完善公安机关对小微企业化学品管理的思考

郜 杨

（铁道警察学院 治安学系，河南 郑州 450053）

危险化学品和易制毒化学品（以下简称化学品）因为具有易燃、易爆、有毒、助燃等较大危险性及其他社会危害性，根据我国法律法规都被列入公安机关管理范围而受到严格监管。在我国有大量使用危险化学品、易制毒化学品进行生产经营的小微企业，其数量多、规模小、化学品使用量相对较少，一直是监管的薄弱点甚至是盲点，但是其造成社会危害的风险始终是存在的，不容忽视。因此，不断加强公安机关相关的监管工作对于保护国家和人民生命财产安全具有重要意义。

一、小微企业界定

我国的企业划型标准是根据企业从业人员、营业收入、资产总额等指标，结合行业特点制定的。工业和信息化部和国家统计局2011年颁布了《中小企业划型标准规定》，工业企业中从业人员20至300人，且营业收入300万至2000万元的为小型企业；从业人员20人以下或营业收入300万元以下的为微型企业。农、林、牧、渔业企业中，营业收入50万至500万元的为小型企业，营业收入50万元以下的为微型企业。

在和各类化学品管理相关的法律法规里并没有小微企业的概念，只是把规模较大、化学品数量较多的单位或企业作为管理重点，相关的要求更为严格。《安全生产法》规定，危险物品的生产、经营、储存单位，应当设置安全生产管理机构或者配备专职安全生产管理人员。其他生产经营单位，从业人员超过100人的，应当设置安全生产管理机构或者配备专职安全生产管理人员；从业人员在100人以下的，应当配备专职或者兼职的安全生产管理人员。《危险化学品安全管理条例》规定，使用危险化学品从事生产并且使用量达到规定数量的化工企业，应当依照规定取得危险化学品安全使用许可证。根据《企事业单位内部治安保卫条例》，单位应当根据内部治安保卫工作需要，设置治安保卫机构或者配备专职、兼职治安保卫人员。本文讨论的小微企业是泛指规模小、人员少、使用化学品量小、没有列入各部门重点监管的企业。

二、小微企业化学品管理范畴

本文讨论的是公安机关对小微企业使用化学品的管理。化学品是指包括剧毒化学品、易制爆危险化学品在内的各类危险化学品和易制毒化学品①根据《易制毒化学品管理条例》第二条规定，易制毒化学品分为三类：第一类是可以用于制毒的主要原料，第二类、第三类是可以用于制毒的化学配剂。。企业使用化学品主要有以下情形：使用化学品进行生产；新产品、新技术研发实验中使用化学品；生产中不使用，但产品质量检验等过程中使用化学品。

目前公安机关对小微企业化学品的主要管理措施有：

（一）严格购买审批、备案管理

单位购买剧毒化学品第一类易制毒化学品中的非药品类易制毒化学品的，应当向公安机关申请取得购买许可证；购买易制爆危险化学品的，应当持本单位出具的合法用途说明。个人不得购买剧毒化学品（属于剧毒化学品的农药除外）和易制爆危险化学品、第一类及第二类易制毒化学品。剧毒化学品、易制爆危险化学品的购买单位应当将所购买的化学品的品种、数量以及流向信息报所在地县级人民政府公安机关备案，并输入计算机系统。购买第二类、第三类易制毒化学品的，应当在购买前将所需购买的品种、数量，向所在地的县级人民政府公安机关备案。购买易制毒化学品的单位，应当每年向许可或者备案的公安机关报告本单位上年度易制毒化学品购买情况。

（二）加强日常使用管理

剧毒化学品、易制爆危险化学品、易制毒化学品的使用单位，应当建立台账，如实记录购进化学品的种类、数量、使用情况和库存等，并保存备查。各类化学品应当储存在专用仓库、专用场地或者专用储存室内，并由专人负责管理。剧毒化学品以及储存数量构成重大危险源的其他危险化学品，应当在专用仓库内单独存放，并实行双人收发、双人保管制度。

使用剧毒化学品、易制爆危险化学品、易制毒化学品的单位不得出借、转让其购买的化学品；因转产、停产、搬迁、关闭等确需转让的，应当向具有相关许可证件或者证明文件的单位转让，并在转让后将有关情况及时向所在地县级人民政府公安机关报告。

（三）加强单位内部治安保卫

企业应根据所使用的化学品的种类、特性以及使用量和使用方式等建立、健全工作、生产、科研等场所的安全管理制度，并及时排查整改治安隐患。使用、存放剧毒化学品、易制爆危险化学品、易制毒化学品的场所应作为重要部位得到重点治安保护，按照国家有关标准设置必要的技术防范设施，并实施重点保护，防止化学品丢失或者被盗。发现丢失或者被盗的，应当立即向当地公安机关报告。企业应当在公安机关指导下制定单位内部治安突发事件处置预案，并定期演练。

三、小微企业化学品安全风险分析

（一）涉及行业多、化学品种类和数量多

在我国使用危险化学品和易制毒化学品的企业涉及电子、化工、机械、轻工、纺织、医药、农业等多个行业。目前我国许多行业都提高了准入门槛，如对注册资金、技术等有一定要求。但实际上多数企业规模难以达到要求，所以小微企业在企业中占有极大比例。“当前中小微企业占我国企业数量的99%，完成了70%以上的发明专利，提供了80%以上的新增就业岗位。我国经济发展的实践证明，中小微企业在国民经济中具有不可替代的地位和作用。”［1］国家统计局数据库显示，2016年我国小型工业企业就达到316287个［2］。虽然每个小微企业使用的化学品绝对数量和种类与大中型企业相比不多，但整体来看数量和种类也是非常可观的，而且非常分散，容易形成管理盲区，管理难度极大，易发生各种安全问题。

（二）企业自身管理不规范

小微企业在管理体系、人才配置和资本管理方面水平低，多数小微企业的管理呈现粗放、混乱的状态。与大中型企业、高校、医疗和科研单位不同，小微企业受规模小、人员少的限制，又出于降低成本的需求，加上法律法规如《安全生产法》《危险化学品安全管理条例》《企业事业单位内部治安保卫条例》等对其都没有严格的要求，在安全管理方面一般不愿意投入过多的人力、物力、财力。小微企业使用危险化学品不需要取得安全使用许可证；通常没有专门的安全管理机构，仅会配备少量兼职安全员，也没有治安保卫机构和治安保卫人员；相应的安全管理制度、治安防范设施、应急预案等都存在缺陷甚至缺失。甚至于有些企业连基本的购买审批和备案都不能实现，而是采用一些非正规的渠道获得，公安机关的有效监管难以实现。

（三）接触化学品人员多且素质参差不齐

与大中型企业、高校、医疗和科研单位相比，小微企业工作人员的素质参差不齐且平均水平较低，既有文化水平较高的科研人员，也有一般的质检人员，还有文化水平较低的生产操作人员等。大多数单位也没有能力或不愿意提供系统、专业和科学的培训。为了降低成本，某些单位还会聘用没有经过考核取得从业资格的人员从事某些重要岗位的工作，企业很难保证所有接触化学品的人员都能充分认识化学品的危险特性。很多从业人员缺少相关安全知识、安全意识以及法律常识。即使是素质较高的科研人员，也只是熟悉化学品本身的性质，而对存在的其他安全风险以及相关法律法规并不了解。因此小微企业的安全主体责任难以有效发挥，容易出现各种安全隐患和治安问题。

（四）监管难度大、监管水平低

根据我国相关法律法规，各类化学品监管部门众多，而且各自按职责划分进行管理。公安机关内部职责也各有分工，涉及治安、交通管理、禁毒等部门。虽然分工明确，但是一方面，与爆炸物品、枪支弹药等危险物品管理相比，化学品的管理受重视程度低。而且化学品种类繁多、性质各不相同，涉及单位和接触人员多，管理过程更为复杂，监管难度大。要做好化学品管理工作，民警既需要掌握一定的化学专业知识，还需要熟悉法律法规，对业务素质要求高。另一方面，各监管部门之间的配合和信息沟通存在欠缺，监管民警数量不足且流动性大等原因都会造成无法对大量的小微企业实施有效管理，整体监管水平较低。

以上众多原因都决定了对小微企业的危险化学品和易制毒化学品管理困难，更易发生安全事故或因为各种原因造成流失，存在较高的安全风险。

四、公安机关完善小微企业化学品管控的路径

（一）精准排查

在管理中坚持源头治理是根本。只有全面开展风险管控和隐患排查治理双重预防体系建设，才能对各类风险实施精准监管。精准排查、全面摸排风险是进行管理的基础工作，具有重要意义。排查主要包括两个方面：一是对使用企业及企业使用化学品情况的排查，二是对企业是否严格遵守相关管理规定并采取治安防范措施的情况的排查。

《涉及危险化学品安全风险的行业品种目录》（安委〔2016〕7号）中明确的15个门类68个大类，从生产的角度列出了存在安全风险的各环节、各领域，明确了主要风险类别、安全风险分布。实际上从科研、质检方面来看还会有更多的行业、单位使用危险化学品和易制毒化学品。公安机关可以综合利用安全生产监管综合信息平台以及工商、环保、质监、疾病控制中心等管理部门的信息平台取得企业基本信息、化学品种类和用量、接触人员、防护措施、管理措施等信息。监管部门应根据国家、行业标准等建立关于行业、单位可能使用危化品和易制毒化学品的数据库，方便排查、确认辖区内关于危化品、易制毒化学品及行业、单位的信息，弥补民警专业素养和业务知识方面的不足，提高监管水平。

另外，相对于大中型企业、高校、医疗和科研单位，在我国经济高速发展的当下，小微企业新建、退出的频率和数量远大于大中型企业，应注意相关信息的动态调整。

（二）统一综合管理

根据公安机关内部分工，治安部门负责危险化学品的公共安全管理，主要包括剧毒化学品的购买、运输许可和剧毒化学品、易制爆危险化学品的流向监管，接收公众上交的危化品等。其中剧毒化学品和易制爆危险化学品因为不是同一类危险物品，也会由不同工作小组或人员负责。各级公安机关禁毒部门设立易制毒化学品管理专门机构和专门人员，负责易制毒化学品的购买、运输许可或者备案和监督检查工作。易制毒化学品中的第二类和第三类大都属于危险化学品，其中高锰酸钾还属于易制爆危险化学品，还应按危险化学品进行管理。

使用化学品的企业可能使用剧毒和易制爆化学品中的一类，或同时使用到两类及其他危险化学品，还有可能同时使用易制毒化学品。使用单位购买以上化学品，应按照要求在公安机关不同部门申领购买许可证、运输许可证，购买前（后）及时备案，做好日常管理工作。公安机关可以把以上三类化学品的管理工作进行综合统一管理，这样能够减少警力的配备，提高管理效率，但是对民警的专业素质要求更高。

（三）优化程序，减轻企业负担

小微企业大都具有追求低成本、高盈利的思想，且对法律法规不熟悉，所以普遍不重视对化学品的规范管理。单位没有专职机构或人员对危化品进行专门管理，必然存在忽视、侥幸、避免麻烦等心理，导致不能严格遵守各项规定。目前公安机关各部门都采用了各种信息管理系统，应进一步构建覆盖全部要素的综合性的信息管理平台，在精准排查基础上采集利用各种信息进行监督管理，力求各种审批许可、备案程序简单明了、便于操作，使得企业能够积极主动遵守法律法规，配合公安机关的管理工作。日常的监督检查也应该集中开展，避免多部门多次检查，以提高公安机关工作效率，同时减轻企业负担。

（四）完善危险化学品全过程管理

化学品的管理在法规层面涵盖了购买、储存、使用、运输、废弃等全过程。但一方面，小微企业及其人员变动频繁，基本情况和动态数据难以准确掌握；另一方面，公安机关现场检查环节力量薄弱，因此未经许可购买化学品或不备案、使用无台账等现象普遍存在。公安机关还需要在精确排查的基础上加强监督检查，督促企业严格执行各环节的管理规定，确保化学品来源合法、使用合规。

另外，根据法律法规规定，企业生产或实验过程中产生的废液、废渣以及因为停产、停业等各种原因不再使用或废弃的各种化学品,应进行无害化处理后作为普通废液进行回收,严禁私自倾倒和处置。企业不具有处置能力的也可统一交给有资质的处理单位按照环保规定进行处置。公安机关负责接收公众上交的危险化学品并交专业单位处理。对于小微企业来讲一方面化学品使用量小，另一方面本身确实不具有处置能力，很容易发生随意处置甚至抛弃的情况，带来极大的公共安全风险。如果全部交由公安机关接收处置也存在诸多困难。政府应明确指定具有处置能力的专业单位负责接收处置。政府可以承担一部分费用并适当向企业收取费用，使企业降低处置成本，愿意积极主动按正规程序上交、处置化学品，减少随意抛弃处置带来的风险，有利于维护公共安全。

（五）加强宣传教育培训，发挥企业的积极作用

在现阶段公安机关警力短缺、监管水平不高的情况下，企业积极主动参与配合以公安机关为主导的化学品治安管理工作尤为必要。公安机关要尊重企业及相关人员的责任主体地位，组织、引导各企业积极参与化学品安全管理，自我约束、自我管理，并综合运用行政、法律、文化、教育等多种手段，通过加强打击、防范、教育、管理，实现从根本上预防和治理违法行为，化解不安全因素，降低风险。

相比于大中型企业、高校、医疗和科研单位，小微企业缺乏专门的安全管理和治安保卫机构及人员，管理制度及规范性必然存在不足，甚至于对相关法律法规毫无概念。政府应大力支持宣传教育培训工作。公安机关、安监机关等政府部门应在积极推进精准排查的基础上深入开展宣传教育培训。监管部门组织编写关于危险化学品和易制毒化学品的综合教材或宣传资料发放给企业，普及法律法规、讲解操作程序、指导管理方法，积极为企业安全和治安机构人员设置、制度建设、技防、人防等方面采取有效措施提供各种支持，把增强企业负责人、管理人员和接触人员的责任意识和管控能力作为一项经常性的工作来落实。

许多和危化品、易制毒化学品接触的岗位需要取得执业资格证，如检验员证、安全员证、实验员证等。凡是可能接触到危险化学品和易制毒化学品的执业活动人员，均须在取得资格证的考核中设置相关考试内容，使关键岗位的人员熟悉相关法律法规、各类化学品的知识和应急技能，从而增强其专业知识、责任意识，形成自觉遵守法律法规的观念。