农地制度与契约精神——兼论改革开放四十年我国农地制度方面取得的成就

田建强

（天水师范学院 商学院，甘肃 天水 741001）

改革开放四十年来，我国农村发生了翻天覆地的变化，其中，农地制度的变革起了重要的作用。从“家庭联产承包责任制”到“三权分置”，从宅基地的静态保护到允许流转，从农地的征收到集体经营性建设用地与国有土地“同等入市，同权同价”的探索，为农村发展带来了新的活力。土地的人身属性逐渐弱化，以自由、平等、公平和诚实守信为内容的契约精神被普通民众认知和接受，并在农地领域得到广泛应用。

一、契约精神

契约，亦称合同，是平等主体在自愿基础上就权利义务达成意思一致的协议。在英美法系国家，学者认为契约是一系列承诺，强调契约的义务性，而大陆法系的学者认为契约是一种合意，强调契约的意思一致。契约本质上反映了当事人的意思自治，是平等主体之间基于自身利益需求，通过磋商、妥协，达成利益平衡的结果。

“传统社会是以身份关系为基础，而现代社会则是以契约关系为基础，契约确定了缔约方的权利义务，契约化的个体成为现代社会的基点。”[1]社会分工是契约产生的前提，人们生产的目的不再满足自己的需要，而是为了交换，契约便成为交换的重要媒介和手段，被人们在日常生活中广泛应用，随着时间的推移，便产生了人们普遍接受的契约精神。“契约精神从经济领域产生，后渗透到社会、政治、文化领域。当今时代，契约精神超越国家、民族的限制，成为人类的共同精神财富。”[2]我国社会主义核心价值观中的自由、平等、公正、法治、诚信等内容，与契约精神不谋而合，成为中国人民认可并遵守的价值理念，在《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中，明确提出要“强化规则意识，倡导契约精神”。随着依法治国的推进，要让契约精神不断深入人心，融入到人们的血液之中，并成为一种良好的行为习惯。

（一）契约精神首先体现了自由的价值理念

自由是当事人按照自己的意愿，决定自己的事务，不受他人束缚、压制和干涉。自由是意志上的自由，体现为一种选择性，可以选择从事或不从事某种行为，反映了人格上的独立，排除人身依附关系。当然，自由是受限制的，不是为所欲为，是受法律、道德等社会规则约束的自由，是在社会普遍遵守的规则范围内从事无害于他人的行为。

（二）契约要求缔约主体的地位平等

“契约双方当事人在相互关系上应当具有充分的独立性，他们应当在财产、行为及其他方面互不依赖，因而相互之间处于平权地位”。[3]契约平等首先体现为当事人社会地位的平等，不存在等级差别。其次表现为权利的平等，在法律面前，平等地享有权利，并履行义务。人人平等地参与社会活动，并尊重对方的法律地位，不能因为经济实力和信息优势而具有优越感。平等不仅是法律上的规定，更是一种价值观念，在现代社会中，平等也是不同社会主体之间交往的基本方式。

（三）公平是契约精神的核心

“发达市场经济在坚持契约自由的同时，弘扬契约公平精神，注重追求当事人权利与义务之间的实质公平。”[4]交易的目的是各取所需，当事人应该公平约定权利和义务，坚持等价有偿原则，使交易双方都有利可图。如果一方获利，另一方受损，必然会导致交易无法继续进行。在契约中，公平强调权利义务的对等性，付出与收益的一致性。当然，公平是相对的，没有绝对的公平，公平不排除供需关系、价格波动、意外事件等带来的风险。

（四）诚实守信是契约精神的灵魂

契约是一种约定的规则，是当事人自愿作出的一系列承诺。“契约本身意味着契约主体之间认同某种规则并接受其约束。”[5]契约体现了当事人的意愿，法律体现为国家意志，法律规定具有普遍性，而当事人的约定较为具体，在私法领域，约定优于法律规定。遵守契约，就是对法律的尊重，也是对自己人格的尊重，是重信誉的体现。合法的契约受法律保护，遵守契约，就是遵守法律，违反契约，要承担不利的法律后果。契约签订后，当事人要有规则意识，贯彻“契约必守”原则，不能出尔反尔，违背当初承诺，更不能利用契约欺诈对方，谋取不义之财。

二、农地“三权分置”中的契约精神

农地“三权分置”制度的安排，通过两个契约来完成，一是村集体与农户之间的农地承包契约，二是农户与经营者之间的农地流转契约。

（一）农地承包契约

农地承包契约是土地制度发展的产物，体现了国家意志性，依靠政策贯彻落实。农地承包契约具有人身属性，契约关系的一方主体是村集体或村民小组，另一方主体必须是村集体组织内的农户，一般而言，村集体组织外的成员不享有承包权。农地承包契约通过国家颁发承包经营权证的方式予以确认，具有长期性和稳定性的特点。

农地承包契约坚持了社会主义公有制的性质，所有权始终属于集体，农户只取得了农地的使用权。村民在承包的土地上，自主经营，自我发展，解决家庭温饱问题。农地具有政治、经济和社会保障等多重功能，决定了农地承包契约并非完全体现自愿原则，农户有权选择承包或放弃承包，但村集体却没有选择承包人的权利，只要农户愿意承包，属于村集体成员，村集体有义务将农地按照政策承包给村民。

农地承包体现了契约的公平，凡是村集体成员，均享有承包农地的权利，公平不仅体现在农地的数量上，还体现在农地的远近和肥瘠上，做到村内或村民小组内部的一致性。承包契约签订后，双方坚持诚实守信的原则，遵守契约内容。在承包期限内，基于农地的社会保障功能，村民有权单方解除契约，交回承包的土地，但村集体不得收回承包地，也不得在承包期限内随意调整土地，损害村民的承包权。

（二）农地流转契约

农地作为一项重要的财产，具有法律赋予的财产权利，依法可以进行流转。农地在初次分配中，反映了国家意志。在农地流转中，则体现了农户和受让人的意志，双方追求经济上的利益最大化。通过流转，农户获得了租金，保障了基本的生存需要，农地的受让人取得了农地的使用权，集中连片，进行机械化现代农业生产，通过科学管理，提高效率，降低成本的方式获得更多的收益。农地流转既提高了土地的利用效率，又可以把部分农户从土地上解脱出来，为第三产业提供充足的劳动力，甚至部分村民通过努力，在城市安家落户，促进了我国城镇化建设的发展。

农地流转契约的签订，要完全体现契约自由原则，在农户自愿的基础上进行流转。政府可以引导村民流转土地，但不得通过项目、行政命令等方式，违背村民意愿强制进行流转。农地能否流转成功，除了价格因素之外，与村民的思想观念也有一定关系。对于收入基本依靠农业的村民而言，土地流转之后，又没有从事其他工作的技能，意味着自己收入减少，生活保障降低，流转意愿不强，很难达成流转协议。对于已经脱离或半脱离土地的村民而言，他们流转的意愿较为强烈，与其土地撂荒，还不如流转出去，多份收益。随着社会的发展，城镇化进程的推进，农村土地大量流转已成趋势，会有越来越多的村民加入到流转的行列。

尽管村民和农地受让人的法律地位是平等的，但在农地流转过程中，村民依然属于弱势群体，个体村民掌握的信息量是有限的，缺少集体议价能力，农地受让人依靠专业知识和资金优势，往往会将一些不公平的条件强加给村民，导致村民利益受损。要改变这种现状，就需要引入第三方力量，公平确定双方的权利义务关系，制定标准的农地流转契约，供土地流转时使用。另外，如果受让人提供的是格式化契约，契约中出现免除受让人责任，加重村民责任，排除村民主要权利的条款，依据我国《合同法》可以认定该条款无效，从而保障村民的合法权益。

契约是双方当事人约定的法律，只要契约合法有效，当事人就受契约的约束，非经法定程序，不得随意变更或解除。“在中国，农民长期生活在基于血缘、地缘关系的熟人社会中，他们有着更多的是血浓于水的亲情和乡情，”[6]调整村民之间关系的往往是社会习俗和伦理道德，部分村民缺少规则意识和契约精神。农地流转契约订立时，存在口头契约现象，即便使用书面契约，也存在内容残缺，用语不明等问题，为今后契约履行埋下隐患。在契约履行阶段，也存在随意变更或单方解除契约的情形，例如农地受让人经营收益较好时，村民单方提出增加租金或共享收益，否则收回土地；或者租期未到，提前收回土地等情形。这些行为的存在，既给农地受让人带来不确定性风险，也会影响到农地流转时的价格，因此，通过法制宣传、司法裁判等方式，要培养村民的规则意识，落实“契约必守”原则，维护契约的权威性。

三、农村集体建设用地中的契约精神

农村集体建设用地分为宅基地、公益性公共设施用地和集体经营性用地三大类。公益性公共设施用地中较少涉及契约的内容，我们主要探讨宅基地和集体经营性建设用地中的契约精神。

（一）宅基地

农地承包制度，解决了村民的基本生存问题，宅基地制度则用来解决村民的居住问题。农户提交宅基地申请书，国家行政机关依法进行审查，对符合条件的农户，通过颁证的方式，允诺其利用村集体土地，无偿获得一处宅基地的使用权。虽然国家与村民之间的地位不平等，但在义务的履行方面，双方都需要遵守法律的规定。宅基地关系到村民居有定所问题，属于人权的范畴，只要符合申请条件的农户，均有获得宅基地的权利，政府不得无故拒绝。当然，农户取得宅基地后，只能在批准的面积范围内进行房屋建造，解决居住问题，不得改变其用途。

宅基地能否转让，既是一个理论问题，也是一个现实问题。“宅基地使用权制度在其设计之初具有强烈的福利保障色彩，并未考虑流转等资产价值实现问题”。[7]但从理论上来讲，宅基地使用权属于用益物权的范畴，具有用益物权的基本属性，可以进行流转，只有通过流转，才能实现财产的增值。但现实中却禁止城里人到农村购买宅基地，防止社会资本进入农村宅基地市场，导致农民流离失所。正因为如此，我国对宅基地市场的开放，一直保持较为谨慎的态度，直到2014年底，才开始探索宅基地在本集体组织内部的有偿转让，2018年初，国家又提出宅基地“三权分置”的理论新模式，即宅基地的所有权、资格权、使用权三种权利分离，宅基地的所有权依然属于村集体，资格权属于农户，使用权单独分离出来，可以依法转让。从宅基地制度的发展轨迹可以看出，宅基地制度的设计已经由静态保护向动态流转转变，这既是社会发展的需要，也是制度对社会需求的一种回应。其实，“三权分置”制度的设计，其目的是在保障农户权益的基础上，为今后宅基地流转提供理论上的空间。

在宅基地使用权流转中，出让人一般属于农户，受让人是本集体组织内的其他农户，随着宅基地市场的进一步开放，受让人会逐渐突破本集体组织内部的限制，甚至延伸到城市居民，最终实现农村房地产市场与城市房地产市场的融合，资源在全国范围内自由配置。不管集体组织内小范围的流转，还是全国范围的大循环，宅基地流转主体的地位依然平等，不存在管理与被管理，服从与被服从的关系。交易双方遵从自愿有偿原则，排除交易中的欺诈、胁迫等违背当事人意愿的行为，在公平的基础上确定契约内容。契约一旦生效，当事人均受契约的约束，积极履行契约义务，违反约定要承担相应的违约责任。

（二）集体经营性建设用地

农村集体经营性建设用地，是土地利用总体规划确定的，村集体以土地使用权入股、联营等形式创办企业所使用的农村集体建设用地。在2013年12月通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中，中央提出要“缩小征地范围，建立城乡统一的建设用地市场。在符合规划和用途管制的前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。”2017年，国土资源部和住房城乡建设部关于印发《利用集体建设用地建设租赁住房试点方案》的通知，确定“在北京、上海、沈阳、南京等13个城市开展利用集体建设用地建设租赁住房试点”，开启了集体经营性建设用地在房地产领域的探索。“同一用途的土地，尽管其所有权主体不同，但土地权利的性质相同，权利的内容也应当无实质性差别。”[8]随着改革的深入，只有消除农村集体经营性建设用地与国有土地待遇上的差别，才能真正建立城乡统一的建设用地市场。

由于农地的所有权属于集体，在集体经营性建设用地的出让契约中，出让人只能是村集体，受让人一般为企业，在符合规划和用途管制前提下，通过土地使用权出让契约的方式，将一定范围内的土地使用权让渡给使用人，使用人支付约定的对价。集体经营性建设用地使用权的出让有一定的期限，期限届满后，还可以续签契约，继续享有该地的使用权。至于取得的土地出让金，村集体基于农地所有权，有权获得收益；村民基于农地的承包权，也可以获得收益；“土地增值收益的来源既与国家的土地规划和土地管制政策有关，也与政府市政基础设施的投入等非劳动因素有关，”[9]因此，政府也可以通过税收的方式获得相应的收益。对于分配比例问题，应坚持公平原则，税收通过立法的方式解决，村民与村集体的分配比例，可以通过协商的方式解决，或通过村民大会集体表决的方式确定。

集体经营性建设用地的使用权属于用益物权，评估后的价格可以作为资本，对公司进行投资。出资人之间也属于契约关系，按照约定，共同出资组建公司，出资人将财产的所有权或土地的使用权转移给公司，取得股东资格，享有股东权利。如果出资人未按照约定出资，除了补缴出资之外，还应当对其他股东承担违约责任。公司盈利后，村集体作为投资人可以分取红利，再通过村民决议的方式，将一定比例的红利分给村民，实现村民与村集体利益的共享。

集体土地的所有权通过征收的方式，可以转移给国家。在农村集体经营性建设用地入市之前，解决城市用地的问题主要依靠征收来完成。如今土地制度的发展趋势是尽量缩小征地范围，所以，在城市规划范围内，基于公共利益的需要，国家可以征收集体土地，在城市规划范围之外，符合条件的农村集体经营性建设用地，可以直接进入市场参与交易，打破了国家在建设用地供给领域的垄断地位，有利于解决建设用地紧张问题，对保护集体利益起到了积极作用。

总而言之，改革开放四十年来，我国在农地改革方面取得了很大成就，农地由社会保障功能逐渐向经济功能转变，由政府严格管控向政府宏观管理与市场相结合过渡，由“城乡二元”模式向“城乡统一”迈进，制约农地发展的制度性障碍逐渐被打破，一个更加合理、更加公平的土地市场正在形成，并将不断推动我国经济向前发展。