海整治及改造废弃土地在一定期限内免缴城镇土地使用税；对天然林保护工程（二期）实施企业和单位专用或闲置房产和土地免征房产税、城镇土地使用税，承受荒山、荒滩等土地使用权用于农业生产免征契税；个人对环境保护基金会的公益捐赠支出允许税前全额扣除，个人取得省部级等有关部门颁发的环境保护方面的奖金收入免征个人所得税等。

（二）当前我国绿色税制改革存在的问题

长期以来，我国缺乏专门针对生态环境污染和破坏等行为或产品课征的税种。环境保护税的开征，标志着我国绿色税收制度迈出了重要一步，弥补了绿色税制体系主体税种缺失的不足，以环境保护税为首的绿色税收体系已初步形成。但是现行税收政策的总体目标仍是以发展经济作为主要目标，而缺乏经济发展与资源环境相协调的考虑，以能源和农业领域的税收政策表现最为突出；征税范围偏窄、税率偏低，征收方式及征税环节不合理，绿色化效果不明显；部分环境税收优惠措施的内容设计不够合理，政策复杂，难于管理；一些税收优惠政策不断延期，临时性明显，不利于企业长期决策等。

1.环境保护税仍需进一步完善。与我国税制整体绿化要求相比，当前开征的环保税仍存在差距和不足之处。首先，现行的环境保护税征税范围偏窄。环境保护税开征的总体原则是对排污收费政策的平移，实现收费与征税制度的平稳转换，按照排污费的项目设置税目，应税污染物包括大气污染物、水污染物、固体废物和噪声四类，未将碳排放、硫排放污染纳入征收范围。而国际上环境税主要包括碳税、硫税、水污染税、噪音税、固体废物税，范围广泛。其次，税率偏低。环保税的税额征收标准与原排污费的收费标准基本一致，税率的设置低于污染治理的边际成本，无法充分起到调节作用，难以对排污行为产生有效约束。再次，治污达标仍然征税不合理。环保税立法的初衷是保护和改善生态环境，减少污染物排放，推进生态文明建设，而不是为了筹集财政收入，环保意义远远大于经济意义，因而对治污达标的企业仍然征税显失公平。通过设立严格标准将排污水平降低到对环境影响较小的程度，做到“少排放不征税”，才能真正践行绿色发展理念。

2.资源税绿化改革存在的问题。我国对资源税的改革历程体现了渐进式的改革意图，逐步扩大征收范围，实现了征收方法由从量征收到从价计征的转变，但资源税的总体税负水平依然偏低，根本原因在于制度和功能定位。长期以来一直将调节资源的极差收入作为资源税的功能定位，虽起到一定作用，但仍存在诸多问题。一是资源税费关系不清，征收管理缺乏规范。在资源税费并存的局面下，各地征管不一致，导致税费负担高低不同，影响资源企业市场公平竞争。二是资源税费标准偏低，难以起到促进资源合理利用的作用。三是未将森林、草场、滩涂等资源纳入征收范围，无法实现对社会资源的全面保护。四是资源税制设计中未能充分重视资源利用和环境保护方面的问题。

3.消费税绿化改革存在的问题。消费税作为流转税的主体税种，但其收入仅占税收收入比重的7%左右，比重偏低，这表明作为重要的绿色税种，消费税在绿色化改革中依然存在一些问题。一是部分绿色化税目的税率过低，如木制一次性筷子、电池、涂料等，对于调节消费的功能微弱；卷烟消费税率屡次上调，但实际税负与国际相比依然偏低。二是征收范围的绿色化覆盖面不足，尽管多次扩围，但仍有许多对生态环境造成破坏的产品和行为未覆盖。三是产制环节征税弱化绿色功能，多数应税消费品都是在生产环节、委托加工环节和进口环节征收，但生产厂商往往通过转让定价造成税款流失。四是价内征收难以培育绿色意识。消费者作为消费税的负税人，价内征税导致消费者并不清楚所承担的税负，绿色意识难以形成，引导合理消费的功能大大减弱。

三、绿水青山就是金山银山理念背景下绿色税制体系构建思路

（一）以绿水青山就是金山银山理念为指引，加强顶层设计

两山理念的提出一方面表明了我国对于生态环境保护的重视程度，另一方面也折射出我国当前环境破坏、资源浪费的严峻形势。而环境破坏和资源浪费问题的实质在经济学上是一种“负外部效应”。两山理念要求解决环境污染和资源浪费的负外部效应，将外部成本内部化，建设良好的生态环境。良好的生态环境作为最公平的公共物品，具有非排他性和非竞争性，两山理念要求提供良好生态环境这一公共物品。我国税收的本质是取之于民用之于民，其经济学含义就是纳税人向政府购买公共物品的价格。所以，政府通过税收形式筹集财政资金，向社会公众提供良好生态环境这一公共物品，正是两山绿色发展理念的逻辑选择。

绿色税制体系的构建，应以两山理念为指引，加强顶层设计。用绿色税收解决环境问题，一方面要采取约束性的税收政策，对污染环境和浪费资源的行为进行课税，纠正负外部效应；另一方面要采取激励性的税收政策，对综合利用资源和保护环境的行为进行税收优惠或补贴，鼓励正外部效应。

（二）以环境保护税、资源税、消费税为绿色税制主体，强化功能定位

两山理念背景下我国绿色税制体系的构建，要求改变以破坏环境为代价的粗放型经济增长方式，进一步发挥税收的环境保护职能，促进企业和居民绿色生产、绿色消费，以环境保护税、资源税、消费税为绿色税制体系的主体税种，强化功能定位，发挥三者及相关税费之间的协同创新作用，为绿色税制改革方案的综合设计和相关配套措施的完善提供准确可靠的依据。环境保护税的功能应定位为保护生态环境、减少污染，充分发挥环境保护税的规制和导向作用，解决负外部性问题；资源税的功能定位应当是节约和保护资源，充分补偿代际之间的负外部性；消费税的功能定位为调节收入分配、促进节能减排、引导健康消费。在环境保护税方面，应进一步完善税制设计，拓宽征税范围，合理设置税率，增强调节能力，将二氧化碳排放量作为环境保护税的一个征收新税目，有效管控碳排放污染，充分发挥税收引导低碳经济发展的环保作用；资源税方面，应重新定位制度目标，扩大征收范围和调整税率结构，进一步深化现有资源税费改革制度；消费税方面，进一步扩大过度消耗自然资源、严重污染环境产品的征税范围，例如将塑料制品、电子产品、私人飞机、非环境友好型消费行为等纳入征税范围，根据对环境资源的污染和损耗程度、奢侈品的奢侈程度合理确定税率。

（三）以多渠道激励性绿色税制为补充，形成合力

为了实现我国整体税制体系的 “绿色化”改革进程，在其它与资源环境相关的税收政策改革中应当充分考虑环境保护、节能减排、节约资源等因素，增强各个税种之间的协调配合作用，以多渠道激励性绿色税制为补充，形成多方合力。一是在增值税绿色化改革中，设置合理的优惠政策，简化优惠政策的复杂性，降低征管难度，在鼓励科技发展方面的优惠措施中，突出对环境友好型技术的重点支持；二是在企业所得税方面合并规范各种产业目录，从整体上考虑环境保护因素，适当提高优惠力度；三是改革与机动车有关的车辆购置税、车船税、消费税，推动机动车税收的绿色化调整，建议将所有类型的机动工具纳入消费税征收范围，根据排气量大小合理设置税率，为避免重复征税，考虑适时将车辆购置税合并到机动车消费税，在零售环节征收，在机动车保有和使用环节的车船税考虑环保因素，合理设置税收优惠政策。

（四）以“互联网+税务”为重要抓手培养绿色意识，提升征管水平

在两山理念背景下，应以促进绿色发展和节能减排为目标，以培养纳税人的绿色意识为基础，以“互联网+税务”提升税收征管水平为保障，深入“绿化”我国税制结构。税收征管水平的高低制约了绿色税收政策能否顺利执行到位。税收征管水平的提升取决于两个方面，一方面是培养纳税人的纳税意识，提高税收遵从度；另一方面是要求税务机关获取更完善的信息和掌握更加有效的征管方法和手段。“互联网+税务”为上述两方面问题的解决提供了重要抓手。在“互联网+税务”模式下，纳税人能及时了解生态环境和绿色税制有关的信息，更好地理解和运用各项税收政策，不断增强纳税意识，尽而主动参与税收治理。税务机关应充分利用“互联网+”创新服务模式，构建税务-环保-涉税企业官方公众号、官方APP等为纳税人提供在线咨询、辅导及培训服务，为纳税人解答绿色税收方面的问题，全面宣传绿色税收政策，最大限度便利纳税人，实现“一站式服务”，提高征管水平。