公安机关治安传唤行为的法律属性研究

毛宁仙

（江苏师范大学，江苏 徐州 221000）

一、问题的提出及其研究意义

（一）问题的提出

2016年5月7日发生的中国人民大学硕士研究生雷洋被警察传唤致其死亡的事件，在互联网上引起了较大的轰动，一时间网络媒体围绕雷洋案对公安机关治安传唤的行为规范、侵权救济等问题展开了深入持久的讨论。5月20日，国家主席习近平在其领导的中央全面深化改革小组第二十四次会议上强调要“深化公安执法规范化建设，解决公安执法突出问题”。而公安机关治安传唤行为的法律属性是有效规范治安传唤行为，构建完善的公安机关治安传唤行为法律制度的基础，故此引发了笔者对于本文的探究。

（二）研究治安传唤法律属性的意义

1.研究公安机关治安传唤行为的法律属性是完善治安传唤制度的基础

众所周知，治安传唤是公安机关为了查明案件事实，依法要求特定人员到指定地点接受调查或者询问的执法活动。传唤可分为口头传唤、书面传唤、强制传唤三种类型。但当前对于这三种类型的治安传唤的法律属性规定不明，《中华人民共和国治安管理处罚法》第八十二条规定了治安传唤制度，但对于传唤的主体、适用对象、具体程序、应当履行的手续等都没有具体明确的规定。规范执法程序需要具体明确的制度作为指导，同时构建治安传唤法律制度的前提是明确治安传唤的法律属性，其法律属性问题是所有制度设计的基础问题，故研究治安传唤的法律属性是为治安传唤制度奠基，其具有不可忽视的意义和价值。

2.研究公安机关治安传唤行为的法律属性有利于完善法治政府的建设

公安机关是地方政府一个重要的职能部门，公安机关执法队伍的执法思想需要改变，公安机关的考核不应单纯以执法数量作为判断标准，公安机关执法的最终目的应当是为了保护人民群众的生命财产安全，单纯的数量标准容易导致功利执法，背离执法初衷。因此，研究传唤行为的法律属性有助于建立完善的治安传唤法律制度，使执法人员树立正确执法观念，改革公安机关的考核方式，建设科学而有素质的执法队伍。如此，才能实现公安机关维护社会治安的目的，使得警民互相信任，为建设法治政府营造和谐而稳定的社会环境。

3.研究公安机关治安传唤行为的法律属性有利于有效回应人民诉求

“雷洋案”涉及到公安机关的传唤行为与公民的人身自由权的冲突与协调问题，若这个问题得不到圆满解决，将造成警民信任危机甚至发生冲突。而该局面的形成与治安传唤法律属性不明是密切相关的，正是因为治安传唤法律属性的规定模糊，才使得现存治安传唤法律制度之间无法相互衔接，难以起到规制行政机关行政行为的实际作用；也正是因为其法律属性不明，才导致公安机关执法人员无法正确认识治安传唤制度，由此导致治安传唤权的滥用，治安传唤侵权问题难以得到及时有效的救济。因此，对传唤行为的法律属性问题进行研究，探索治安传唤的规制程序以及事后的救济对于满足人民的需求，重构人民对于公安执法的信任与信心具有紧迫性。

二、当前治安传唤的法律属性之乱象

对于治安传唤的法律属性，理论界和实务界都存在较大的争议。

（一）法律法规对于治安传唤的法律属性规定不明

关于治安传唤的法律属性，处于法律位阶的《治安管理处罚法》对此并未规定，而处于行政法规位阶的《公安机关办理行政案件程序规定》第四十二条只规定了强制传唤定性属于限制人身自由的行政强制措施，对口头传唤和书面传唤的法律属性并未规定。并且，虽然《公安机关办理行政案件程序规定》第四十二条将强制传唤定性为行政强制措施，但《行政强制法》明确指出，限制人身自由的行政强制措施只能由法律规定，该定性并未得到相关法律的认可，故治安传唤的法律属性急需法律予以明确。

（二）理论界对于治安传唤的法律属性存在争议

理论界对于治安传唤的法律属性，大致有以下几种理解：（1）治安传唤是一种调查手段，其对于案件证据的收集和案件调查具有很重要的作用。（2）治安传唤中，口头传唤、书面传唤与强制传唤的法律属性不同，强制传唤属于行政强制措施，而口头传唤和书面传唤则不具有行政强制措施的性质。（3）传唤是治安处罚普通程序的组成部分，其在法律性质上属于处罚程序，而并非措施。（4）传唤是一种独立的行政强制措施，而不是调查手段或行政强制执行行为。

（三）实务中，公安机关办案人员对于治安传唤的法律属性理解也不统一

有学者以河南省公安行政执法为例做过问卷调查，其所调查的300名民警均从事过或正在基层一线执法岗位上，在“行政传唤的法律性质是什么？”这个问题上，有123人认为行政传唤属于行政强制措施，有156人认为行政传唤属于行政调查手段，有20人认为行政传唤具有其他法律性质。该问卷能够显示出，当前实务界一线执法人员对于治安传唤的法律性质存在困惑，而明确治安传唤的法律属性是正确适用治安传唤的前提和基础。若基层办案自身都无法明确治安传唤的法律属性，却实际上在行使着公安机关的治安传唤权，这就很难不导致实践中治安传唤权的滥用。

三、治安传唤的法律属性之辨明

治安传唤的法律属性问题是治安传唤权运行规范化、法治化最根本、最重要的问题，但当前法律对于治安传唤的法律属性并无明确的规定。对于治安传唤的法律属性，学界也尚未形成统一的看法，大多数学者依据《公安机关办理行政案件程序规定》第四十二条的规定认同，治安传唤的法律属性不能一概而论，强制传唤属于行政强制措施，口头传唤和书面传唤不具有行政强制措施的性质。这种看法事实上过于强调了“强制”的表现形式，而忽视了行政强制措施的本质特征。笔者认为，无论是口头传唤、书面传唤还是强制传唤，都属于行政强制措施。

首先，从概念上来看，根据《行政强制法》的规定，行政强制措施指的是行政机关在行政管理过程中，依法对公民人身自由进行暂时性限制或者对公民、法人或其他组织的财产实施暂时性控制的措施。三种方式的治安传唤都发生在行政机关行政管理过程中，都对公民的人生自由进行了暂时性限制。

其次，从特点上来看，胡建淼教授指出：“行政强制措施具有区别于其他行政措施的六大特点：限权性、暂时性、可复原性、从属性、物理性、合一性，治安传唤符合上述特点”。（1）口头传唤、书面传唤和强制传唤都是对当事人人身自由权的一种限制；（2）其都满足暂时限制人身自由；（3）传唤结束后均可恢复至人身自由的状态；（4）其行使目的都是为了制止违法犯罪行为继续发生、防止证据毁损灭失、防止损失扩大等预防性、保障性特征；（5）其也都具有物理性，其主要表现为限制人身自由的强制性。可能有人会认为口头传唤和书面传唤属于意识行为，是一种行政决定，但是这种观点忽视了行政决定可以得到独立救济的特征，而在当事人尚未被限制人身自由的情况下，口头传唤和书面传唤决定是无法获得独立的救济的，即当事人并无对传唤行为提出质疑的权利；（6）其都具有合一性，胡教授指出:政强制措施和行政强制执行均由“基础行为”和“执行行为”组成，二者区别在于行政强制措施的“基础行为”和“执行行为”具有合一性。并且行政强制措施的“基础行为”和“执行行为”并不是时间上亦或是形式上的概念，而是实质上的概念。口头传唤、书面传唤和强制传唤的前行为是以口头或书面方式作出的传唤决定，后行为即传唤行为，因此三者均可采“后行为吸收前行为”原则，原因如上一点所述，决定行为均无法获得独立救济，只有在传唤目的实现后，当事人要求对其进行行政审查或司法审查时，才会一并审查原决定，故三者均具有合一性。

再次，从公安机关治安传唤行为的后果及侵权损害来看，当行政相对人无法律规定的正当理由时，口头传唤和书面传唤也具有强制性，只是该强制性没有以公安机关武力的方式表现出来。但是，如果行政相对人不遵从，其结果只能是被强制传唤，故无论是口头传唤、书面传唤，还是强制传唤，其结果只能是唯一的，即当事人人身自由权被行政机关治安传唤权暂时性剥夺。同时，在损害后果方面，在强制传唤没有造成当事人人身损害的情况下，口头传唤、书面传唤和强制传唤侵权都会浪费当事人时间,导致当事人务工损失，造成当事人恐慌，引发当事人负面的社会评价。由此可见，其侵权损害是一致的，不应被区分对待。

然后，从行政相对人合法权益的救济和保护来看，口头传唤、书面传唤、强制传唤都属于会对相对人的实体权利和义务产生影响的独立行政行为，其分别通过口头、书面、警察武力三种形式强制相对人到一定的地点，客观上都限制了相对人的人身自由。在警察武力未造成相对人身体损伤的情况下，行政相对人对违法或不当传唤侵犯自身合法权益的事实可以诉求的救济和保护也都是针对人身自由权被剥夺所造成的经济和精神损失。最后，从类似行政强制措施来看，胡教授在其文章中指出“双指”属于限制人身自由的行政强制措施。而事实上，治安传唤与双指具有类似的特征，其除了适用对象不同及是否受行政体系影响不同之外，在其他方面并无不同之处，都是指定相关人员在一定时间到达一定地点接受调查，“双指”对指定或责令的方式并无明确规定，在实践中也包括书面、口头及无正当理由拒绝情形下有权机关的强制；而治安传唤也包括口头传唤、书面传唤和强制传唤。因此，治安传唤的法律属性应当与“双指”类似，属于限制人身自由的行政强制措施。

四、治安传唤法律属性之确定

从法律层面明确治安传唤属于行政强制措施的法律属性是规制公安机关治安传唤行为的基础，故在相关法律中明确治安传唤的法律属性是当务之急。并且，明确治安传唤的法律属性具有现实可能性。随着中央全面深化改革领导小组及习近平主席对雷洋案的高度重视，2005年制订的《治安管理处罚法》也可能面临着修订。此时，研究传唤的法律属性问题既可以丰富公安机关治安管理法治化理论，也能够对规范公安机关的治安传唤行为，促进公安机关治安管理法治化、规范化，完善《治安管理处罚法》具有重要的指导意义。笔者期待能在《治安管理处罚法》的修订中明确治安传唤属于限制人身自由的行政强制措施，以此为基础对传唤的主体、适用对象、具体程序、应当履行的手续等问题作出明确的规定，实现公安机关治安传唤行为的有效规制。

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