推进泉州民营资本参与PPP项目投资的思考

冯素水

泉州经贸职业技术学院，福建 泉州362000

一、促进民营资本参与泉州PPP项目意义

（一）有利于确保经济增长和降低政府债务的增长速度

一直以来，中央提出并反复强调“坚持积极的财政政策”，以实现稳增长的目的。然而，随着宏观经济持续下行，财政赤字全面提升，财政收入的增速有所下降，增加地方财政支出力不从心。同时，国发〔2014〕43号文、45号文及新预算法的出台，一方面削弱了地方政府融资平台的功能，约束了地方政府进一步负债，地方传统融资平台难以为继；另一方面为了解决财政资金不足、管理效率低下等问题，中央确立了PPP模式在地方政府投融资业务上的主体地位，PPP已成为基础设施和公共服务领域项目建设的重要模式，鼓励私人部门参与公共领域的建设和运营，是缓解基础设施建设的资金压力、提高投资效率的必然选择。政府投入时采取特许经营、运营补贴、配套投入等方式，使公共资金投入在代内和代际之间的分担更公平、公共财政的当期投入不足情况有所改善、财政支出在年度间的波动程度有所降低，从而使政府的债务风险得到有效控制。

（二）有利于拓宽泉州民间资金的投资渠道

泉州是福建省民营经济最发达的地区，据资料显示，泉州本土目前拥有约5000亿元左右的各类民间资本，如果把范围扩大至旅居海外侨亲的各类民间资本，总资本超过2万亿元。从泉州统计局的2017年末金融机构本外币存款余额统计数字来看，已经接近7000亿元，泉州民间资本资金相对充足。受当前宏观政策影响，泉州的民间资本在经济相对低迷、产能下降、银行存款利率不断调整变化的市场环境中，积极寻求突破困境的投资渠道和具有长期投资效益的项目。加上国家为提升社会闲置资本的使用效益，密集地出台了诸多政策来引导鼓励民间资本扩大投资领域，尤其是支持基础设施项目建设。如此强有力的政策支撑与引导，为泉州闲置的民间资本带来了新的机遇，激发泉州民间资金的活力，可充分发挥泉州民营经济在国民经济中 “十分天下有其九”的作用。

（三）有利于进一步推动政府转型、提高政府服务效率

当前政府推行PPP项目的初衷和目的是为了更好地推进国家治理体系和治理能力现代化，推动政府职能转变，明确政府职责与定位是从直接管理变为间接管理、由微观管理向宏观管理转变，与社会资本成为合作者关系，是PPP项目的监管者。在PPP模式下，PPP项目涉及投资方、建设方、运营方、监督方和专业中介服务机构，政府部门在正确定位自身项目利益需求的同时，也要保障社会民间资本正常合理的投资收益。同时，在经济新常态背景下，在提升地方政府治理能力方面，PPP模式发挥着重要的作用，是真正推动政府职能转变的有力抓手，这就需要政府和社会合作方本着互惠互利的原则，牢固树立平等意识、法律意识、契约意识及信用意识，实现相互融合、优势互补。

二、泉州民营资本投资PPP项目基本情况

2014年以来，泉州通过建立PPP项目库、加快项目推介等大力推广政府和社会资本合作PPP模式，积极引进社会资本尤其是民营资本参与公共服务领域的投资、建设和运营。综合2018年3月份 《泉州商报》和财政部政府和社会资本合作中心项目管理库等公开的数据资料，泉州民营资本参与PPP项目的基本情况如下。

（一）民营资本参与项目的数量和投资额

据资料显示，截止2018年3月份，泉州市已落地PPP项目31个，其中民营资本参与15个，占全部已落地项目数量的48.39%；投资总额为329.81亿元，其中民营资本投资额为80.83亿元，占全部已落地项目投资总额的24.51%。

（二）民营资本参与项目的行业分布

据统计，截止2018年3月份，泉州市已落地的31个PPP项目中，民营资本参与生态建设和环境保护行业的项目有7个，教育行业有4个，城镇综合开发行业有4个。

（三）民营资本参与项目的投资额的行业分布

据统计，截止2018年3月份，保障性安居工程行业中民营资本参与项目的投资额最多，为27.81亿元；其次为生态建设和环境保护行业，为18.52亿元；第三为城镇综合开发行业，为12.78亿元。

（四）民营资本参与项目数量的回报机制占比情况

据资料显示，截止2018年3月份，民营资本参与项目中采用政府付费类项目数量占比最高，比值为58%；可行性缺口补助项目数量占比为36%；使用者付费类项目数量占6%。

（五）民营资本参与项目投资额的回报机制占比情况

民营资本参与项目中采用可行性缺口补助项目投资额的回报机制占比60%，排在第一位；政府付费类项目占比37%；使用者付费类项目数量只占3%。

（六）国企参与项目数量

泉州市已落地的31个PPP项目中，有4家民营企业参与，22家国企参与，参与率达71%。其中福建省第五建筑工程公司单独参与项目7个，占全部已落地项目数量的22.58%；与其他国企共同参与项目4个，占全部已落地项目数量的12.9%。

三、泉州民营资本在PPP项目中存在问题的成因

泉州作为国内民营经济发展的重要集聚区，从民营资本参与项目的数量和投资额及参与项目的行业分布等情况上看，与国有企业相比，民营资本的占有率不高，无法充分发挥泉州民营经济在国民经济中“十分天下有其九”的作用，民营资本占有比例有待进一步的提升。究其原因，主要有以下几个方面。

（一）从宏观层面看，PPP项目法律制度不健全

自2013年政府和社会资本合作PPP项目开展以来，伴随着国家经济改革的不断深化，政府不断制定出台相关的PPP项目文件，以此来推进PPP项目的落地与运营。同时，也在政策上不断规范PPP项目，助力PPP模式的稳健发展。但综合目前国家各部委制定出台的文件，基础性的PPP制度框架已经建立，并未专门就PPP模式出台国家层面的立法文件，只有地方性或行业性的管理办法或规定，法律效力较低。政府和社会资本合作建设缺乏全局性和系统性，如此松散的合同关系令社会资本在一定程度上存在“纠葛”，制约着PPP的健康发展，还需进一步提升法律保障。

（二）从微观层面看，PPP项目实施不尽人意

1.民营企业融资难。PPP项目投资额度高、投资期限长、项目投资后流动性匮乏，就目前而言，虽设立“泉州市PPP专项增信资金”，为社会资本参与PPP项目提供增信支持，但由政府和社会资本共同成立的项目公司，因为资产规模小、现金流较少，限制了PPP项目自身融资能力。PPP项目融资通过PPP产业基金等方式筹集资金的比例还比较低，主要还是以银行贷款为主，而金融机构却较青睐于国企，民营企业贷款达到基准利率以后就会上浮30%以上，而且民营企业风险承受能力有限，存在着信用与倒闭危机，因此，民营企业面临着严重的融资难、融资贵等问题。

2.民营资本与政府互相“心存芥蒂”。地方政府对于国企与民企的态度截然不同。一方面，因受专业能力限制，一些地方政府对其PPP项目的操作流程不尽熟悉，因国有企业本身的“国”字号，决定了其与政府沟通上具有天然优势；另一方面，PPP项目往往具有投资大、周期长等特点，易发生不可预见的风险，面对PPP项目政府“违约”事件时有发生，使项目参与主体的民营企业“心有余悸”。

3.PPP项目专业人才有待进一步填补。PPP项目的施行是一个理论与实践相结合的过程，需要对现行的经济、法律、行业行规和PPP等有关政策相当熟悉及对项目的产出与成本“精打细算”的复合型人才。然而，泉州民营企业PPP项目的专业人才十分匮乏，只有为民营资本加强培养或输送具有专业知识的PPP管理人才，才能助力提升民营资本投资PPP项目的信心。

四、促进民营资本参与泉州PPP项目的对策

20世纪90年代，泉州市刺桐大桥的建设，通过以较小量国有资金引导较大量民营资本投资基础设施建设，成为了国内敢为天下先、“第一个吃螃蟹”的PPP案例。泉州民营经济发达、民间资本雄厚，如何发挥泉州民营资本在国民经济中的作用，加快促进民营资本参与公共服务，是做好泉州PPP项目工作的一项重要内容。

（一）健全PPP项目法律制度

1.加快制定落实适用PPP模式的法律法规。国家应对规范治理PPP项目予以重视，制定专门的国家层面的PPP法律法规，对政府和社会资本在项目中的权利和义务作出明确的界定，为PPP模式应用提供法律保障，确保PPP项目的推广与应用有法可依、有章可循，杜绝PPP项目不因官员的变迁而变化，增强民营资本的投资信心。

2.PPP专门法律应细化和完善风险分担和管控机制。政府和社会资本在责任分担、收益分享、风险分摊等方面的长期良好合作，是PPP项目成功运作的必要条件。主要可通过制定PPP项目适用范围、参与主体及方式、项目合作期限、项目交易结构、监督管理、项目流程等事项，来增强对项目和服务质量的监管责任，加强契约、法制、信用、公平建设，打消民营资本的风险顾虑，以此为契机建立起一个能够让民间资本合法权益得到保障及获取合理收益的法制环境，不断提高公共服务水平。

（二）多措并举推进民营企业PPP项目融资

1.探索成立地方政府和社会资本合作融资支持基金。《财政部、发展改革委、人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见》（国办发（2015）42号）提出“积极探索财政资金撬动社会资金和金融资本参与政府和社会资本合作项目的有效方式。中央财政出资引导设立中国政府和社会资本合作融资支持基金，作为社会资本方参与项目，提高项目融资的可获得性。鼓励地方政府在承担有限损失的前提下，与具有投资管理经验的金融机构共同发起设立基金，并通过引入结构化设计，吸引更多社会资本参与”。对于地方政府而言，可依据PPP项目建设需要，适时建立PPP项目地方政府和社会资本合作融资支持基金，进一步发挥财政资金的杠杆和导向作用，助力PPP项目融资能力的有效提升。

2.通过建立金融机构管理库，发挥银行业、保险业等金融机构的资金优势，鼓励金融机构以财团贷款等方式提供多样化的金融产品及综合金融服务，拓宽PPP项目的筹资来源。

3.探索PPP项目资产证券化，将PPP项目和投融资有机统一。通过建立PPP项目资产证券化储备库，在项目运营阶段，项目公司作为发起人（原始权益人），以能够给项目带来现金流的收益权、合同债权作为基础资产，发行资产证券化产品；在项目建成运营2年后，项目公司的股东可以以能够带来现金流的股权作为基础资产，发行资产证券化产品，盘活存量股权资产，提高资产流动性；在项目运营阶段，为项目公司提供融资支持的各类债权人，以及为项目公司提供建设支持的承包商等企业作为发起人（原始权益人），可以合同债权、收益权等作为基础资产，按监管规定发行资产证券化产品，盘活存量资产，多渠道筹集资金，支持PPP项目建设实施①，推动泉州PPP项目工作走向深度规范和可持续发展。

（三）建立健全政府与民营企业互相信任的保障机制

1.地方政府与民营企业要摒弃偏见，强化“重诺履约”意识。一方面，地方政府存在一些偏见，认为民营企业存在不可控、高风险的特征，且如果民营资本盈利能力超过预期，容易遭受民众百姓的质疑（如暗箱操作、徇私枉法、官商结合等）。因此地方政府必须转变思想观念，强化平等意识，深刻理解PPP模式的基本理念，强化对民营资本“平等精神、法治精神、契约精神”的认知和尊重，要立足于地方实际情况，充分考虑PPP项目除了具有普通项目风险的一般特点之外，还具有较大政治风险、项目建设周期长、投入的资金量大等特点，在做承诺时，要严守“四个不得”，不得承诺回购社会资本方的投资本金，不得以任何方式 “兜底”社会资本方的投资本金损失，不得承诺社会资本固定收益回报和最低投资回报，不得为项目债务提供任何形式的举债担保或承诺②。留有调整空间，避免无法兑现承诺而失信于民营企业，防范监管被动。另一方面，很多民营资本意识形态中认为政府部门主导着整个PPP项目的运作，随时都有可能以政策、法律调整等理由单方面解除合约或不兑现约定的政策风险。因此应坚持政府和社会资本地位平等、权利义务对等原则，明确地方政府预算周期中的支出责任，建立地方政府违约追责机制，探索成立CEF（增信便利）基金，给民营企业吃下“定心丸”。项目涉及的政府支付义务，要在财政预算、政府资产负债表中加以体现，以清晰的预算机制，确保按时兑现财政承诺，增强PPP模式社会资本的信心，让长期合同得以贯彻下去。

2.建立健全第三方评价机制，合理控制投资风险。对PPP项目政府与民营企业合作双方来说，仅靠政府一方的行政自觉或民营企业的道德约束无法形成政府与民营企业互相信任的保障机制，因此，需要通过依靠中立的第三方力量来监督评估，制约政府与民营企业的合作双方履约，降低双方投资风险。

（四）强化PPP专业能力的业务培训

PPP的核心精神是通过让民营资本参与基础设施和公用服务领域建设，提升公共产品和服务的质量和效率，从而实现政府和企业共赢。目前，PPP项目专业人才紧缺，为了提高PPP项目的成功率和运营效能，必须依托相关高等院校、科研机构、培训机构以及重大项目，加强对PPP人才的认知能力、知识技能、操作水平等业务培训，培养一大批既有PPP专业理论基础又有实践管理经验的复合型人才，从事PPP项目设计、论证、建设、运营、管理的专业人才队伍。此外，PPP项目具有投资周期长的显著特征，还需建立健全PPP人才的稳定机制。

（五）提高PPP群众的知晓率

积极构建责任落实到位、内容清晰明确、方式合理恰当的信息公开制度，充分利用泉州本地主流媒体、政府门户网站、微博和公众号等各种媒介对PPP相关内容进行定期或不定期的广泛宣传，着力破解民间资本和政府信息不对称的难题，提高PPP项目民众的知晓率，扩大影响力，让民间资本能够以较低的成本获取准确、有效的信息，以此得以有效地打消民间资本投资顾虑，并形成公众对公权力监督机制。

注释：

①财政部.中国人民银行中国证监会关于规范开展政府和社会资本合作项目资产证券化有关事宜的通知（财金〔2017〕55 号）[EB/OL].（2017-06-07）[2018-08-20].http：//www.ccgp.gov.cn/zcfg/mof/201706/t20170620_8404470.htm.

②福建省财政厅.关于进一步规范政府与社会资本合作（PPP）项目的指导意见（闽财金〔2018〕23 号）[EB/OL].（2018-07-04）[2018-08-20]. http：//www.chinappp.cn/policycenter/policydetail_581.html.