优化调整行政区划促进低碳经济发展的策略研究

杨光，孔訸炜，张永芬

1.2.3.上海财经大学，上海200433

一、引言

随着低碳经济发展步入到新的历史阶段，越来越多的问题不断呈现。其中人们逐步认识到了很多地区现有的行政区划对低碳经济的发展产生了一定的阻碍效应。因此要认识到行政区划的调整将对低碳经济发展产生积极的影响。由于地下的管网，地上的公路、电线等等科技的进步，行政区划的边界性越来越不清晰，在这种背景下沿用至今的行政区划已经影响到低碳经济的发展。比如不同的区划都设置了相同或类似的部门，部门的重复、设施设备的重复建设及购置就属于非低碳行为。在低碳诉求越来越强烈的当下，行政区划的调整已是大势所趋。只有更加合理地安排行政区划才能更好地发展低碳经济节约相应的资源。

国内学者从空间领域视角对发展低碳经济以及开展碳减排活动进行了有益的探索，这些研究通过分析各个省份地区的碳减排情况来探讨相应的碳减排潜力，分析区域差异在碳排放量等方面所产生的影响。但很少有研究将视角放在优化调整行政区域上面来促进低碳经济的发展。

二、目前的行政区划在低碳经济发展方面所存在的问题

（一）行政区划的过度分散影响了人们的决策不利于低碳经济的发展

现在行政区划的设置是为了便于管理，这在通讯技术很不发达的古代社会显得尤为重要，它为国家、地区的稳定发展做出了巨大的贡献。而在当今通信技术越来越发达，地球都可以称为地球村的时代，传统的行政区划是否需要进行一定的调整，或者其功能是否还应该和传统的行政区划一样的多，其存在是否会影响到低碳经济的发展，这些问题都需要得到较好的解决。

过度分散的行政区划在人们的头脑里形成了分块化的地理区位印象，人们做出的很多决策将和这些细分了的条块分割的地理区划印象有关。比如旅游根据行政区划就可分为市内游和周边游以及出境游等等。本来旅游的需求也许仅仅是为了呼吸新鲜的空气，欣赏大自然的美景等，而空气、美景实际上是没有严格意义上的行政区划的区分。人为的划定了这些行政区划使得本来可以选择当地游的人群最后选择了周边游或跨境游，这样就增加了人们出行所带来的碳排放量，同时也会造成很多问题，比如没有实现当初旅游的初衷，造成了道路交通的拥挤等等。若没有这样一个行政区划的概念，则人们对旅游距离区位的认识将会得到新的调整。可能会做出更加合理的决策，比如根据自身时间、精力以及预算等约束来选择合理的旅游目的地以及旅游日程安排等等。这些目的地或日程的选择能够满足人们出行的需求，能够达到他们当初设定的目标。

（二）行政区划的存在造成了很多部门的重复设置，增加了碳排放源

每个城镇都有相应的部门，比如气象局、统计局、电视台等。这些部门的设置几乎成了行政区划的标配。起初，这些部门配置方案的提出受当时通信技术、网络技术以及交通运输技术等条件的影响，为了更好地进行社会治理，更好地满足人们对公共服务的需求，因此建设了很多雷同的部门设施。但如今时代已经发生了很大的变化，这样的设置已经不能适应时代的发展。比如气象部门，以前之所以在各地都要设置气象部门是由于通信技术所限，气象预报的准确性低，若进行大范围、广时间的预测，则预测的精度将会降低，这样就需要在各地建设气象部门添置相应的设施设备以为当地服务。而现在随着预报技术的提高，通信技术的发展，在各地都设置气象部门则显得多余。在一定的区域内保留一个权威性的气象部门已经足够满足整个地区气象服务需要。且这样做能够保证信息来源的唯一性和权威性。目前各地职能相近的部门就会导致多种信息源的存在，反而不利于人们对相关信息的把握。特别是很多部门为了体现其存在的必要性，预报结果和权威层面的预报结果有所差异，其本意是为了说明当地的服务更加贴切本地的需求。但实际上这种做法给民众的判断增加了人为的难度。人们不清楚到底要相信哪一个信息源，一旦人们选择错误或不合理的信息源就会给生产、生活造成极大的不便利性。另外若仅保留一个或若干个权威的气象部门反而能够降低人们选择的错误率。同时可为国家节约行政成本，并可将该成本转移到少数的保留部门当中，从而能够增强这些部门的实力，进一步的增加其预测的准确性和精度。

三、优化调整行政区划促进低碳经济发展的对策

（一）推行政府部门的兼并重组，促进低碳经济发展

现在兼并重组现象在企业界已十分普遍，而在其他领域却鲜有涉及。但实际上在国家治理、社会管理领域也要提倡进行兼并重组。不能再有麻雀虽小五脏俱全的想法。随着通信技术的发展、交通运输能力的提升，政府的管理能力将得到极大的提高，其管理的幅度和深度也得到进一步的提升。因此有些部门缺乏存在的必要性。这样的重组可以由下而上进行，以U型曲线的形式，在最小的行政单位村一级不仅不应减少反而需要增加其数量。因为这一级不仅仅是行政管理的问题，还是沟通交流的问题，人们需要更多沟通交流的机会，需要更多发泄自己情感的渠道，因此这一层面还需要很好的保留。而对于上一层面即镇、市级层面则可以减少。而对于省级层面则保持不变。两头保持不变中间层面减少，这样做符合时代发展的需要。

政府有关部门的合并也要考虑政府公务人员的安置问题。首先这样的兼并改革要循序渐进，准备拆并的部门施行自然减员不再招录新员工的措施，当然前提是部门间已经合并，然后这些人员施行自然减员，也可以将人员调整到其他更需要人才的地方，比如社区工作部门、科技管理部门等等。在人才培养的模式方面也要进行调整，相关专业的调整也要同步进行。

当然部门的兼并重组首先要制定计划再进行可行性分析最后才能实施。可以先从容易入手的部门开始，比如气象部门、地震部门、电视台、税务部门以及统计部门等。如果这些部门的兼并重组能够顺利实施，则会积累宝贵经验，这将会为后续的全面的部门兼并重组打下坚实的基础。当然在实施之前要做好舆论宣传工作，争取大多数人的支持才能够开展相应的工作。这个工作的意义非常的重大，它对精简政府机构，建设低碳政府，发展低碳经济有很大的帮助。这样的兼并重组不是一劳永逸的，它会随着时代的发展、科技的进步而不断变更。在某一历史阶段需要某些政府部门的兼并重组，而在另一发展阶段却需要另外的部门重组。随着时代的发展政府需要成立新的部门，与此同时也要淘汰落后的部门，这是时代发展的规律，这一点政府的行为已日臻完善。但行政区划间的兼并重组还鲜有涉足。

（二）给名义上的行政区划正名以促进低碳经济发展

现在的行政区划需要重新调整，比如现在有了名义上的新的行政区别，例如长三角地区、珠三角区域、京津冀以及环渤海经济圈等等。当然这些行政规划都是名义上的，若能将这些名义的行政区划变成实际意义上的行政区划将会对国家治理产生深远的影响。

这些区域之所以能够被广泛提及甚至进入了国家的施政纲领，就是因为这些行政区域的独特性，以及其内部各地区所具有的共性。这些区域理应有相应的行政管理权，但目前并未赋予。现在实施的是区域内各行政领域的协调机制，但协调机制有其局限性。各个地方政府的分散决策的结果和该整体行政区域的集中决策的结果不同，很多情况下分散决策的结果要劣于集中决策。因为行政区域内的细分行政区划有自己的利益诉求，而这些利益诉求之间存在竞争关系，这就给区域内决策的协调带来了很大的难度。比如长三角地区的苏州、无锡、常州等城市，一方面其属于长三角地区但同时它们又是独立的行政区划。这样它们之间就存在一种竞合关系。同时长三角地区有些城市分属不同的省份，而省与省之间也有竞争关系，比如省级之间的各种排名等等。这就又增加了长三角地区的管理协调难度。这个问题的解决就需要进行部门的兼并重组，比如整个区域只保留一个发展改革委员会，成立长三角地区发展改革委员会以及相应的其他部门。这样做能够使得该地区在真正意义上成为一个独立的经济发展区域。否则区域内细分领域的协调，部门之间的协同都会增加整体协调的难度以及产生更多的交易费用，更大的碳排放量。不同部门的存在会产生部门之间的相互推诿扯皮以及搭便车的情况发生。比如地理位置比较接近的行政区域，各个部门可能会参考其周边所制定的有关政策从而拿来为自己所用。因为地缘位置的接近便有了其他诸如文化、经济发展水平的相近性，这就为搭便车埋下了伏笔。搭便车行为的存在使得有关政府部门不认真地进行调研求真而仅仅是参考地缘位置接近的行政区划所对应部门的政策，这样不利于部门以及地方政府的发展。而若实施了兼并重组就能够有效的避免这样的问题发生，因为一个大的行政区划往往具有相对的独立性，不能仅仅参考其他行政区域现成的规划方案及有关政策等等。

（三）兼并重组能够更好地集中有限的力量办大事

快速发展的网络通讯技术使得网上办公成为了现实，快速高效的现代交通体系也极大的延伸了人们的活动范围。在这种背景下就近服务的思想显得与时代的发展格格不入。就近服务就意味更多的行政部门以及更多的碳排放源头的存在。这与当今倡导的要大力发展共享经济、低碳经济背道而驰。现在的技术条件完全能够保证在部门少而单一的情况下也能够满足人们对于公务服务的需求，而与此同时还能够节约社会资金降低碳排放量。这样的愿景值得提及。

（四）发展低碳经济需要政府部门的表率作用

传统不考虑低碳的情况下政府部门更多的是制定有关政策间接地支持企业或产业的发展。而在发展低碳经济的时代背景下，政府部门可以以身作则，主动降低自身的碳排放量。或将自身所拥有的碳排放权一部分转移给企业以支持企业的发展。比如一个地区总的碳排放量是有限的，在这种情况下若保持政府部门的碳排放量不变，那么该区域内的企业碳排放量就要降低，而如果企业需要更大的碳排放权就需要从碳交易市场购买，这样会增加企业的运营成本不利于企业的发展。而若当地政府能够将部门碳排放权无偿或低价转移给地方企业，则能够有效缓解企业的碳排放压力和降低企业相应的运营成本。在总体碳排放量有限的情况下，政府和企业间碳排量的合理分配就成为了政府需要考虑的问题。政府降低了碳排量就能够为企业争取到更大的碳排放权。而政府碳排量的降低能够促进低碳政府、高效政府的诞生，这能够促进政府更好地为企业服务。

（五）重视政府政策所引致的碳排量的评估问题

现在对政府有关政策实施效果的评价基本上没有考虑碳排放的问题，而是更多考虑所带来的经济效益。但很多的碳排放问题和政府的有关政策息息相关。一个政策的出台可能会极大的增加该地区的碳排放量也可能极大的降低该地区的碳排放量，而若将碳排放量列入到对政府的考核评价体系当中，则政策的评价方式方法就要发生变化。评价指标中就要加入相应的由政策所引致的碳排放量多少这一指标。比如政府制定的某种道路交通管理办法导致人们更多地使用私家车出行，这个政策就会引致更多地碳排放问题。而若政府的某项政策让人们或企业减低了碳排放量，则结果就会相反。因此对政府政策的评价要加入碳排放量的指标。

（六）企业的碳排放权可以结存使用

比如企业的碳排放权可以留到下一期使用。若规定企业在一定的时间段内的碳排放权，而企业的碳排放需求是不确定的，在某一阶段可能碳排放需求过大而在另外一段时间内的碳排放需求较小。碳排放权的可结存性能够让企业合理地规划自身碳排放权的使用，能够让其做到按需使用。若不能结存即到了时间期限的最后碳排放权就要清零，这样企业可能会突击使用碳排放权，这样会增加不必要的碳排放。当然这里面也要给企业一定的激励，可以规定结转的碳排放量可以通过碳交易市场售出，同时政府还可以给企业一定的补贴，这样企业就有动力节约使用碳排放权。

对于碳排放权的分配要公平公正，不同的区域重点发展的产业不同，而不同的产业将对应不同碳排放需求。若一概而论则相当于是给碳排放需求小的产业以补贴而变相的从碳排放需求大的产业那里征税。这对于产业发展将产生不利的影响，很可能会产生专门骗取碳排放补贴资金的企业。也可能会引导企业进入碳排放低的产业而导致产业发展的不平衡。这些问题都需要加以考虑，在制定相应的碳排放权政策的时候要分产业、分区域来合理制定，要参考产业当中的标杆企业来合理的制定相应的碳减排政策。

四、结论及展望

优化调整行政区划能够对发展低碳经济产生积极的影响。现有的行政区划已经对发展低碳经济造成了一定的障碍，导致了人们难以做出相应的低碳决策，更不利于企业从事相应的碳减排活动。因此要考虑对现有的行政区域进行优化调整，对有些行政区域以及有关部门可以考虑进行兼并重组。兼并重组之后的行政区域部门的所在地的确定不能仅仅考虑地理区位的因素，传统意义上往往选择一个行政区域的中心地带。而在信息技术比较发达的当今社会，这个中心地带的意义将不再重要。因为很多问题的解决不再需要通过近距离的面对面交流来完成，很多情况下都可以通过远距离的网络来实现。 这样选择部门所在地时要更多地考虑地区信息技术的发展水平，和其他行政区域的交流情况以及当地经济发展水平等等。

在发展低碳经济的时代不仅要考虑企业间的兼并重组，政府部门间的兼并重组也要提上议事日程。政府部门存在重复设置、过多设置的问题。这些情况在信息技术不发达、道路交通运输条件差的时代是合理的，然而当前信息技术在不断进步、交通运输能力也得到了极大提升，此时过多重复部门的存在就显得不合理。这种情况不仅增加了人力、物力及财力的消耗，也和发展低碳经济、共享经济相抵触。因此，文章首先指出了现有的行政区划部门设置的相对不合理性，指出了部门兼并重组的重要意义，并提出了相应的兼并重组的方案，并在兼并重组之后的部门与企业之间在碳排放权分配的问题上给出了一定的思路。