公安机关水域执法立法的现状与完善研究

杨 冰

（铁道警察学院 法学系，河南 郑州 450053）

自民国时期现代警察制度在我国建立以来，水警就开始登上历史舞台，成为中国历史最为悠久的警种之一［1］。目前我国的公安体系包含了交通航运公安、铁路公安、森林公安、民航公安、缉私警察等多支行业公安队伍，其中交通航运公安是行业公安的重要组成部分之一，主要负责港口、航道、轮船等范围内的治安、行政和刑事执法工作。

虽然我国水域执法力量已经比较健全，但是公安机关水域执法的相关立法却相对滞后，给警务工作造成了很大的困难。除了立法滞后，这一领域相关的理论研究也比较欠缺。本文拟从立法角度入手，分析当前我国水域警务执法法律法规的现状，并对其完善进行探讨。

一、立法情况分析

警察水域执法主要涉及治安行政执法和刑事执法两个方面。

（一）治安行政执法方面

在治安行政执法领域，公安部2012年制定的《公安机关办理行政案件程序规定》第十二条对行业公安机关的行政管辖权进行了界定，水域执法的对象为“港航管理机构管理的轮船上、港口、码头工作区域内和港航系统的机关、厂、所、队等单位内发生的行政案件”。除此之外，公安部并未就水域执法的具体程序和权限、公安机关与其他行政机关的协调配合机制等问题作出专门规定。因此公安机关在治安行政执法方面只能适用《治安管理处罚法》《公安机关办理行政案件程序规定》等一般性的法律、法规。

虽然在国家层面尚没有制定具有水域执法特色的法律、行政法规或者部门规章，但国内部分水运发达的地区已经制定了自己的地方性法规或规章等规范性文件。

1.地方政府规章

天津市人民政府于1987年制定了《天津市水上治安管理规定》，这份规章的内容比较简单，只规定了水运场所内的人员、单位一些行为规范及法律责任，没有对警察执法问题作出明确规定。

浙江省人民政府1994年制定的《浙江省内河水域治安管理办法》是国内较早的具有水域警务特色的地方性立法。该规章的主要特色在于明确规定了“水域”的范围，即“本省内河水域各场所”。其中的“内河水域”，指大陆天然及人工的江河和湖泊，包括通航水域、港口以及不通航水域；“各场所”包括：“（一）水域各类移动、浮动或者固定的船舶、排筏和平台；（二）船闸、水上市场、水上游乐场等水上建筑或者设施；（三）各类港口、码头和渡口。”这种对于“水域”的准确界定，明确了公安机关的执法范围，有利于厘清水域警务执法和普通警务执法的界限。除此之外，该规章还规定了水域范围内船舶、人员的管理方式和内容，赋予公安机关对船舶进行编号、对人员进行船民登记的职责，以及进行治安检查和查处治安案件、灾害事故与刑事案件的职责。在同一年，上海市人民政府制定了《上海市水上治安管理暂行规定》，与上述浙江省的规定在内容上有很多相似之处。浙江省与上海市出台的政府规章制定时间较早，因此内容比较粗糙，基本上是针对公安机关执法活动而制定的，没有涉及其他行政机关的具体职责，也没有规定公安机关与其他行政机关在执法方面的权限划分。

江西省人民政府1996年制定的《江西省水上治安管理办法》，则在规定公安机关是水上治安主管机关的基础上，开始强化其他主体的职责，如从事水上运输和生产经营的企事业范围、其他组织等。此外，还规定了公安机关危险物品运输和打捞、无名尸体检验和处置方面的监管职责。

2.地方性法规

广州市人大1999年制定的《广州市水上治安管理条例》是国内较早涉及水域警务执法的地方性法规，该法规首次对水上公安机关的职责进行了明确规定，即“维护水上治安秩序，查处水上刑事、治安案件，处置突发性的治安事件和治安灾害事故”，以及船舶、集市、码头、人员、相关行业等的治安管理等，并且对相关职责做了较为细致的规定。该法规基本奠定了各地方水上治安管理条例的基本体例。

随着2000年《立法法》的出台，《武汉市水上治安管理条例》《重庆市水域治安管理条例》《江苏省水域治安管理条例》相继出台，基本形成了总则、水域治安防范、船舶和船员治安管理、水域治安监管、法律责任、附则这样的立法体例，以《治安管理处罚法》这一上位法为依据，对相应的违法行为进行细化和解释，为当地水上公安机关的执法工作提供法律依据。

（二）刑事执法方面

在刑事执法方面，公安部2012年制定的《公安机关办理刑事案件程序规定》第二十四条规定了水域刑事执法的管辖权问题，即负责“交通系统的机关、厂、段、院、校、所、队、工区等单位发生的刑事案件，港口、码头工作区域内、轮船内发生的刑事案件，水运航线发生的盗窃或者破坏水运、通信、电力线路和其他重要设施的刑事案件，以及内部职工在交通线上工作时发生的刑事案件”。与行政执法领域一样，在刑事执法方面，公安部除了规定管辖权问题之外，仍然没有制定适用于全国的、具有水域警务特色的法律规范。

同治安行政执法不同的是，由于刑事执法涉及公民的基本权利，以及犯罪与刑罚的设置问题，基于罪刑法定理念和《立法法》第八条的限制，各地方无权就刑事执法问题制定地方性法规和地方政府规章，因此刑事执法方面的法律规范更为欠缺，使得警察执法面临的困境更为严重。

（三）内部执法规范方面

由于《公安机关办理刑事案件程序规定》对行业公安机关的刑事案件管辖权界定比较粗略，因此在不少具体案件当中行业公安机关与地方公安机关的管辖分工就需要通过具体文件予以明确［2］。这类文件一般为内部规定，主要分为两种：一种是由港口、航运公安机关的上级机关（主要是交通运输部）制定并下发的文件，另一种是地方公安机关与当地港口、航运公安机关就案件管辖、接处警等问题所联合发布的文件，这些规定在性质上不属于《立法法》调整的范围，因此很难将其界定为本文所研究的“法规”。

二、当前水域执法立法存在的主要问题

根据前文的分析，可以发现目前公安机关水域执法立法方面至少存在以下问题：

（一）立法层级以地方性立法为主

如前所述，目前与水域执法相关的国家层面的法规仅限于《刑法》《刑事诉讼法》《治安管理处罚法》，以及公安部制定的办理刑事案件和行政案件的两部程序性规定，除此之外，尚没有专门的、可以适用于全国公安机关的水域执法法规，而这种情况与现实需求严重脱节。仅有的专门性法规都是各个水路运输发达的省、市制定的地方性法规和政府规章，立法层级上明显是以地方性立法为主。

1.地方性立法不能适应当前水路运输发展的需求

当前我国已经成为世界航运大国，水运成为我国连接国内外的重要桥梁，水路货物运输量、货物周转量占外贸货物运输量的90%，内河干线和沿海水运在“北煤南运”“北粮南运”和油矿中转等大宗货物运输中发挥了主通道作用，对产业经济布局和区域经济发展发挥了重要作用［3］。2017年年末全国内河航道通航里程与铁路营业里程相同，均为12.70万公里；在运输服务方面，仅内河运输完成货运量就达到37.05亿吨、货物周转量达到14948.68亿吨公里，高于铁路运量［4］。公安机关水域执法的主要目的就是保障水路运输活动的顺利开展，我国也正是以此为基础设置了港口公安机关、航运公安机关与地方水上公安机关等。在执法法规建设方面，如果仅仅依赖于地方性立法，则无法满足当前水路运输的发展和警务执法工作的要求。

2.地方性立法难以应对跨区域的违法犯罪行为

水域执法与地方公安机关的一般执法工作具有明显的区别，水路运输具有跨区域的特点，为了有效打击各类犯罪和一般违法行为，航运和港口公安机关的辖区往往跨越了不同的行政区域，公安机关在水域执法时也就常常面临跨区域的行政违法行为，如果不同区域分别制定了各自的地方性法规或政府规章，在依法进行行政处罚时就可能面临执法尺度等方面的问题，仅仅将地方层级的立法作为水域执法的依据，与当前水路运输高度发达的现状是不相符合的，必须将各种地方层级的立法转化为国家层面的立法。

（二）缺乏水域执法特色

前文已经提到，与水域执法相关的法规多体现为地方层次的立法，但是在研究了各地方制定的法规后不难发现，虽然各个法规的标题都有“水域”“水上”等词语，但其内容基本上是对上位法的解释或补充，甚至只是简单的重述，并未体现水域执法特色。例如2018年3月施行的《江苏省水域治安管理条例》第二十九条规定警察盘问水域范围内的违法犯罪嫌疑人的条件与程序，与《人民警察法》第九条的规定重复，仅仅是对《人民警察法》的简单重述，根本看不出水域执法的特点，也无法满足日常执法的需求。

事实上，在现实的水域执法环境中，警察的盘查往往需要突破现有法律规定的条件和程序，但这种需求在现有法规中根本无法得到满足。以轮渡乘警执法为例，发现具有违法犯罪嫌疑的人员时，可以依据《人民警察法》第九条规定对其实施现场盘查，但遭遇特殊天气等航行异常情况导致船舶不能按时返航时就会出现留置时间超出法律规定最长时限的情形，而且在轮渡航行期间手机没有信号，乘警也无法与所在公安机关取得联系，获得“县级以上公安机关批准”来实施继续盘问。在这些特殊情形之下，现有立法（包括各地方性法规和政府规章）都无法提供有效的法律依据，帮助警察顺利开展水域执法工作。

事实上，以地方层次的立法来解决公安机关水域执法的特殊需求本身就是不现实的。按照《立法法》第八条的规定，凡是涉及“犯罪和刑罚”和“对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚”事项的，都必须通过制定法律来解决。罪刑法定原则更是排除了除法律之外的任何文件设定刑罚的可能性［5］。地方性法规和政府规章不能违背上位法的规定，而警察执法尤其是刑事执法几乎必然会涉及法律保留事项，地方层次的立法显然无法解决这一问题，这样自然也就很难体现出水域执法的特色。

（三）重复立法现象明显

由于水域治理的地域差异并不明显，某一地区在制定自己的地方性法规或地方政府规章时，难免会借鉴其他地区已经成型的法律规定，以最新出台的《江苏省水域治安管理条例》为代表，比较成熟的地区立法大体都包含了“总则”“水域治安防范”“船舶和船员治安管理”“水域治安监管”“法律责任”等几个部分，体例基本相同，各个部门所制定的相关规章的具体内容也没有本质的差异。如果存在国家层级的立法，如国务院的行政法规或者公安部的部门规章，则这种重复立法的局面完全可以避免。对于跨区域经营的水运企业和航运参与人来说，这种重复性的立法也加重了他们学习领会法律的负担。

（四）内部规范难以得到司法机关的认可

前文提到，由于水域执法面临的很多困难都无法通过现有的法规予以解决，各地港口、航运公安机关的主管机关会制定并发布一些规定，这些规定往往无法得到司法机关的认可。交通运输部曾经向全国各海事机关和港航公安机关下发了《交通运输部关于海事管理机构向交通公安机关移送涉嫌犯罪案件的规定》，要求各地海事局将发生在海上的涉嫌犯罪案件移交所在地交通港航公安机关办理。

这类海事案件多为发生在近海海域的交通肇事案、重大责任事故案等，由于海事部门管辖区域和交通港航公安机关管辖范围往往跨越多个行政区域，港航公安机关接收案件进行侦查后，在移送审查起诉时就面临障碍。由于港口、航运系统不同于铁路系统，只设置了行业公安机关，没有相对应的专门检察院和法院［6］，所以只能向承办案件的港航公安机关所在地的检察院移送案件。而地方检法机关均按照行政区域设置，其辖区也对应相应的行政区域，因此常常导致案件因为超出地方检察机关辖区而无法顺利移送。

在刑事诉讼领域，涉及公检法多部门协作的问题往往需要通过制定法律或者各部门联合出台文件的方式来实现，例如最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部、全国人大常委会法制工作委员会共同制定并发布的涉及刑事诉讼法的法律解释文件。

由于港航公安机关的上级为交通运输部，而交通运输部从未参与过刑事司法解释的联合制定工作，因此交通运输部单独发布的涉及刑事执法的规定也就难以得到检察机关的认可。

三、现行管理体制对警察水域执法立法完善的制约

完善水域执法相关法律法规具有相当的现实意义，其紧迫性也日益凸显，作为执法者的公安机关，原本应当积极提出自身诉求，推进法规的制定。从宏观层面来看，我国交通运输领域的立法经常出现“规章压法”的现象，部门立法的问题特别突出［7］。在水路运输领域，全国人大及其常委会正式制定的法律有2003年颁布的《港口法》和2014年颁布的《航道法》；国务院制定了《船员条例》《国内水路运输管理条例》《海港管理暂行条例》《水路货物运输合同实施细则》等行政法规；交通运输部制定了《国内水路运输辅助业管理规定》《水路货物运输规则》《危险货物运输规则》《港口收费规则》《水路货物运输管理规则》等部门规章［8］。这些立法成果主要是调整水运市场的交易秩序和管理秩序，由于立法主导者均为水运管理部门，并非公安机关，因此直接涉及警察执法的内容很少。公安部仅仅于2007年制定了针对海警执法工作而适用的《公安机关海上执法工作规定》这样的部门规章，但这一规章显然不适用于本文所探讨的国内水域执法。

由此不难发现，水运领域里，海事、环保、航运管理部门的立法愿望远远高于公安机关，似乎公安机关并不热衷于借助立法来解决水域执法中的各种棘手问题。这种现象明显是不正常的，但却有其深层次的原因，即管理体制的制约。

水域警务执法力量作为行业公安机关的一种，与铁路公安机关类似，都实行双重管理与垂直领导相结合的管理体制［9］。各地航运公安机关、港口港区公安机关受交通运输部公安局和航运管理机关、港口企业运输双重领导。除了作为行业公安水域执法力量，不少航运发达地区的地方公安机关也设置有水上公安局（派出所），参与到水域执法中来。

从2018年开始，港口公安机关开始逐步划归地方公安机关序列，按照中央编办等九部委关于港航公安机关管理体制改革的总体部署和《山东省深化港航公安体制改革实施方案》，山东省的日照港、烟台港、青岛港等三个港航公安机构已分别列入地方公安机关建制序列。

因此，未来我国的水域执法力量将由交通运输部领导的行业公安和地方公安共同组成，但管理体制的变更并不会影响水域警务执法的工作内容，反而给相关法规的制定与完善带来了更多的困难。

属地化管理使得管理体制改革之后，大量的水域执法力量划归地方公安机关管理，列入所在地的公安序列。水域执法在各地公安机关的日常执法工作中只占极少的比例，水域执法领域对法规制定的需求将更加难以向上级公安机关传达并得到上级的重视，即使能够得到重视，也只能通过制定内部规范，或者地方性法规或者政府规章的方式来解决，前文所提到的立法层次限于地方立法等现有问题并不能得到解决，反而可能会进一步固化。受交通运输部领导的行业公安机关，由于交通部本身并不参与刑事和涉及警察执法的行政法律、法规、司法解释等文件的制定工作，其立法的需求也难以得到回应。

因此，通过水域警务执法部门内部的立法需求来推动水域执法法规的制定与完善，因受制于当前管理体制是很难实现的。

四、关于完善水域执法立法的建议

针对公安机关水域执法所面临的问题，以及当前所面临的困难，本文认为水域执法立法的完善应当以部属公安院校的教学研究为动力，推进各项法律法规的整合、完善与创新。

（一）以部属公安院校教学研究推进立法完善

受管理体制的制约，基层公安机关在执法中的问题难以通过内部途径汇集，进而促成立法完善，那么以公安院校的教学研究工作为动力，推进水域执法法规的制定与完善就不失为一条有效的思路。

当前铁道警察学院正在按照“错位竞争、差异发展”的发展理念和“相通相近、逐步扩展”的发展路径，努力巩固加强铁路警务人才培养工作，同时依据各种交通运输业务和警务相通相近的特点，探索开展实战急需而目前尚为空白的轨道交通警务、空域警务、水域警务等专业教育，走出一条具有自身特色的发展道路［10］。未来铁道警察学院的水域警务人才培养的服务对象正是各地方公安机关的水警机构和行业公安机关的港航、铁路轮渡等相关治安机构，也就是国内各地的水域警务执法机构［11］。作为部属公安院校，铁道警察学院的招生范围和人才培养的服务范围不存在地域限制，在教学和研究工作方面也不受限于行政区域，可以在充分调研国内各个水域警务机构的基础上，根据各地基层公安机关的需求，形成具有水域执法特色的教学和科研成果，随后以此为基础，推动治安行政执法领域的地方性立法成果整合与刑事特别法律规范的制定。

由此，虽然承担水域执法任务的公安机关由于管理体制的限制，自身的立法需求难以得到有效满足，但借助部署公安院校的教学与研究力量，这一问题就可以迎刃而解。

（二）在治安行政执法领域推进地方性立法的整合

改革开放以来，我国经济领域的发展变化使得社会治安管理形势发生了许多重要变化，产生了许多新问题、新情况，与此同时，与警察有关的立法也逐步增多，其中也包括各地方制定的法规和规章［12］。虽然地方性法规和规章可以作为警察执法的依据，但水运的跨区域性和水域执法的共性使得分散的地方性立法亟须加以整合。

鉴于国内不少水运发达省份在治安行政执法领域制定了关于水域（运）治安的地方性法规或政府规章，为了避免立法的重复和冲突，当前可以将各地关于水域（运）执法的立法成果加以整合，形成统一的《水域治安管理规定》，以国务院制定行政法规或者公安部制定部门规章的方式来重新发布，指导各地水域执法工作。

（三）在刑事执法领域推进刑事特别法律规范的制定

前文已经提到，与治安行政执法法规不同，受制于立法权限，刑事执法领域的法规尚处于相对空白的状态，这就使得刑事执法法规的完善更为艰难。在宏观层面，交通部门对水路交通立法工作重视不够，对促进水运发展的政策研究较少，致使在公路、铁路、航空等都出台了法律的情况下，唯独没有专门调整国内水运活动的“航运法”［13］。涉及水域刑事执法时，有关刑事责任、侦查程序、强制措施等问题也只能依据《刑法》和《刑事诉讼法》等普通法律来开展工作，进而导致了前文提到的盘问超过法定时限的问题。

在《立法法》的限制之下，刑事执法方面要想突破既有法律的约束，只能寄希望于出台新的特别法，但需要指出的是，这种特别法并不一定是一部独立的法律，也可以是在某部法律中的若干刑事特别法律规范。

在普通法律中用若干法律条文对刑事责任和程序作出规定，在我国立法中并不鲜见，比较成熟的经验就是《海商法》第三十六条关于船长享有的准司法权，即“有权对在船上进行违法犯罪活动的人采取禁闭或其他必要措施，并防止其隐匿、毁灭、伪造证据”，这种授权被认为是一种有限制的警察权［14］。从这一条款的立法目的来看，为了保障船舶航行安全，制止违法犯罪行为，法律可以赋予国家机关之外的主体去限制他人人身自由。从法律解释和比较法的角度来看，关于船长准司法权的限制也都是关于范围、条件、标准、权限的限制条件［15］，没有类似于《刑事诉讼法》关于拘传时限的规定，这也是充分考虑了海运实际情况的结果。《海商法》的这一规定实际上是设计了一种新的刑事强制措施，却并不需要制定专门的法律或者对《刑事诉讼法》进行修订，而是在《海商法》文本中设计了相应的刑事特别条款。这种方式对于水域刑事执法法规的完善有很大的借鉴意义。

2011年，交通运输部开始重启“航运法”的起草工作，以实现国家对航运经济活动的组织、引导、协调、管理、监督、控制和参与等［16］。关于航运法的理论研究也已经成为当前法学研究的紧迫任务。为此，应当抓住制定航运法这一契机，积极参与法律制定工作，提出公安机关的立法诉求，根据基层公安机关在水域刑事执法中面临的法律困境，建议立法机关在法律中设置相应的刑事特别规范。