我国建立用水总量统计制度再议

彭岳津，林　锦,柳　鹏，卞荣伟，闵　星，韩江波

（1.南京水利科学研究院，水文水资源与水利工程科学国家重点实验室，210029，南京；2.南京大学，210023，南京）

在2017年第11期中国水利杂志刊登的“我国建立用水总量统计制度刍议”一文中，阐述了目前我国用水总量统计尚缺乏制度保障，亟待建立用水总量统计制度。由于用水总量统计制度包含很多内容，因此，本文依据《中华人民共和国统计法》（以下简称《统计法》）、《中华人民共和国统计法实施条例》（以下简称 《实施条例》）、2016年10月中央全面深化改革领导小组第二十八次会议审议通过的《关于深化统计管理体制改革提高统计数据真实性的意见》（以下简称《意见》）等法规文件，结合我国用水总量统计的现状，对统计工作流程、管理体制、数据质量责任制三个关键内容进行分析论述。

一、建立用水总量统计工作流程

依据《统计法》及《实施条例》，我国用水总量统计工作流程大致可分为以下七个步骤：一是用水总量统计调查项目报批，二是明确用水总量统计的管理体制和组织实施者（统计机构和统计人员），三是取用水量原始记录的提供、搜集、录入、修改、报送，四是取用水户的取用水量的审核，五是区域用水总量的分析、推算、汇总、审核，六是明确用水总量统计调查的监督检查以及有关法律责任，七是区域[全国、省（自治区、直辖市）、流域等]用水总量统计成果的公布。

1.用水总量统计调查项目报批

按照《实施条例》第七条和第八条的规定，我国用水总量统计调查项目的制定机关（即水利部）应当就项目的必要性、可行性、科学性进行论证，征求有关地方、部门、统计调查对象和专家的意见，并由制定机关按照会议制度集体讨论决定。应当以公文形式向审批机关 （即国家统计局）提交用水总量统计调查项目审批申请表、项目的统计调查制度和工作经费来源说明。报批通过后，在用水总量统计调查表上就能标明批准或者备案文号、表号、制定机关、有效期限等标识，用水总量统计工作就能得到《统计法》的授权和保障，就能按照统计调查制度规范有效地组织实施。

2.明确用水总量统计的管理体制和组织实施者

依照《统计法》第三条的要求，对于我国的用水总量统计应当建立集中统一的统计系统，实行统一领导、分级负责的统计管理体制。目前，我国已经建立了水利部统一领导、各流域机构和县级以上地方水行政主管部门分级负责的用水总量管理体制，也明确了用水总量统计的组织实施者 （统计机构和统计人员），但还需要健全和完善。按照《统计法》第二十七条、《实施条例》第十六条以及《水利统计管理办法》第八条的规定，用水总量统计调查由县级以上水行政主管部门中设立的统计机构、统计人员组织实施。

3.取用水量原始记录的提供、搜集、录入、修改、报送

需要明确由谁提供、搜集、录入、修改、报送取用水量原始数据。仔细分析《统计法》和《实施条例》可知，取用水量原始记录数据必须由取用水户自己（计量）获得，而且当（统计人员或其他任何人）发现这个原始记录数据有错误时，其他任何人均不能够修改，只能由取用水户自己修改。取用水户自己（计量）获得取用水量数据后，按照要求提供、报送给统计人员或者统计机构，也可以按照要求自己录入计算机网络报送系统。依据《统计法》第二十九条的规定，统计人员和统计机构应当依法搜集、录入、报送取用水量原始数据。

因此，取用水量原始记录数据必须由取用水户自己（计量）获得、提供和修改。统计人员、统计机构和取用水户均可以录入、报送取用水量原始记录数据。

4.取用水户取用水量的审核

需要明确由谁审核取用水户的取用水量。依据《统计法》第二十一条规定，取用水户的签署人员应当对其签署的取用水量统计资料进行审核，并对其负责。依据《统计法》第二十九条的规定，统计人员应当对取用水户提供的取用水量进行审核并对其负责。依据《实施条例》第十九条的规定，县级以上水行政主管部门设立的用水总量统计机构应当对取用水户提供的取用水量进行审核。

因此，统计人员、统计机构以及取用水户自己，均应对取用水户提供报送的取用水量进行审核。

5.区域用水总量的分析、推算、汇总、审核

需要明确由谁对区域用水总量进行分析、推算、汇总、审核。依据《统计法》第三条关于“统一领导、分级负责的统计管理体制”的规定，区域用水总量的分析、推算、汇总、审核，应由各级水行政主管部门统计机构负责进行。全国用水总量的分析、推算、汇总、审核由水利部负责进行。

6.明确用水总量统计调查的监督检查以及有关法律责任

①明确由谁实施用水总量统计的监督检查。依据《统计法》第三十二条规定，县级以上人民政府及其监察机关对下级人民政府以及本级用水总量统计机构实施监督。依据《统计法》第三十三条的规定，县级以上用水总量统计机构依法查处本行政区域内发生的用水总量统计违法行为。

②明确法律责任。对于用水总量统计过程中的违法行为依据相关的规定处罚。

7.区域[全国、省（自治区、直辖市）、流域等]用水总量统计成果的公布

按照国家有关规定公布区域[全国、省（自治区、直辖市）、流域等]用水总量统计成果。

二、健全用水总量统计管理体制

为了提高统计数据的真实性，防范统计数据造假，《意见》中指出，“防范和惩治统计造假、弄虚作假，根本出路在深化统计管理体制改革。要健全统一领导、分级负责的统计管理体制”。

多年来，虽然我国用水总量统计实行的是水利部统一领导、各流域机构和县级以上地方水行政主管部门分级负责的管理体制，但对照《统计法》《实施条例》《意见》，还有许多方面需要补充健全。

1.补充健全用水总量统计管理体制中“统一领导”的内容

（1）需要制定统一的用水总量统计标准

为了保障用水总量统计调查采用的指标含义、计算方法、分类目录、调查表式和统计编码等的标准化，水利部需要制定统一的用水总量统计标准,目前虽然已有《用水总量统计方案（试行）》和《水资源公报编制规程（GB/T 23598—2009）》，但均缺少统计编码等标准化的内容和要求，因此需要按照《统计法》第十七条的要求，制定统一的符合统计法要求的用水总量统计标准，并报国家统计局审批。

（2）需要制定用水总量统计调查项目，同时制定用水总量统计调查制度报国家统计局审批

由于用水总量统计没有纳入《统计法》（第十一条）要求的国家统计调查项目，甚至没有纳入部门统计调查项目，因此需要制定用水总量统计调查项目，同时制定用水总量统计调查制度报国家统计局审批。

（3）建立健全国家统一的用水总量统计调查互联网直报系统，不断改进统计方法和技术

按照《实施条例》第三条关于“推进互联网、大数据、云计算等现代信息技术在统计工作中的应用”的要求，水利部需要在整合水利行业已有的水资源管理信息系统、取水许可管理系统、水资源监控能力建设、水资源公报编制等系统的基础上，建立健全国家统一的用水总量统计调查互联网直报系统，这个系统不仅具有方便、及时、在线等在技术上先进的功能，还应符合统计法中有关取用水量原始记录的提供、搜集、录入、修改、推算、汇总、审核，对于不同的使用人员具有不同的使用权限的功能，例如，对于取用水户提供的取用水量，只能由取用水户才能修改，其他人均不能修改等。

由于我国取用水量监测技术不断提高，监测计量范围不断扩大，因此，用水总量统计的方法和技术也需要不断改进提高。对于先进有效的用水（总）量统计调查技术和方法，在试点的基础上，待条件成熟后，由水利部统一向全国推广使用。

（4）需要健全我国用水总量的统计机构和统计人员，并且统一研究通过向社会购买服务组织实施用水总量统计调查的可行性

目前我国没有设立独立的水利（包括用水总量）统计机构，而是在“各流域管理机构、县级以上地方水行政主管部门确定承担水利统计职能的机构”（《水利统计管理办法》第八条）；水利（包括用水总量）统计人员也是在水利系统内部设置配备的，没有“取得由国家统计局统一印制的统计执法证”（《实施条例》第三十六条）。

对照《统计法》第二十八条和《水利统计管理办法》第四条关于各级水行政主管部门开展水利统计工作接受同级人民政府统计部门的业务指导的要求；以及《实施条例》第三十六条关于从事统计执法工作的人员，应当取得由国家统计局统一印制的统计执法证的要求，因此，目前我国用水总量的统计机构和统计人员还需要按照相关要求统一进行补缺健全。

另外，根据《实施条例》第五条“国家有计划地推进县级以上人民政府统计机构和有关部门通过向社会购买服务组织实施统计调查和资料开发”的规定，水利部可以统一研究通过向社会购买服务组织实施用水总量统计调查的可行性。

（5）水利部应当建立健全用水总量统计数据质量监控和评估制度

依据《实施条例》第二十条的规定，水利部应当建立健全用水总量统计数据质量监控和评估制度，加强对各省、自治区、直辖市用水总量统计数据的监控和评估。

2.补充健全我国用水总量统计管理体制中“分级负责”的内容

（1）需要补充健全对取用水户履行报送义务的要求

依据《取水许可和水资源费征收管理条例》（以下简称 《取水条例》），只能对于需要领取取水许可证的取用水户要求报送取用水量，相比之下，《统计法》和《实施条例》对于取用水户履行报送义务的要求更高，因此，需要补充健全对取用水户履行报送义务的要求，例如，依据《实施条例》第十七条的要求，取用水单位提供取用水量原始记录数据，应当由填报人员及单位负责人签字并加盖公章。个人作为取用水量统计调查对象提供原始记录数据，应当由本人签字。使用网络提供取用水量统计资料的，按照国家有关规定执行。依据《实施条例》第四条的规定，取用水户应当依照统计法和国家有关规定，真实、准确、完整、及时地提供取用水统计资料，拒绝、抵制弄虚作假等违法行为。依据《实施条例》第二十三条的要求，取用水户按照国家有关规定设置的原始记录和统计台账，应当至少保存2年。

（2）需要补充健全地方人民政府、统计机构和统计人员对用水总量统计的职责

需要依据《实施条例》，补充健全地方人民政府、统计机构和统计人员对用水总量统计的职责。例如，地方人民政府、县级以上水行政主管部门统计机构应当根据国家有关规定，明确本单位防范和惩治用水总量统计造假、弄虚作假的责任主体。地方人民政府、县级以上水行政主管部门及其负责人应当保障用水总量统计活动依法进行，不得侵犯统计机构、统计人员独立行使用水总量统计调查、统计报告、统计监督职权，不得非法干预取用水户提供取用水统计资料，不得统计造假、弄虚作假（《实施条例》第四条）。用水总量统计调查中取得的取用水户的原始资料，应当至少保存2年。汇总性统计资料应当至少保存10年，重要的汇总性统计资料应当永久保存（《实施条例》第二十二条）。

（3）需要补充健全县级以上水行政主管部门统计机构、统计人员、取用水户在对取用水统计资料进行审核和改正时的权责

需要明确、补充、健全县级以上水行政主管部门统计机构、统计人员、取用水户在对取用水统计资料进行审核和改正时“分级负责”权限。例如补充健全“县级以上水行政主管部门统计机构、统计人员，应当对取用水户提供的取用水统计资料进行审核。统计资料不完整或者存在明显错误的，应当由取用水户依法予以补充或者改正（《实施条例》第十九条）”等“分级负责”的内容。

三、健全用水总量统计数据质量责任制，强化监督问责

我国目前的用水总量统计过程中缺乏数据质量责任制，因此，需要按照《意见》中关于“健全统计数据质量责任制，强化监督问责”的要求，依据 《统计法》《实施条例》《取水条例》等法规，健全我国用水总量统计数据质量责任制，强化监督问责。要建立健全用水总量统计责任体系，建立责任清单，明确责任主体、责任人员、具体责任。

1.建立健全用水总量统计责任体系

建立健全用水总量统计责任体系，这个责任体系应做到《意见》所要求的，确保用水总量统计机构和统计人员独立调查、独立报告、独立监督职权不受侵犯；确保用水总量统计资料真实准确、完整及时。

2.健全取用水户的义务、责任以及问责办法

需要按照国家法规的要求补充健全取用水户的义务、责任。例如，补充健全“取用水户必须真实、准确、完整、及时地提供取用水量数据，不得提供不真实或者不完整的取用水量数据，不得迟报、拒报取用水量数据，并且对签字的取用水量的真实性、准确性和完整性负责”等要求。

需要补充健全对取用水户的问责办法。例如补充健全“对于取用水户拒绝提供取用水量数据、提供不真实或者不完整取用水量数据等行为的，按照《统计法》第四十一条、《取水条例》第五十二条的规定问责处罚”等问责办法。

3.健全用水总量统计人员的责任以及问责办法

需要按照国家法规的要求补充健全用水总量统计人员的责任。例如补充健全“依据《统计法》和《实施条例》规定，用水总量统计人员应当依法履行职责，如实搜集、报送用水量统计资料，不得伪造、篡改用水量统计资料，不得以任何方式要求任何单位和个人提供不真实的取用水量，取用水量统计资料不完整或者存在明显错误的，应当由取用水户依法予以补充或者改正。用水总量统计人员应当对其负责搜集、审核、录入的用水量统计资料与取用水户报送的统计资料的一致性负责”等要求。

需要补充健全对用水总量统计人员的问责办法。例如补充健全“对于用水总量统计人员伪造、篡改用水量统计资料；要求取用水户或者其他机构、人员提供不真实的用水量统计资料；未按照统计调查制度的规定报送有关资料；以及其他违规行为的，按照《统计法》第三十八条、《实施条例》第四十六条等规定问责处罚”等问责办法。

4.健全用水总量统计机构的责任以及问责办法

需要按照国家法规的要求补充健全用水总量统计机构的责任。例如补充健全“依据《统计法》及《实施条例》的规定，县级以上水行政主管部门用水总量统计机构应当对取用水户提供的取用水资料进行审核。不得自行修改取用水量统计资料，应当由取用水户依法予以补充或者改正。应当依法履行职责，如实搜集、报送用水量统计资料，不得伪造、篡改用水量统计资料，不得以任何方式要求任何单位和个人提供不真实的用水量统计资料。应当建立用水总量统计资料的保存、管理制度。负责查处用水总量统计违法行为。应当公布举报统计违法行为的方式和途径，依法受理、核实、处理举报，并为举报人保密。应当明确本单位防范和惩治统计造假、弄虚作假的责任主体”等要求。

需要补充健全对用水总量统计机构的问责办法。例如补充健全“对于县级以上水行政主管部门用水总量统计机构自行修改统计资料、编造虚假统计数据；要求其他机构、人员伪造、篡改统计资料；本单位大面积发生或者连续发生统计造假、弄虚作假；本单位统计数据严重失实，应当发现而未发现；本单位统计数据严重失实不予纠正；以及其他违规行为的，按照《统计法》第三十七条、《实施条例》第四十条、四十三条等规定问责处罚”等问责办法。

5.健全地方人民政府及其负责人的责任以及问责办法

需要按照国家法规的要求补充健全地方人民政府及其负责人的责任。例如补充健全“依据《统计法》及《实施条例》的有关规定，地方人民政府及其负责人应当保障用水总量统计活动依法进行，不得侵犯用水总量统计机构、统计人员独立行使统计调查、统计报告、统计监督职权，不得非法干预取用水户提供统计资料，不得统计造假、弄虚作假。不得自行修改用水总量统计机构和统计人员依法搜集、整理的统计资料，不得以任何方式要求用水总量统计机构、统计人员及其他机构、人员伪造、篡改统计资料，不得对依法履行职责或者拒绝、抵制统计违法行为的用水总量统计人员打击报复。应当明确本单位防范和惩治统计造假、弄虚作假的责任主体”等要求。

需要补充健全对地方人民政府及其负责人的问责办法。例如补充健全“对于地方人民政府及其负责人自行修改用水总量统计资料、编造虚假统计数据；要求用水总量统计机构、统计人员或者其他机构、人员伪造、篡改统计资料的；对依法履行职责或者拒绝、抵制统计违法行为的用水总量统计人员打击报复的；对本地方发生的严重的用水总量统计违法行为失察的；本地方大面积发生或者连续发生用水总量统计造假、弄虚作假；本地方用水总量数据严重失实，应当发现而未发现；发现本地方用水总量统计数据严重失实不予纠正；侵犯用水总量统计机构、统计人员独立行使统计调查、统计报告、统计监督职权，或者采用下发文件、会议布置以及其他方式授意、指使、强令取用水户或者其他单位、人员编造虚假统计资料的；拒绝、阻碍统计监督检查或者转移、隐匿、篡改、毁弃原始记录和凭证、用水总量统计台账、用水总量统计调查表及其他相关证明和资料的；按照《统计法》第三十七条、《实施条例》第四十条、四十二条、四十八条等规定问责处罚”等问责办法。

参考文献：

[1]彭岳津，等.我国建立用水总量统计制度刍议[J].中国水利，2017（11）.