论农地功能、流转模式与利益冲突

田建强

（天水师范学院 商学院，甘肃 天水 741001）

随着我国农地确权工作的基本完成，农地流转的面积和速度正在加快。“目前，全国土地流转面积已达4.6亿亩，超过承包耕地面积的三分之一，土地流转面积还有进一步扩大的趋势。”[1]土地既是一种资源，又是一种财产，承载着政治、经济、社会等不同的功能。“土地问题历来都不仅仅是经济问题，同时也是社会和政治问题。”[2]在农地流转过程中，基于不同的土地功能和利益需求，村民与政府、村民与村委会、村民与农地受让人之间很容易发生冲突。解决冲突的关键是协调各方利益，使之处于一种平衡状态。

一、农地功能

（一）政治功能

在中国历史上，土地一直扮演着重要的角色，在社会变革时期，土地成为不同阶级争夺的焦点，在和平年代，土地对社会稳定起着基础性的作用。从解放之初的土地私有，到后来的人民公社化，再到家庭联产承包责任制，发展到现在的“三权分置”。不同历史时期，政治功能各异，就目前而言，农地主要承载着社会主义公有制和确保国家粮食安全两项政治功能。

我国实行社会主义公有制，这就决定了主要自然资源和财产归国家或集体所有。“集体所有权对于中国地权发展的作用，包含着集体主义和社会主义的政治伦理和共同富裕的政治理想，符合特定时期促进农民土地利益发展的实际需要。”[3]我国宪法明确规定了矿藏、水流、海域、城市的土地归国家所有，农村和城市郊区的土地除国家所有以外，归集体所有，从法律上排除了土地私有的可能性。农村的耕地属于集体所有，农户只能通过承包的方式占有、使用土地，并获得土地的收益权，不能取得农地的所有权。以提高土地经济效益而主张土地私有化的观点，是与我国社会主义公有制性质相违背的，忽略了土地的政治功能，不可能成为今后改革的方向和重点。土地有建设用地和农用地的基本分类，不同类型的土地拥有不同用途，也决定了其价值各不相同。城市的土地主要是建设用地，供人们居住和工业生产需要。农村的土地主要用于农、林、牧、渔等农业用途，生产的农产品除了为工业提供原材料外，主要用来解决中国人的吃饭问题。吃饭问题就是最大的政治问题，直接影响社会稳定和国家长治久安，因此，不论是初始阶段的家庭联产承包责任制，还是“三权分置”下的土地流转，都不得改变土地的农业用途，不得未经法定程序，在农用地上进行房地产开发，确保中国十八亿亩耕地的红线不被突破。

（二）社会功能

农地的社会功能主要表现为社会保障功能。众所周知，中国采取城乡二元结构的发展模式，由于经济落后和社会资源匮乏，国家把大部分财力用于城市发展，农村主要采取家庭联产承包责任制的方式，以身份为纽带，对集体组织内的村民平均分配农地的承包权，村民利用承包的土地进行生产，既解决了村民的就业问题，同时也解决了村民的生存问题。村民与土地之间的这种紧密联系，在其他行业就业有限的环境下，村民只有依附于土地，才能解决自己的生存问题，土地对村民的社会保障功能非常明显。随着社会发展和财富积累，村民对土地的依赖性越来越弱，甚至部分村民挣脱土地的束缚，在城镇创业，但他们也不愿交回承包地，为经营失败再回农村留下后路，这说明农地对他们而言，依然间接起着保障作用。另外，对依然生活在农村的村民而言，农地对他们的社会保障作用依然很强，在农地流转过程中，要完全征得承包人的同意，在承包人不愿流转的情况下，不得强迫流转，防止失地村民陷入生活困难，影响社会稳定。

（三）经济功能

农地的经济功能就是要把农地当作一种财产，追求财产效益的最大化。要实现财产效益的最大化，首先要确保财产权利的平等性。我国《物权法》实行财产权利平等保护原则，但这种平等主要体现为法律保护上的平等，不包括立法上的平等。在立法上，《物权法》对农地权利并没有进行明确规定，而是将农地作为特殊财产，适用《土地管理法》等其他法律的规定，但《土地管理法》更多地体现了土地的政治功能和社会功能，对农地的流转进行了严格限制，致使农地因缺少流通性而导致价值贬损。“我国农村土地上多种利益并存，土地承包经营制度的发展过程，正是这些利益冲突和选择的过程。”[4]“三权分置”的提出，就在于将农地的社会功能和经济功能剥离，承包权继续保留在农户手中，经营权可以作为一项财产权利独立存在，村民摆脱了农地身份关系的束缚，使农地变成了真正意义上的财产权利，与其他财产权利一样，在市场上自由流转，从而实现财产的增值。

由于农地承载了过多的功能，不同功能之间也会发生制约和冲突问题，如何协调这种冲突就成为解决问题的关键。“现在的土地流转制度皆以效率作为基本价值理念，侧重于农地土地资源的优化配置，缺乏对正义价值的关注，忽略了农地流转各方利益的平衡，造成了大量的农地流转纠纷，严重威胁了农村的社会稳定和可持续发展。”[5]其实，政治功能背后代表的是一种国家利益，社会功能更多地体现了社会利益，经济功能则反映的是承包人或经营人的个人利益。不同利益之间发生冲突后，要采用衡平原则，兼顾各方利益，使国家、社会、个人利益处于一种均衡状态。因此，国家在保障农地集体所有和用途不变的前提下，通过建立农村社会保障体系，减少村民对农地的社会保障依赖，逐步实现城乡社会保障一体化，并通过制度创新，把农地的财产属性凸显出来，让农地承包户、经营者获得更多的财产性收益。当然，村集体和村民不得借改革或增加收入之名，改变农地的所有权归属，不得未经批准改变土地用途，进行房地产开发等活动。政府、集体、农地经营权人也不得未经承包人的同意强迫农地流转，削弱农地对村民的社会保障作用。

二、农地流转模式

农地的流转模式不同，体现的价值与效率也不一样，现实生活中农地的流转模式通常有四种。

（一）村民自发流转模式

土地承包者是农户，从理论上讲，由农户根据自身的需要，决定是否流转，以及流转的面积、价格、期限等事项最为合适。但是，这种流转模式存在两种无法克服的困难：一是农户寻找农地受让者成本高。农户寻找农地受让者最简便的办法就是让需要流转土地的信息进入流转市场，但在农村土地市场不完善的情况下，成功寻找交易对象的几率比较小，交易效率不高。二是受让者需要连片的大面积土地，但土地又分别被不同的农户承包，有些农户愿意转让，有些农户不愿意转让，自发流转并不能达到农地规模经营目标。[6]即使所有的农户都愿意转让，受让人也需要与每户村民进行谈判，获取土地的成本也会上升。因此，这种看似合理的土地流转模式在现实中很难得到落实。

（二）政府主导流转模式

这种流转模式通常表现为由基层政府出面，通过项目的方式，组织村民与农地受让人达成协议的一种农地流转模式。这种流转模式具有流转速度快、规模大，带有强制性的特点。政府为了推动农村改革和实现脱贫目的，根据统一部署，通过招商引资或项目扶贫方式，对项目所在地的农地按照统一的标准和期限，要求农户必须将土地流转给受让人。“政府的行动能够对私人行动形成有效的替代，并完成由私人不能完成的任务，”[7]但政府往往基于政绩需要，为了达到快速流转目的，通过不平等条件，损害村民的合法权益。甚至对不愿意流转的村民，通过预期承诺或施加压力的方式，迫使他们把农地流转出去，为今后合同的履行埋下隐患。

（三）农业合作社模式

农业合作社是把村民个体利益联系起来的一种较好方式，需要流转土地的村民，通过成立土地流转合作社的方式，将自己的土地委托给合作社，由合作社把村民的土地集中起来，再以合作社的名义统一流转，所得的出让金按照村民流转的面积进行分配。这种流转模式采取入社自愿、退社自由的原则，流转土地的位置、面积由村民自由设定，充分体现了村民的意思自治。土地由合作社统一流转，改变了个体村民流转时的弱势地位和信息不对称的情况，也能把村民从繁杂的流转事务中解脱出来，是一种值得推广的流转模式。

（四）村委会流转模式

村委会流转模式就是通过村民会议或村民代表会议的方式，村民把自己的土地全部委托给村委会，村委会以全村土地为基础，代表村民统一对外流转的一种方式。由一定的组织作为桥梁促成土地的流转，是未来土地流转的主要模式。基层政府作为桥梁，具有强迫流转的嫌疑，农业合作社模式只对合作社成员有约束力，非合作社成员的土地却无法集中起来。土地流转的核心是集中成片，如果不能集中成片，就无法降低土地经营的成本。“村委会作为农村土地的管理者，农地产权分配的执行人，他们对农村情况最为了解，在农地流转中，能发挥集体的力量，从而实现土地集中连片、专业化规模经营。”[8]

村委会又是如何在自愿的基础上，将全村的土地统一集中起来的呢？根据《村民委员会组织法》规定：“村民委员会依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产，引导村民合理利用自然资源，保护和改善生态环境。维护以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，保障集体经济组织和村民、承包经营户、联户或者合伙人的合法财产权和其他合法权益。”上述规定表明，村委会对村民集体所有的土地享有管理权，并有权维护家庭联产承包责任制各方的合法权益。村委会通过村民会议的方式以三分之二多数通过为前提，形成的土地管理文件对全体村民具有约束力。

对连片区域内不愿流转的村民，应采取两种途径进行处理。一是与其他村民按照面积相同、质量同等的原则进行对换，将该块土地换出连片区域。二是在连片区域的边缘，划出同等面积和质量的土地让其耕种，从而保障流转土地的完整性。但这种做法是否会违反“承包期内，发包方不得调整承包地”的相关规定呢？村民的承包经营权具有社会保障属性，在承包期限内，要维护承包关系的稳定性，防止村委会擅自调整土地损害村民的利益。但这一原则性规定并不是没有例外，《农村土地承包法》规定：“因自然灾害严重毁损承包地等特殊情形对个别农户之间承包的耕地和草地需要适当调整的，通过特殊的程序进行调整。同时，机动地、新开垦的土地、自愿交回的土地应当用于调整承包土地或者承包给新增人口。”上述规定表明，对“调整”二字应该理解为：一是取消村民的承包权或为新增人口设定承包权；二是在承包期内增减村民承包土地的面积。至于在不损害村民承包权的前提下，对承包地块的变动不应该属于调整的范围，而应该属于村委会管理土地的一项基本权利，否则，就会产生中心地块的村民借机抬高出让金，导致整体土地流转失败，从而损害其他村民的正当利益。

另外，土地作为一种资源和财产，具有公共和私人双重属性，对村民而言，有权依据承包经营权，对土地占有和经营，也有权通过流转，获得相应的收益。对集体而言，土地作为一种公共资源，任何人不得以承包经营权为由浪费土地。撂荒不仅损害了社会公共利益，而且对周围村民的土地也会造成一定的伤害，因此，有必要对村民撂荒的行为进行限制。对撂荒又不愿意流转的村民，应该对其承包的土地强制进行流转。

在村委会流转模式中，充分发挥了村委会的自治功能，利用村民会议的形式，把土地流转通过村内文件的形式明确化，作为土地流转的主要依据。既发挥了村委会的土地管理和监督职能，克服了个体村民在土地流转时的狭隘性，又兼顾了土地流转自愿原则，有利于土地集中，形成规模化经营。

三、土地流转中的利益冲突与协调

土地流转涉及到各方面的利益关系，不同的利益主体，基于自身需要，与其他主体之间会发生冲突。由于土地流转模式不同，利益主体的冲突也表现各异，下面我们以村委会流转模式为例，探讨村民与政府、村民与村委会、村民与农地受让人之间的利益冲突与协调。

（一）村民与政府之间的利益冲突与协调

村民代表的是个人利益，政府代表的是国家利益，村民与政府之间的冲突主要表现为：一是占用耕地建房。村民基于个人利益需求，违反国家的法律、政策，在承包地上私自建房，供自己居住或出租，这种情况在城市郊区比较典型。二是撂荒。随着城市化进程的推进，农村人口越来越少，即使享受农业补贴，一些村民还是愿意外出打工，村民在无法改变土地用途且交回承包地又不能获得相应补偿时，撂荒就成为一种无奈的选择。撂荒行为影响了粮食生产，危及国家安全和社会的稳定。三是政府强制流转土地。土地流转建立在自愿基础之上，政府为了政绩，违背村民意愿流转土地的行为，往往会受到部分村民的抵制，破坏村民与政府之间的信任关系，甚至引起社会冲突。四是政府在土地流转环节损害村民利益。主要表现为对合法流转不办理相关手续或对违法流转进行登记，登记信息不公开，登记时违法收取当事人财物等。针对上述冲突，应从下面三个方面进行协调。

第一，国家从立法层面提供制度支持。城乡二元背景下的土地立法已不能适应社会发展的需要，探索全国统一的建设用地制度已经开启，农地确权工作基本完成，“三权分置”已在实践中运行，旧的土地制度即将打破，新的土地制度处于立法空白，这必然导致社会利益主体因没有新的制度支持而使他们的利益处于不稳定状态。因此，国家在条件成熟的前提下，应尽快修改我国的《土地管理法》和《农村土地承包法》，也可以制定单行的《土地流转法》，对土地流转的模式、流转合同、流转程序、流转纠纷的解决机制等进行明确的规定，规范土地流转过程中的法律关系，为协调各方利益提供法律依据。

第二，政府要做法律的守护神。法律无法在社会中得到贯彻，除了法律自身未能体现民意外，与执法不严有很大关系。如村民占用耕地建房，政府强制土地流转，工作人员在土地流转过程中的违规操作等违法行为，都是执法不严的结果。不论是村民，还是政府工作人员，他们都是理性的人，在作出违法行为之前，会对自己的行为进行合理预测，当违法收益大于违法成本时，就会产生违法冲动，并有可能付诸于实际行动。所以，严格执法，加大违法成本，是惩处违法的有效手段。政府既要对违法行为进行严厉打击，又要为合法的土地流转提供优质服务，形成风清气正的土地流转环境。

第三，建立撂荒强制流转制度，防止土地闲置浪费。撂荒的根本原因在于耕种成本高，收益低。如果有合适的农地受让人，村民一般都会愿意流转，但也不排除个别村民以土地出让金太低，宁可撂荒，也不愿流转的可能性。撂荒直接影响粮食生产，造成公共资源浪费，现有的法律只规定村民可以自愿交回承包地，村委会无权收回承包地，只能鼓励和引导村民进行流转，这样的规定显然过分放大了个人利益，影响了国家粮食安全。所以，在保障村民收益权的同时，建立撂荒强制流转制度，有利于提高土地的利用效率。

（二）村民与村委会之间的利益冲突与协调

在村民自治组织中，村民会议是村民表达意志的权力机关，村委会是执行机关，并对村集体的财产和公共事务享有管理权。基层政府对村委会的工作进行指导，村委会协助基层政府开展工作，村委会在村民和基层政府之间起桥梁和纽带作用。村民与村委会之间在土地流转方面的冲突主要表现为：一是村委会强制落实国家土地流转政策。由于村民对土地流转认知有限，对国家土地流转政策有抵触情绪，误认为土地流转会使自己丧失土地承包权。土地流转时不积极，不配合，消极对抗，宁可撂荒，也不流转。二是村委会服务意识差，工作不到位。村委会认为土地流转的受益者是村民，村民应该主动办理有关土地流转手续，村委会在土地流转中不能获得任何好处，工作简单粗暴，造成部分村民流转土地面积不合适，土地出让金无法领取而产生矛盾。三是村委会取代村民会议，行使决策权。土地流转涉及到全体村民的利益，就有关流转的面积、期限、租金等重大问题，村委会与农地受让人达成一致意见后，要经过村民会议或村民代表会议三分之二多数通过，才对全体村民具有约束力，但由于村民外出人员较多，召开村民会议有一定难度，村委会未经村民会议表决，直接执行自己的决定，很容易与村民发生冲突。四是村委会在土地流转中与受让人恶意串通，损害村民利益。最常见的情形是村委会收取受让人的好处费，故意压低或截取村民的土地出让金，导致村民利益受损。针对上述冲突，应从以下两个方面进行协调。

第一，提高村委会的服务意识。村委会成员虽然不是国家工作人员，但经村民民主投票产生后，就应该代表村民的利益，履行法律规定的职责，不断提高自己的业务素质，全心全意为村民服务。在土地流转中，首先，村委会应该先熟悉国家的土地流转政策，通过广播、传单、微信等形式进行宣传，让村民理解土地流转的本质和好处，争取村民对村委会工作的支持。其次，要有无偿服务的意识。随着村提留的取消，村干部的收入主要依靠政府有限的转移支付。但不管收入来源于何种渠道，村干部归根到底还是为村民服务的，要忠实于自己的工作，通过工作实绩赢得村民的信任。

第二，建立有效的监督机制。《村民委员会组织法》规定：“村委会应当遵守法律和国家的政策，遵守村民自治章程和村规民约，执行村民会议的决议，办事公道，廉洁奉公，热心为村民服务，接受村民监督。”村委会的工作具有程序性，违反程序的行为也属于违法行为。土地的流转涉及到村民的切身利益，属于村民会议讨论决定的事项，通过村民会议的表决，形成多数人的意见，对少数不愿流转的村民，可以通过对换的方式，保障他们的土地承包经营权。虽然村民外出人员较多，召开现场村民会议有一定难度，但可以通过微信群的方式，利用网络也能形成有效的决议，再由村委会执行。此外，应该成立专门的村务监督机构，对村委会的工作进行日常监督。发现村委会与受让人恶意串通，损害村民利益的行为，村民可以通过诉讼的方式，要求村委会和受让人承担连带赔偿责任。

（三）村民与农地受让人之间的利益冲突与协调

村民和农地受让人属于土地经营权出让合同的双方主体，在农地流转中，村民希望获得更高的出让金，农地受让人想通过支付较低的成本获得土地的使用权，他们之间的利益属于此消彼长的关系。现实中，村民与农地受让人之间的利益冲突主要表现为：一是没有签订书面的土地经营权出让合同。“农户所签订的流转合约大多属于关系型合约、口头合约或者残缺合约，与书面合约相比，口头合约占有相当大的比例。”[9]土地流转时，村民更注重土地出让金的多少，对书面合同的重要性认识不足，往往采用口头约定的方式。口头合同具有简便、效率高的特性，但在履行过程中因空口无凭，很容易发生纠纷。二是合同订立阶段的冲突。从理论上讲，合同双方的法律地位是平等的，但土地经营权的受让人一般是公司，在经济实力与合同订立的经验方面，处于强势地位。受让人往往通过压低土地出让金，甚至提出一些不合理的条款，规避或减轻自己在合同中的责任，导致合同权利义务失衡而与村民发生冲突。三是合同履行阶段的冲突。合同是当事人约定的法律，合同签订后，双方当事人应依据合同必守原则，主动履行自己的合同义务。但农地受让人由于市场定位不准，价格波动或管理不善导致经营亏损，出现延期支付出让金，甚至中途解除合同的情形；村民也有可能因农地受让人获利丰厚而中途要求增加出让金或提前收回土地的情形。四是纠纷解决阶段的冲突。我们知道，纠纷发生不可避免，但纠纷发生后，应通过协商、调解、仲裁或诉讼等正当途径去解决。但村民由于维权心切，有可能采取上访、扣押经营者的生产工具、抢回承包地等极端方式维权，导致矛盾激化。针对上述冲突，应该采取的协调手段主要有以下几个方面。

第一，签订书面的农地经营权出让合同。虽然签订书面的农地经营权出让合同成本比较高，但对防止纠纷的发生具有积极意义。农地经营权出让合同一般由受让人提供，但因合同的权利义务严重失衡或不完善，履行时会产生不必要的纠纷。最好的解决办法就是借鉴房屋买卖合同，由国土资源部门出面，聘请专家制定标准的农地经营权出让合同，供全国农地经营权转让时使用。这样既避免农地受让人利用自己的优势地位，签订权利义务失衡的协议，又能保证合同内容的完整性，把当事人之间的纠纷消除在合同订立阶段。

第二，依法处理当事人之间的纠纷。《农村土地承包法》第五十一条规定：“因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。”法律为当事人之间发生的纠纷，提供了合法的解决途径，但纠纷发生后，由于地缘关系，村民往往会采取一些非常规手段，保护自己的合法权益。比如为了迫使政府出面解决自己的纠纷，围攻基层政府，或者采取私力救济手段，扣押、哄抢农地受让人的生产工具，破坏农作物等。针对上述行为，必须要分清是非，依法追究违法者的法律责任，树立法律的权威性。

第三，建立农业经营保险制度。农地受让人获取农地经营权的目的是为了盈利，但市场风险不可预测，经营失败往往会造成村民土地出让金支付困难，甚至农地受让人跑路的情形。为了降低经营风险，通过支付少量货币的方式，办理农业保险，将风险转嫁给保险公司。能否让农地受让人一次性支付土地出让金或通过缴纳土地出让保证金的方式来规避风险，从理论上讲具有可行性，但势必会造成农地受让人的资金压力，在现实中很难落实到位。所以，建立农业保险制度就成为一种化解风险，解决冲突的较好办法。