逻辑、表征与建构：工会联系引导劳动关系领域社会组织的治理场域

张 波

（中共重庆市委党校 重庆市 430000）

劳动关系是生产关系的重要构成部分，是最重要、最基本的社会关系之一。国家治理现代化正在多维形塑工会的使命与职能，并使之内嵌于国家治理，形成具有中国特色的劳动关系治理场域。治理场域是一个可以刻画社会治理系统性、复杂性、动态性的中层分析概念,在结构上包括了治理中的能动主体、位置关系、规制性要素、规范性要素、文化——认知性要素。[1]工会作为劳动关系领域组织网络最健全、组织功能最完善的群团组织，在构建和谐劳动关系中发挥重要的作用。2016年12月，全国总工会制定印发历史上第一份关于指导工会社会组织工作的文件《关于推进工会联系引导劳动关系领域社会组织工作的意见》（以下简称《意见》），以契合劳动关系领域社会组织发展新特点、履行工会主业职能和政治担当。这个文件既是工会构建劳动关系领域整体治理体系提升自身治理能力的重要尝试，也是基于国家治理现代化语境中劳动关系领域社会组织参与社会治理有序化的制度性规范。它首次明确了工会与劳动关系领域社会组织的关系与定位，以工会为联系和引导方系统整合劳动关系领域社会组织，注重工会与劳动关系领域社会组织的治理功能的协同优化，聚焦劳动关系领域的治理难点和重点，回应职工群众多样化需求、更好地服务职工群众的现实需要，更加精准高效地实现有效治理，构建和谐劳动关系。

一、逻辑：走向整体性治理的工会

整体性治理作为公共行政学领域的一个新范式，已成为世界各国政府发展的现实之需和方向指引。整合型组织的价值体系注重尊重、公开、沟通、责任、响应和信任等价值，这些多元的价值本质上是动态的、互动的和积极的，脱离了传统官僚组织所依赖的以法定、权力、规则、集权、部门为中心的价值。[2]市场化、工业化、城镇化、信息化、全球化等因素相互叠加与多元影响，新行业、新业态快速发展，新阶层、新群体密置于劳动关系之中，我国劳动关系呈现出快速迭代变化与复杂胶着的显著特征，不断涌现各种新情况、新问题，工会的治理容纳机制亟需迭代升级。同时，劳动者的利益诉求不断增多且日益多元化，维权意识逐步增强，权利诉求和利益诉求同时出现，对工会的协同整合治理能力提出巨大的挑战。整体性治理着眼于公共部门的整体性运作，强调管理“从分散走向集中，从部分走向整体，从破碎走向整合”。[3]新时代，工会必须以强化政治性、先进性、群众性为根本的逻辑起点，以组织功能的整合为逻辑动力，实现其服务广大职工群众的逻辑目的，联系引导劳动关系类社会组织实现整体性治理，担负起新时代赋予的新使命，团结动员亿万职工为决胜全面建成小康社会、夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利、实现中华民族伟大复兴的中国梦而奋斗。

（一）逻辑起点：“强三性 去四化”

工会作为党的群团组织是党密切联系广大职工群众的桥梁和纽带，具有鲜明的政治性、先进性和群众性。这既是工会工作的价值追求，也是工会联系引导劳动关系领域社会组织的基本逻辑起点。《意见》明确指出，工会“联系引导劳动关系领域社会组织，丰富了职工群众工作内涵，拓展了工会工作外延，是工会改革创新的一项重要任务，对于创新工会体制机制、活动方式、工作方法，激发发展动力和自身活力，增强政治性、先进性、群众性，去除‘机关化、行政化、贵族化、娱乐化’，都具有重要的推动和促进作用。”工会联系引导劳动关系领域社会组织，既是一种整合构建劳动关系治理的共同体的行动，也是服务劳动关系领域社会组织进而密切所联系工人职工群体的组织化重构。首先，工会在联系引导劳动关系领域社会组织过程中突出政治性，始终坚持中国共产党的领导，严守政治方向的正确性，成为党坚定而有为的外围组织，努力把党的意志与举措落实到具体工作中，充分发挥工会的桥梁纽带作用；其次，工会在联系引导劳动关系领域社会组织中突出先进性，善于运用法治思维和法治方式联系引导社会组织，做到依法依规，合理有序。工会要根据相关规定依法协助配合政府有关部门加强对劳动关系领域社会组织全方位、全流程的管理，引导劳动关系领域社会组织开展相应工作与活动依法而为、合规而行，保证其健康可持续发展；再次，工会在联系引导劳动关系领域社会组织落脚于群众性，在工会与劳动关系领域社会组织之间寻找服务广大职工群众的最大公约数，最大限度的团结职工群众、服务职工群众，最灵活的方式依法履职开展活动惠及广大职工群众。由此可见，中国特色社会主义工会理论是工会联系引导劳动关系领域社会组织的基本政治站位，“强三性去四化”是基本的逻辑起点，也是新时代工会基本的职责和使命。

（二）逻辑动力：改革中的工会与工会改革

整体性治理的工会组织既是国家治理体系和国家治理能力现代化的一部分，也是工会自身自我调适与革新的内在需求。从逻辑动力角度思考工会联系引导劳动关系领域社会组织，必须首先考虑工会在国家治理现代化中的角色和定位。新时代，工会作为党联系广大职工群众的桥梁和纽带，在供给侧结构性改革或者一带一路等经济改革中处于变革的前沿，在社会治理科学化、民主化和多元中起到重要作用，在社会主义核心价值观的塑造中具有丰富经验和作为，系统地嵌入到全面深化改革之中。换言之，改革与推动改革是新时代工会联系引导劳动关系领域社会组织的基本逻辑动力。不断深化改革是我国家治理现代化的基本治理场域，也理应成为工会改革创新的基本治理场域。在社会转型背景下，所有组织都具有改革的社会惯性，谋取一定的发展和变革成为一种社会意义上的常态。中国各级工会组织，尤其是高层工会组织虽然嵌入在政府部门这个相对理性、封闭的科层制组织当中，但身处社会变迁大环境之中，各级工会组织一直致力于围绕改革创新的主流趋势，谋求自身创新发展。[4]另一方面，工会联系引导劳动关系领域社会组织将工会改革创新、加强和改进自身建设和适应劳动关系领域新变化和新形式相结合，有效提升新时代工会服务职工群众的能力。例如，重庆市总工会以重庆群团改革试点为契机，将联系引导劳动关系领域社会组织工作纳入市总工会12个专项改革内容之中，通过探索加强与社会组织的互联互通等方式，为做好联系引导工作开辟了新路径。解决突出问题，根本出路在于改革。改革是工会不断密切与职工群众关系和依法履职的核心推动力，也是工会联系引导劳动关系领域社会组织的基本逻辑动力。

（三）逻辑目的：做好新时代职工群众工作、调动职工积极性和创造性

逻辑目的是一种整体性治理价值旨归的判断，强调治理的理性价值与核心价值，是一项治理创新导向性判断。整体性工会治理强调“以公众需求为核心，每个运行环节相互协调、步调一致，形成一个整体的运转流程——不是各个环节简单的排序，而是围绕最终目标、体现整体效益的运行流程”。[5]工会联系引导劳动关系领域社会组织既是党赋予工会的一项职责使命，也是工会满足职工群众多样化需求、更好地服务职工群众的改革探索。首先，充分发挥工会“大熔炉”作用，牢牢把握工会的政治站位，将工会对社会组织的政治引领贯穿始终，并通过社会组织实现核心价值传导，引导职工群众坚持中国特色社会主义工会发展道路；其次，工会积极发挥“大学校”作用，联系和引导社会组织，强化对社会组织管理者和所联系群众的培育工作，大力弘扬劳模精神、“工匠精神”，强化正面典型宣传教育，通过社会组织传导工人职工的先进思想和模范行为以引领社会道德风尚；再次，工会积极建设“大家庭”的聚合力，全心全意为广大职工服务，以“职工之家”为载体吸纳社会组织进入工会“大家庭”，聚合职工诉求，服务职工所需，做好党政机关的辅助，履行好自身职责，最大程度激发群众的积极性和创造性。同时，工会要依法维护职工的合法权益，尤其是非公企业、新经济、新群体、新阶层中的合法劳动权益，联系引导社会组织用法治思维和法治方式实现自身治理和劳动关系的合规与合法，教育引导职工通过正当途径依法维权，变个人维权为组织维权、集体维权，共同努力建立规范有序、公正合理、互利共赢、和谐稳定的劳动关系。

二、表征：劳动关系领域治理场域中的工会

作为一种最基本的社会治理方式，公共治理实践所面对的是一个具有高度复杂性的治理场域。在当前的公共治理领域中，到处充斥着决定论特征的机械机制，试图运用分割、隔离以及控制的管理方式来对治理场域进行类型化与模式化统治。[6]工会作为劳动关系领域主要的群团组织，一直试图在改革和调试中适应治理场域的变化。其中工会一个重要的应对策略便是密切工会与其他社会组织的合作，延展工会服务的半径，聚焦重点领域、重点项目、重点人群的建会、入会，扩大工会覆盖面。伴随着社会转型，劳动关系领域经历了深刻的变革，劳动关系的主体与客体处于不断的演进变化之中，工会自身的治理场域也随之发生了深刻的变化。在这种劳动关系的变革之中，工会立足作为党的群团组织的基本政治定位，以自身职责和使命为轴心，积极调试自身的职能及其劳动关系治理实现方式，通过内联外接的方式利用自我孵化社会组织和其他社会组织形成中国特色社会主义治理场域，呈现出以工会为视角的劳动关系领域治理场域的表征外显。

（一）政策性表征：劳动关系治理场域

随着治理场域复杂性的增长，公共行政实践作为一种特殊的人类管理活动，需要一场系统的认知革命,对公共行政的基本知识形态进行探讨。[7]公共政策错位治理场域一种基本关系架构，作为公共行政的基本知识存在，成考察治理场域形成与发生作用的基本视角。工会联系引导劳动关系领域社会组织首要表征便是公共政策表征，进而在政策基础上构成了工会与劳动关系类社会组织协同治理体系。2015年4月，《中共中央国务院关于构建和谐劳动关系的意见》明确要“完善协调劳动关系三方机制组织体系，建立健全由人力资源社会保障部门会同工会和企业联合会、工商业联合会等企业代表组织组成的三方机制”，为工会联系引导劳动关系类社会组织协调处理劳动关系提供了顶层的政策支撑。2015年7月，《中共中央关于加强和改进党的群团工作的意见》要求“群团组织要通过服务来引导和促进社会组织”，首次明确了工会联系引导劳动关系领域社会组织以“健康有序发展”的政治责任。2015年9月，中共中央办公厅出台《关于加强社会组织党的建设工作的意见（试行）》明确了在不具备建立党组织的社会组织里通过组建工会等群团组织开展党的相关工作，这对工会在劳动关系领域社会组织中发挥联系引导作用提供了基本的行动动因。2016年8月，中共中央办公厅、国务院办公厅联合出台《关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的意见》，再次强调要“支持群团组织充分发挥作用，增强联系服务群众的合力，确保社会组织发展的正确政治方向”。2016年12月，《中华全国总工会关于推进工会联系引导劳动关系领域社会组织工作的意见》系统阐述了工会联系引导劳动关系领域社会组织工作原则、意义与具体措施。工会以四个文件为基本的政策支撑，固化和提升自身在劳动关系领域治理的主体性角色，逐渐形成了以“政治引领、扶持发展、业务聚合、协作治理”为基本特征的中国特色劳动关系领域工会治理场域。

（二）组织化表征：枢纽型工会

治理场域是一种组织化协作治理图景。2008年9月，北京市在社会建设大会上首次提出“枢纽型社会组织”的概念，并认定工会是枢纽型社会组织之一。2009年3月，北京市公布的《关于构建市级“枢纽型”社会组织工作体系的暂行办法》，定义“枢纽型”社会组织为“由负责社会建设的有关部门认定，对同类别、同性质、同领域社会组织进行联系、服务和管理，在政治上发挥桥梁纽带作用、在业务上处于龙头地位、在管理上承担业务主管职能的联合性社会组织”。同年，北京市总工会在内的 10个群团组织被认定为市级“枢纽型”社会组织。随之，一些社会组织也被认定为枢纽型社会组织，例如北京市私营个体经济协会、首都慈善公益组织联合会、北京市注册会计师协会等。[8]于是，工会便把枢纽型社会组织作为扩大与社会组织协作治理、构建公共治理场域的基本治理创新途径。群团改革中，《全国总工会改革试点方案》明确指出，面对劳动关系问题复杂多变、新媒体迅猛发展等现实，工会作为枢纽型组织应以政治引领和示范带动作用为基本的出发点，强化对劳动关系领域社会组织的联系服务工作，广泛采用订单招募、政府购买公共服务等市场化方式，激发社会组织提供多元化、个性化的职工服务。因此，枢纽型工会建设为工会联系引导劳动关系领域社会组织提供了组织化的基础和实践表征。

（三）机制性表征：劳动协商机制

机制是治理场域各个主体的基本运作机理与职能实现方式，并在动态协作上解构治理场域多元主体间的关系，是公共政策的实现方式之一。党的十九大提出“完善政府、工会、企业共同参与的协商协调机制，构建和谐劳动关系”,这为工会在劳动关系领域联系引导社会组织提供基本的制度定型。工会协调好劳动关系，大力推动规范有序、公正合理、互利双赢的社会主义新型劳动关系的建立，是坚持走中国特色社会主义工会发展道路的必然要求，也是工会维护职工合法权益的基本手段。[9]劳动协商机制成为工会与劳动关系领域社会组织协作治理的基本方式之一。2001年8月，我国建立了由原劳动和社会保障部、全国总工会、中国企业家联合会共同组成的“国家协调劳动关系三方会议制度”。2011年，全国工商联加入，三方机制扩展为三方四家。目前，我国省市两级的劳动关系三方协商机制都已建立，并正在逐步向县区延伸。三方四家劳动协商机制，实际是坚持党的领导，以中国特色社会主义理论体系为指导，以法定劳动基准为基础，以三方协商机制、民主协商、个别协商为主体，以劳动保障监察、劳动争议处理、利益争议协调、群体性事件处置为保障，同时发挥集体合同、企业规章制度、社会信用、社会责任、经济组织协调监督等机制作用的中国特色的协商共赢式劳动关系协调体制。在三方四家的劳动协商机制中，工会建立与其他群团组织（工商联）、社会组织的广泛协商和合作，既站在职工的角度为职工说话办事，维护好职工的利益，由从维护社会稳定的角度，加强对职工的引导，充分体现了三方协商机制的中国特色和中国智慧，也是工会联系引导劳动关系领域社会组织中国特色治理场域的集中表现。

三、构建：劳动关系领域协同精准治理的工会

随着改革和发展的不断深入，职工等社会群体的总体构成、价值取向、社会经济地位和公共服务需求都发生了显著变化。作为联系职工群众的桥梁纽带，工会组织如何应对新形势，充分发挥其在社会治理和公共服务中的重要作用，是一个十分现实而紧迫的课题。劳动关系领域公共问题复杂而多元，工会组织必须积极适应这一治理场域的变化，构建以工会组织为治理主体的劳动关系治理场域，以保证在劳动关系治理中党的方针、政策的贯彻和政府相关政策措施的实施。《意见》的出台，预示着工会在劳动关系领域治理方式的创新发展进入一个全新阶段。尤其在群团改革过程中，工会联系引导劳动关系领域社会组织，扩大自身服务能力，赋能社会组织，充分激活劳动关系领域社会组织的个性化治理效能，构建基于劳动关系治理的社会化组织协作网络，实现工会参与构建和谐劳动关系的精准治理。

（一）协作的而非仅仅枢纽型工会

协作治理是为了解决复杂的公共问题，促使跨域、跨界、跨部门的利益相关者形成伙伴关系，以平等协商的方式参与公共决策制定的制度安排。[10]伴随着新经济、新群体、新阶层的涌现，面对复杂的劳动关系领域的公共问题，工会通过制定《意见》整合社会组织力量，实现劳动关系领域公共问题的协同治理。然而，枢纽型工会建设虽然是一种相对成熟的工会联系引导劳动关系领域社会组织的组织化方式，然而有的学者认为枢纽型社会组织是官方指定的一种领域性统驭组织，而非自愿形成的联合体；枢纽型社会组织是一种纵向隶属关系，而非横向平等关系；枢纽型社会组织的职责主要是领导和控制，次要是指导和帮助；枢纽型社会组织中相当一些是官僚行政性关系，而不是联合治理结构。[11]《意见》中强调工会联系引导社会组织强调协作而非仅仅作为枢纽型组织，实现分层协作治理。首先，在坚持中国共产党的领导，坚持正确的政治方向的前提下，实现劳动关系治理场域中党委领导下工会与社会组织的政治价值和政治行为的协同治理，用党的建设夯实工会政治引领的原则性和方向性，同时在社会组织之中完善党的组织，强化党组织的嵌入与引领；其次，群团组织之间强化协作与协同，共享资源，形成劳动关系治理的合力，构建以工会为主体，各个群团组织共同参与，群团组织与劳动关系领域社会组织协同治理的群团组织社会化协同治理体系，建立劳动管理场域的伙伴式协作治理结构；再次，工会“推进劳动关系领域社会组织工会建设”等措施，建立工会与劳动关系领域社会组织的协同行动与治理，建立劳动关系治理的联盟式协作治理结构。

（二）竞合式嵌入的劳动关系治理场域

伴随着市场化的发展和新经济形式的涌现，劳动关系领域社会组织无论在数量还是细分上都发生的极大的变化，越来越多地嵌入到职工群众之中，成为职工群众维护权益、表达诉求的重要组织化形式。其中，一个显著的问题就是劳动关系领域碎片化治理较为突出，甚至出现无序、违法治理现象。工会在构建和谐劳动关系过程中，一个关键议题就是如何推动相关社会组织有序参与到和谐劳动关系构建之中。《意见》对这个议题做了全方位的解答和探索式的实践，旨在构建一个竞合式嵌入的劳动关系治理场域，基本形成“党委高度重视、政府大力支持、工会联系引导、各方密切协作、社会组织精准服务、职工群众广泛参与”的工作格局。首先，工会联系引导劳动关系领域社会组织，核心是强化工会的政治属性。社会组织之所以愿意接受“联系引导”的原因在于可以在这一过程中获取自身发展的各种资源，提升自身的服务能力和发展预期。工会通过联系引导劳动关系领域社会组织有效的扩大自身的覆盖面，“党建带群建、群建促党建”，嵌入到社会组织之中，实现对劳动关系领域社会组织政治引领，履行自身政治使命。具体而言，工会积极引导和联系政治上可靠、运行科学规范的社会组织参与劳动关系领域的治理，协同合作提供公共物品和公共服务，更加协同精准地服务于广大职工群众；积极引导规职工群众自发形成的各类组织，分类指导、分层合作，提供多元化、多层次的职工服务。其次，工会联系引导劳动关系领域社会组织，重点是“建立关系”，工会与社会组织互为嵌入，社会组织之间实现资源链接，工会对社会组织有效政治引领和吸纳，建立基于劳动关系的协作治理网络。再次，工会联系引导劳动关系领域社会组织，方式是“竞合”，多元采用购买公共服务、“加盟”模式等，契合工会职能定位，创新载体方式，找准工作交叉点，引导劳动关系领域社会组织合理嵌入工会工作体系，有效精准服务，全面提升职工群众的满意度和获得感。

（三）数据互联的劳动关系治理场域

《中共中央关于加强和改进党的群团工作的意见》也提出，“打造网上网下相互促进、有机融合的群团工作新格局。”互联网也深刻融入到职工群众的生活之中，并以其经济型和便利性的特点，成为劳动关系领域社会组织联系职工群众的主要渠道。互联网最大特征在于只要依托于互联网的联系就可以转化为数据，因此，劳动关系类数据在互联网上有三个数据空间：以政府部门为中心的企业类劳动关系数据、以工会为中心的劳动关系类数据、以劳动关系领域社会组织为中心的劳动关系类数据。工会必须发挥在劳动关系领域中的主导作用，充分发挥数据平台的作用，整合各类数据，挖掘数据价值，实现数据的互联互通和相互有效利用。在劳动关系领域，工会联系引导社会组织是一项“一对多”的治理之路，必须依赖于互联网、大数据等技术手段，充分挖掘关系领域职工群众、社会组织等因素的大数据，构建互联数据的劳动关系治理场域。首先，工会要树立互联网思维，积极打造网上工会，对接劳动关系领域社会组织，搭建社会组织服务平台，完善对职工服务类社会组织和各级工会组织在信息发布、宣传政策、开展培训、工作交流等方面的信息服务。其次，工会做好职工群众的基础大数据的整理与开放工作，确保数据准确、全面、稳定和互联互通，积极开展数据开放，提供准确有效地数据服务，整合各行业、各个社会组织的数据信息，不断提升工会联系引导劳动关系领域社会组织的能力和水平。