中国古代路、府制的缘起和演变

卢如平

（临海市人大常委会，浙江 临海 317000）

县制是最悠久、也是最稳定、最基本的地方行政区划。作为统县地方行政区划，从战国中期开始逐渐形成郡统县之制，秦汉以降，郡、州制是统县地方行政区划的主要形制，到了元代，演变为路制为主要形制，而明清二朝，则主要为府管县。

一、路　制

路，《说文解字》解释：“道也。从足，从各。（臣铉等曰：言道路人各有适也）”作为行政区划的“路”制，形成于宋代。

后周太祖显德七年（960）正月，陈桥兵变，归德军节度使、检校太尉赵匡胤黄袍加身，代周称帝，国号宋，史称北宋，是为宋太祖，改元建隆。

唐朝后期，随着节度使、观察使权力的膨胀，形成藩镇割据，造成唐王朝的灭亡，进入混乱的五代十国时期。分析国家之所以不能统一，朝廷屡屡更替，“因为中央政权受着两大威胁，一是‘禁军的骄横’，一是‘藩镇的跋扈’。前者直接威胁天子，使天子时时有生命的危险。后者形成地方的分裂，使中央无法发号施令。如谋巩固中央，完成国家的真正统一，必须革除此种现象”［1］。有鉴于此，宋太祖采取了两大措施，以矫正过去的积弊。

第一个措施是削减军阀的兵权。据《宋史·太祖本纪》等载，建隆元年（960），宋太祖赵匡胤采纳谋臣枢密直学士赵普的建议，在一天晚朝后邀请石守信等故旧功臣入宫饮宴，待酒酣耳热，晓之以理，使石守信等于第二天自动告病，请罢典兵，从而将禁军的主要将领石守信、王审琦、高怀德、张令铎、赵彦徽等都解除了典掌禁卫的兵权，赐以丰厚钱财，出放为外镇节度使，另选一些资历浅，又容易驾驭的将领充当禁军将帅，又令这些将领相互牵制，从而将禁军兵权直接抓在自己的手上。又过了些时，外镇的节将王彦超等入朝，宋太祖也同样以后宫邀宴的形式，也同样在酒酣之后晓之以理，让王彦超、武行德、郭从义、白重赞、杨廷璋等节度使放弃兵权，请求退休，宋太祖在京城赐第厚养之，从而削夺了节镇的兵权。这就是著名的“杯酒释兵权”的故事。宋太祖赵匡胤这个措施“不仅解除了唐末五代以来军阀之痼疾；同时也在无形中消灭了历代的创国君王与功臣间的利害矛盾，（从）而化除了一场流血的悲剧”［1］157。

第二个措施是集权于中央。唐安史之乱后直到五代，节度使往往统辖数州之地，军、政、财与司法诸权集于一身，俨然如一个小国家。从乾德元年（963）开始，宋朝廷打出一个漂亮的“组合拳”。一是“收其支郡”，诏令诸节度使除了直辖的州郡以外，其它所领的州一律划归中央，由朝廷直接派官统治之。到太宗太平兴国二年（977），采纳知怀州高保寅和左拾遗李干的意见，下诏令罢支郡之制，所有的州级政区，一律直隶中央。这样，道（方镇）与州的从属关系不再存在，地方行政区划又演变为州（府、军、监）——县（军、监）的二级制。二是“改易节镇”，太祖采纳赵普之计，凡遇节镇之亡、调任或致仕，除边防重镇仍派武将屯守外，内地的州府则改用文臣代替。具体地说，节度使腾空的州府和先前收管中央直辖的州，由朝廷派中央的文官到各州任职，“分命朝臣出守列郡，号权知州军事，其后，文武官参为知州军事，二品以及带中书、枢密院、宣徽使职事，称判某府、州、军、监”（《宋史·职官七》）。如台州的主官为“某某职权知台州”。于是节镇之官逐渐变质，中央直管到州县。三是收司法权，以往地方藩镇跋扈，枉法杀人，朝廷不敢过问。乾德三年（965），诏令：“自今诸州决大辟，录案奏闻，付刑部详复之。”四是“制其钱谷”，以往节镇屯重兵，将地方上的财赋扣留，谓之“留使留州”，而以其残余纳之中央，谓之贡奉。乾德三年，太祖下旨，地方上的度支经费，除了本地开支之外，悉数缴纳国库，于是将地方上的财政权收归中央。这个“组合拳”，遂将地方上的军事、行政、财政与司法等权统统收归中央，遂使将近二百年的藩镇跋扈之祸予以根除，并且逐渐形成一个“强干弱枝”的中央集权政策。

地方上的州府直属中央后，财赋缴纳国库，需要官员来承担，宋太祖从唐代转运使的设置得到启发，“唐玄宗先天元年（712）以李杰为水陆发运使，是为置使之始。开元二十一年（733）以裴耀卿为江南淮南转运使，是转运使名称之始。以后唐代每置转运使，或特差官专任，或由宰相兼领”［2］，“乾德元年（963）正月，以沈文伦为京西，韩彦卿为淮南转运使，是宋代诸道置转运使之始”［3］。此时的转运使，还类同于唐代，职掌专主粮饷，供应军需，且兵息则罢，并未常设［2］。乾德三年（965），国内渐平，上述的一系列集权于中央的政策正式实施，宋太祖遂普设转运使于各地，将唐代的临时随军设置之官吏，转变为常设理财之官吏，以之经度和转输地方财赋。“既要转输，必须与交通线有关”［4］。转运使普设之初，其所领之区域有的叫道，有的叫路，并且其设置也在不断调整中。据《宋史·太宗本纪》载，宋太宗淳化四年（993）十月，“庚午，始分天下州县为十道”；又据《宋史·地理志一》，至道三年（997），宋真宗即位，又划“分天下为十五路”，分别为京东、京西、河北、河东、陕西、淮南、江南、荆湖南、荆湖北、两浙、福建、西川、峡西、广南东、广南西，至此路为常制，其官衙称转运使司简称漕司。

虽然各路的转运使开始设置时的职责“常经度一路财赋，而察其登耗有无，以足上供及郡县之费”（《宋史·职官七》）。其职责主要是理财，对于地方一般行政，没有多大关系。但北宋初年，取消了节度使统州的实权，让所有的州级政区都直属中央，全国地方行政区划恢复到二级制，这对于幅员广袤的大国，尤其是在统县政区数目很大，有将近400个的情况下，二级制难以适应，管理难度是非常大的，于是转运使又承担了更大的职责。先是太祖开宝九年（976）下诏：“诸道知州、通判及其他官吏，宜令转运使访其能否，第为三等，岁经以闻。”授予转运使以核查道内地方官吏之权。再是太宗至道中（995-997）又下诏：“天下物宜，民间利病，惟转运使得以周知，令更互赴阙，延见询问。”转运使的职掌范围又予扩大，此后逐渐增加，到太宗晚期，发展到“集‘边防、盗贼、刑讼、金谷、按廉之任’于一身，‘一路之事无所不总’”［5］，转运使实际承担着地方行政长官的角色，军民财物，无所不统。因此，地方行政区划又演变为路——州——县的三级制。

转运使“一路之事，无所不总”（《文献通考·转运使》），权任颇重，带来两个问题：一是事务繁多，难以事必躬亲，情不得实，事务稽缓；二是专制一方，权势过大，显然与宋初的“强干弱枝”，消除地方割据隐患的设想背道而驰。于是，从真宗开始，意在分割转运使职权的改革又不断实施。一是划分路的规模。真宗即位之初即改十道为十五路，天禧四年（1020）又分为十八路，神宗元丰八年（1085）则通过先后三次拆分增至二十三路，徽宗宣和年间又增至二十六路。二是增设官员。真宗景德四年（1007）设置提点刑狱司，简称宪司，主掌一路狱讼以及刺举官员之事。但其职反复置罢，罢时职掌仍然委诸转运使。哲宗绍圣五年（1098），将原隶属于转运使司的提举常平使独立为司，简称仓司，主掌常平、义仓、免役、市易、坊场、河渡、水利等，同时亦“掌按察官吏之事”。在仁宗前期全国各地为军事和寇盗公事又设安抚使司（或为经略安抚使，或马兵军都总管，或兵马铃辖），简称帅司，由本路最重要的州府长官充任，总管该路军事、兵民等事务，南宋时期帅司曾经兼管民政。这样的结果，路级区域漕司、帅司、宪司、仓司等诸司并立，并且各监司的路并不尽一致，“各司负责处理一路所属之职事，各司互不统摄，治所亦不在一地。朝廷规定诸司实行每二年‘遍巡部内州府，不得端坐’的流动施政方式，同时规定‘法有监司互察’，使诸司之间相互牵制，以便从上总领”［6］。由于不在州级政区以上设置统一的高级地方行政机构和单一的长官，事权分属于不同的司，这些司均有对州县的监察权，又相互监督，而各州府还保留向中央的直接奏事权，从而避免了地方割据的危险，但行政效率则明显削弱。故从宋真宗开始，地方行政区划从地域上是实三级制，从管理上是虚三级制。

“辽金制度，前者仿唐，分五道，下辖州县，后者师宋，设20余路，亦下统州县。”［7］金朝路一级置总管府，负责本路军事，兼理民政等事，长官为都总管，或称兵马都总管，以府尹兼领。

蒙古人进入中原，首先接触到的就是金朝，因此先学了金朝的制度，尔后进一步学了宋朝的制度。元世祖忽必烈中统元年（1260）四月，立中书省，为全国最高行政管理机构，总领中央朝廷事务。“中书省以皇太子兼中书令，太子阙位则为虚衔。丞相、平章政事、左右丞和参知政事为宰辅，由丞相主管省务。”［8］同年七月，设燕京行中书省，总领汉地政务。元朝在征战各地的过程中，以行中书省（或宣慰司）作为中央政府派遣管辖新征服地区军政事务的临时机构，由于从元初进入中原至灭西夏、灭金、灭宋，前后长达七十多年，到灭宋后，元成宗元贞元年（1295），元廷颁给行中书省长官虎符，使领本省军政事务，行中书省（简称行省）正式演变为地方最高级别的行政区划，元英宗至治时（1321-1323），全国划分为12个一级行政区，即中书省和11个行中书省，分别是：岭北、辽阳、陕西、河南、江浙、江西、湖广、云南、四川、甘肃、征东（即高丽国，行省长官由高丽国王兼，性质与内地行省不同）。

元朝在征服各地以后，既出于战争的需要，也出于少数民族统治中原的手段，承继了西夏、金、宋等地方行政区划设置制度，又结合蒙古民族的思维，因而实施了层次复杂繁琐的地方行政区划体制，在不同的地区层级差异明显，一般为三至五级。路、县则是最基本的地方行政区划。

实施行中书省制度后，路被降格，成为统县的地方行政区划。“路总管之职名，起初由金末降元汉族地主武装头目带入蒙元的，依金制，路总管兼行军总管或万户，‘尽专兵民之权’。”［5］167平定李澶反叛之乱后，元世祖忽必烈意识到：汉人统领兵民是反叛的主要原因，遂全面实施兵民分治政策和在路、府、州、县全面派任达鲁花赤。

达鲁花赤，蒙古语的音译，意为镇守者、掌印官，成吉思汗十八年（1223）初置。由于政治的需要，元朝政府制定了一种民族歧视政策，把全国民众按照民族划分为四个等级，最高一级自然是蒙古民族，称为“国人”；其次是从西北地区随同蒙古统治者一起进入中原的各个少数民族，称为“色目人”；第三个等级是原来中原地区的广大民众，主要包括汉人、契丹人和女真人，统称为“汉人”；最低的一个等级，则是原南宋的广大民众，被称为“南人”。

元代划分全国为185路，元初用兵，每于新入版图地区，分置安抚司治之，及政治渐趋稳定，遂改安抚司治地为路，设总管府，宋代大部分州均被改造为路。如元世祖至元十三年（1276）十一月，元军攻陷台州，即置台州路安抚使司，十四年改为台州路总管府。世祖至元二十年（1283）规定，路设达鲁花赤、总管各一员。达鲁花赤通常由蒙古人充任，部分由色目人担任，是各路的最高统治者；总管是仅次于达鲁花赤的“管民长官”，也是总管府庶政的主持者，通常由汉人担任。

由于行省幅员很大，在远离行省中心的地区或少数民族聚居地区，设立宣慰司，品秩高于路而低于省，“掌军民之务，分道以总郡县，行省有政令则布于下，郡县有请则为达于省。有边陲军旅之事，则兼都元帅府”（《元史·百官志七》）。兼有行省派出机构和介于省、路之间的一级行政机构的职能。如江浙行省置有浙东道宣慰司和福建道宣慰司。

元至正十六年（1356）三月，明太祖朱元璋初克集庆路，马上改为应天府（今江苏南京市），以后每得元路，都改为府。洪武年间，随着朱元璋的全面胜利，作为地方行政区划的路制彻底消失。

(1)内容上，与体育法学关联度不够。运动、休闲与民事侵权等内容杂糅其中，削弱了体育法学作为独立部门法的地位。本书在内容编排方面存在一定漏洞，使学生在学习一部分内容时，没有涉及体育法的特殊性，有些理论和案例似乎和民法和刑法的关联更大。如教科书第七章，关于过失致人死亡问题的探讨，作者选用的企业过失杀人等案例均与体育关系不大，使学生难以从民法和刑法等基本理论中分离出“体育”的特殊性。

二、府　制

府，《说文解字》说：“府，文书藏也。从广，付声。”《辞海》的解释是“古时国家收藏财物和文书的地方。”“亦指官署的通称，如官府，公府。”秦汉时中央政府机构主体是“三公九卿”体系下的“三府九寺”。秦汉时“三公”的办公场所称“府”，丞相（司徒）府掌管行政，太尉（司马）府掌握军权，御史（司空）府负责监察。

南北朝时期产生了军事机构都督府和总管府（尚有大都督府、大总管府，下同），隋唐沿置。都督、总管“掌辖区诸州的城隍、兵马、甲仗、食粮、镇戍等事”，并常常兼任驻在州的刺史，“但不能指挥本州以外的行政事务”［8］364，所以都督府、总管府不属于地方行政区划。唐代还于边疆地区设置都护府，作为周边少数民族事务的管理机构，在边陲少数民族聚居地设立羁縻府州（由中央任命少数民族首领担任总督等职，自行管理），这二者系边政机构。谭其骧《评〈中国疆域沿革略〉》（顾颉刚、史念海著）一文中分析得非常明确：“府为地方政府，都督府乃军政机构，都护府乃边政机构，三者性质迥异，不可以其同有府称”“府即京师陪都所在，或曾为行在之州。后世推而广之，凡要郡大州，悉以府称，此‘府制之前身’也”［9］。

作为行政区划的府，产生于唐朝。唐朝以府为京畿区域的名称，府始成为地方行政区划。顾炎武在《日知录》卷八中写道：府，“汉曰郡，唐曰州，州即郡也。惟建都之地乃曰府，唐初止京兆、河南二府。武后以并州为太原府。玄宗以蒲州为河中府，益州为成都府。肃宗以岐州为凤翔府，荆州为江陵府。德宗以梁州为兴元府。惟兴元以德宗行幸于此，其馀皆建都之地也”［10］。似乎唐初即以府作为都城的行政区划，后世学者讲府制的起源或取顾氏之说“唐初”，或云“始于唐代”。然笔者细读两《唐书》，从《高祖纪》至《睿宗纪》，未有设府的记载，唯《旧唐书·则天武后纪》载有（天授元年八月）“并州改置北都”，而该纪中亦载有“（升）洛州司马狄仁杰为地官侍郎、同凤阁鸾台平章事”，故可知迟至武后，洛州尚未改为河南府。而《旧唐书·玄宗本纪》则记载得非常明确，开元元年（713）十二月“雍州为京兆府，洛州为河南府，长史为（尹，司马为）少尹”。新旧《唐书·地理志》，亦明确记载：“开元元年，改雍州为京兆府”；“开元元年，改洛州为河南府”。故笔者愚见，顾氏关于府成为行政区划的产生时间有错，府制非唐初产生，而是唐中前期的玄宗开元元年（713）十二月产生，设府的目的，是提高首都、陪都的地位，以示尊崇。

考新旧《唐书·地理志》，唐代共设府九，除上述的上都（西都）京兆府和东都河南府外，还有7个府：西京凤翔府，肃宗至德二年（758）十二月改扶风郡置；中都河中府，玄宗开元八年（720）置中都，改蒲州为河中府，是年，罢中都，依旧为蒲州，肃宗乾元三年（760）四月复置河中府；北京太原府，玄宗开元十一年（723），置北都，改并州为太原府，天宝元年（742）改北都为北京；南都江陵府，肃宗上元元年（761）九月，置南都，以荆州为江陵府；成都府，玄宗天宝十五年（756），玄宗幸蜀，驻跸成都，肃宗至德二年（757）十月，改蜀郡为成都府，称南京，肃宗上元元年（760）罢京；兴元府，德宗李适于兴元元年（784）亡命汉中，六月，升梁州为兴元府；兴德府，昭宗李晔于乾宁五年（898）元月亡命华州，七月升华州为兴德府，光化三年（900）闰十二月，复兴德府为华州。这九个府，除兴元府、兴德府系德宗李适和昭宗李晔先后行幸于此而设府外，其它均为明确京都之地（京师或陪都所在地）。

唐初，京城循隋制，置牧，以亲王担任，但不莅任，以长史负责政务。设府后，京兆、河南、太原三府地位重要，设府牧一员，从二品，一般仍由亲王遥领而不莅任，改长史为府尹，从三品，负责府事。其余六府，均设府尹一员，故唐府的行政长官为府尹。

唐末藩镇割据时，亦有自立为王，自行改州为府者，如《旧唐书·田悦传》载：“于是朱滔称冀王，（田）悦称魏王，孟俊称赵王，又请李纳称齐王。”“（朱）滔以幽州为范阳府，恒州为真定府，魏州为大名府，郓州为东平府。”

五代十国时的府有三种类型，一是唐朝保留下来的府，如河南府、京兆府改称的大安府、河中府、江陵府、太原府等。二是一些政权的都城由州改为府，如后梁太祖“开平元年（90）四月，朱温即帝位，下诏升汴州为开封府，建为东都”［11］。又如吴国于睿帝武义元年（919）四月，将扬州改称江都府，南汉于高祖乾享元年（917）八月将广州改称兴王府等。三是擢升一些重要的州为府，如吴越太祖钱“析苏州所领嘉兴、华亭、海盐等3县置开元府，又以苏州置中吴府（或称苏州府）”［11］294。

宋朝，与州同级但比较重要的府增多了。宋初，“承唐五代之制，有京府二，即东京开封府，西京河南府；次府九，即京兆、太原、成都、凤翔、河中、江陵、兴元、真定、大名。”真宗景德三年（1006），宋州以赵宋“帝业肇基之地”升应天府，大中祥符七年（1014），又以泰山封禅“驻跸”于此，而升为“南京”［3］97。天禧二年（1018），真宗皇子赵祯以王立储（后为仁宗），又升州为江宁府。仁宗庆历二年（1042），升大名府为北京。神宗元丰三年（1080），赵顼因自己以颖王升储，升许州为颖昌府，至此，宋凡有京府四、次府十。“哲宗以后，或因为帝王诞长地，或因为前之潜邸，或因为驻跸之地，或因为行在，或因国姓所系，而纷纷建府”［3］97。宋徽宗开始，又将一些重要的州升为府，宋人洪迈《容斋四笔》卷十二“州升府而不为镇”一文中写道“州郡之名，莫重于府”。至南宋末，宋朝共建府六十个，其中宋高宗赵构定都临安（杭州）后，今浙江地域有临安、绍兴、嘉兴、建德、庆元、瑞安六府。

宋代的京府属于第一级行政区划，由中央直辖；普通府则为第二级行政区划，其地位高于州、军、监，但隶于路。辽有五京府和黄龙府，也直隶于中央。金有五京府和9个散府，京府隶于中央，散府是第二级行政区划中的重要地区，也隶属于路。

《宋史·职官志》载：“宋初革五季之患，召诸镇节度使会于京师，赐第以留之，分命朝臣出守列郡，号权知军州事，军谓兵，州谓民政焉。其后，文武官参为知州军事，二品以上及带中书、枢密院、宣徽使职事，称判某府、州、军、监”，原因是宋太祖吸取唐末藩镇据的教训，召诸镇节度使会于京城，取消其权力而厚养之。同时地方上的州、府、军、监名义上不设正官，派遣朝中的官员暂时代管该州（府、军、监）军事行政事务，称“权知某州（府、军、监）事”，后取消“权”字，称“知某州（府、军、监）事”简称“知州”“知府”等，而以中央高官出任的则称“判某州（府、军、监）”（以高官兼低职谓之判）。故宋代府的主官为“知府”，而差遣朝中高官低任的则称“判某府”，唯京府有时设“府尹”，有时设“知府”或“判某府”，因人而设，如赵光义登基前曾任开封府尹，赵恒为皇太子时兼判开封府，而包拯则曾任权知开封府。

辽金的府制长官与宋同，散府称知府，京府称府尹。元朝在地方上推行行省制度，实行多层级复式地方行政区划，以路制取代大部分的州府建制，但亦保留了少量的州府，视地方行政建制需要而保留和设置府，经统计，有府35个。元府的种类，因其隶属关系，可分为两种，一叫散府，直属于省，一叫属府，经路而间接属于省。《元史·地理志》列举35府中，散府23个、属府12个。府的长官设达鲁花赤一员，知府或府尹一员。

元至正十六年（1356）三月，明太祖朱元璋初克集庆路（今江苏南京市），即改为应天府，又置江南行中书省于此。其后每得元路，辄改为府。如元顺帝至正二十七年（1367）九月，明将朱亮祖攻克台州路，明洪武元年（1368），台州路改为台州府，这是台州设府之始。朱元璋为简化行政管理，还将元朝的大州一并改为府。“全国计有府 160 个”［2］392，把府定为仅次于布政司（省）的第二级行政区划，但京府应天府和顺天府虽划入南北直隶的辖区，实际地位仅次于布政司。府的长官明确为知府，但南京应天府于洪武三年（1370）改为府尹，北京顺天府于永乐十年（1412）改为府尹。清沿明制，仍以府作为统县的主要行政区划，“至于府数，全国凡 184 个”［2］392。京府顺天府和奉天府的长官为府尹，其它为知府，与府同级的直隶州长官为知州，直隶厅则以同知为其长官。

民国元年（1912），实行省、县两级制，地方上的府全部撤销，唯南京除外，临时政府定都南京后，“因首都地位特殊，仍沿府制，前清的江宁府改称南京府，辖上元、江宁二县，直属于内务部”［12］。1912年3月10日公布的《南京府官职》明确南京府的长官为知事。4月5日，临时政府参议院决定迁都北京，“袁世凯委任黄兴为南京留守府留守。6月14日，黄兴正式卸任南京留守职，留守府撤销”［13］。4月5日，上元、江宁两县合并为江宁县，仍为江苏省会。北京政府在京师地区“设立京兆（顺天府）”［12］72，相当于省级，行政长官称京兆尹。“南京国民政府成立后，即以南京为特别市”，1928年6月20日，国民党中央政治会议决定改北京为北平，设立北平、天津为特别市［12］81。废京兆地方，除大兴、宛平县一部划入北平特别市市区，京兆地方各县均改隶河北省。至此，地方行政区划的府制不复存在。