公共协商：民主的本质要义

2018-01-28王卫

天津行政学院学报 2018年1期

王　卫

(闽南师范大学，福建漳州　363000)

民主的本意为“人民的统治”，其本质在于国家的权力属于人民。乔赛亚·奥伯通过对民主(Democracy)的词源探究后发现，“民主的最初含义是指公众在公共领域让美梦成真的集体能力”[1](p.9)。可见，无论何种形式的民主必然意味着人民的主体性地位，这表现在对公共事务的积极参与。公众通过协商讨论的方式来参与公共事务，是民主最直接、最生动的体现。协商民主即普通公民在自由而平等的基础上通过理性的协商对话来修正个体偏好，达成共识，进行公共决策的民主形式。协商民主强调通过公共协商来普遍而深入地参与政治并影响公共决策，更加接近民主“人民的统治”的本质，有利于提高民主的质量，它优于选举式的代议制民主，这似乎让人觉得协商民主是一种“全新”的民主理论。事实上，纵观民主理论与实践的发展历程，我们不难发现，协商正是民主的应有之义，正如埃尔斯特所说，协商民主的观念及其实际应用与民主本身有着同样长的历史，因此协商民主“代表了一种复苏，而不是创新”[2](p.2)。

一、古典民主：有强烈的协商倾向的民主

雅典城邦的古典民主是典型的直接民主。公民通过直接民主参与公共决策，并非简单地对公共事务进行投票，其主要方式是讨论和协商，即城邦的重大问题都在提交公民大会等协商组织讨论后，才通过表决等方式来决策，这种程序有着强烈的协商倾向。正如詹姆斯·菲希金所言，“追溯古代雅典民主的起源，我们可以发现其民主制度体现了协商民主的形式”[3](p.24)。

第一，公民对公共事务的普遍关注是民主协商的前提。伯里克利在演讲中曾自豪地说：“在我们这里，每个人不仅关心个人事务，而且关心国家事务；即使那些总是忙于自己事务的人也熟知一般的政治生活。”[4](p.132)如果一个人连政治问题都不关心，那就说明此人“没有事务”了。亚里士多德也认为，民主政体的最大特点就是公民对政治的直接参与，因此民主协商首先就是对公共事务的普遍性的直接参与，如直接通过选举或抽签的方式来担任公共职务。为了使这种参与更广泛，如果官职的门槛不高，且任职时间也不长，政府就为此发放津贴。可见，雅典城邦公民对公共事务有强烈的兴趣，并对此有较为深入的了解和直接的参与，这正是开展协商的前提，且政府也为此提供了便利条件。

第二，在各类协商组织中参与协商讨论是古典民主的重要环节。伯里克利还说过：“我们雅典人，都是自己人，我们作出我们的决定，或者对某些决定展开适当讨论。因为我们并不认为，在语言和行为之间存在着矛盾，最坏的事情莫过于在结果尚未适当讨论之前就匆匆地付诸行动。”[4](p.132)这更能明确看出协商的重要性，古雅典公民参与政治的重要一环就是对公共事务的充分讨论和协商，若未经协商程序，做出的决定就是值得怀疑的。因此雅典民主的基本要求，就是各项决策和法律建立在“说服力”之上，在人人都有发言权的大会上经过充分讨论使决策合法化，这正是协商民主的要义。在司法方面，雅典城邦建立了“公众法庭制度”：这些法庭由全体公民或选举出的代表组成，审查政务和财务报告、法制事项以及公私契约等案件，他们通过讨论协商来决定判决。在立法、议事方面，更是建立了“公民大会制度”，拥有国家最高权力，公民通过参与大会的讨论协商来裁定军国大事。亚里士多德认为古希腊的城邦有四种协商形式：一是全体公民通过轮流的形式不同时集合来开会议事；二是让全体公民同时会聚一堂讨论国家大事；三是诸如执政的选任和审查外交事项的公民的专门性集会；四是所有公共事项皆由公民集会审议，官员则几乎没有任何裁决的权力[5](pp.216-217)。可见在古雅典，简单地通过投票处理公共事务并不是其民主制度的初衷，而是通过设立各种协商性机构来保证公民的发言权，继而在此基础上进行表决，从而达到民主的目的。

在公共事务并不太复杂、公民异质化程度较低的雅典城邦中，参与公共协商具备较强的可行性。公民通过协商参与决策凸显了其在政治生活中的主体性地位，这使民主被一致认可为值得追求的规范性价值，卢梭的“人民主权说”正是其生动体现。卢梭迷恋小型共和国，坚决反对代议制民主，认为公众直接参与政治才是民主的本质。但这种古典式的民主协商也有缺陷。一是协商仍然很粗糙，缺乏明确的协商参与和决策程序。这就会出现如柏拉图所说的“暴民政治”，它会带来党派斗争，败坏美德，也会给僭主以可乘之机。比如公民陪审团正是通过协商宣判苏格拉底有罪，这使古典民主背负了许多污名。托马斯·阿奎那甚至认为，一个社会最大的危险往往不是在一人统治的君主制，而是在“多人执政的制度”即民主制下产生的[6](p.56)。二是它也不再适合时代发展。古希腊城邦规模不大，公民数量少、同质化强，因此公共事务较为简单，而一旦到近代大规模的民族国家，随着经济的发展和更专业化的社会分工，普通大众通过大规模集会实现直接的政治参与越来越不适合时代要求。要想挽救民主制度，就必须要对其进行某种改造。

二、代议制选举民主：对民主本质的异化

经济和社会的发展使社会愈加复杂化和多元化，社会分工越来越精细化和专业化，在政治领域的体现就是政党政治的完善和职业政治家作用的突出。在熊彼特看来，所谓“人民的统治”只是一个神话，不可能在疆域广阔的民族国家实现。因此民主政治不是也不可能意味着人民真正在统治，而只能是“人民有接受或拒绝将要来统治他们的人的机会”[7](p.415)。面对复杂的公共事务，人民无法直接参与政治，而是通过选举产生的代表(即精英)来替他们做出决策，这就是代议制民主。

不少代议制民主理论家反对直接民主，除客观条件的限制外，更重要的是对普通民众的不信任。民众参与政治协商的前提是他们能够理智地表达自己的观点。但他们认为民众不过是乌合之众，缺乏理性，所以公共的意志也是被“塑造”出来的，而非理性的表达。“群众总是处于现实的纯粹感情的和非理性的影响之下。”[8](p.811)人性是有弱点的，容易被宣传煽动，这只会带来非理性的盲从和集体的狂欢。在复杂的社会中，每个人不可能在每个领域都成为专家，对重要的政治事务也没有太多精力了解。可见普通公民并没有能力处理政治问题，那么政治决策就只能是政治精英的任务，人民的参与能力就被限制在对精英的选择和监督上。因此自熊彼特以降，对民主概念的界定发生了革命性的变化。如亨廷顿就认为，民主政治体制的评判标准就是：“其中最有影响的集体决策者是否通过公平、诚实和定期的选举产生，在这种选举中候选人可以自由地竞争选票，而且基本上所有的成年人都可以参加选举。”[9](pp.4-5)在这种界定中，公众协商参与并没有显著的地位和作用。

我们不否认现代社会不具备实行雅典式民主的条件，但这并不意味着除选举投票外就不存其他适合公民参与的形式，更不意味着这些参与必然会带来“多数的暴政”。在早期提倡代议制民主的思想家那里，通过协商参与政治也是占有相当地位的。一是公众直接参与政治协商。比如密尔就认为，代议制政府之所以是最好的政府，就因为它“能充分满足社会所有要求的唯一政府是全体人民参加的政府”[10](p.55)。尽管民众无法像古雅典一样直接参与讨论公共事务的集会，但通过在新闻出版物上表达意见，通过讨论协商形成舆论，也能起到类似的作用。此外，密尔还鼓励公民通过积极担任公职来参与公共事务的讨论协商，通过参与陪审团商议案件的审理来实现司法协商。这会使“整个公众都在某种程度上参加政府管理，并分享从政府管理中得到的教育和锻炼”[10](p.85)；而且还会使公民意识到自己观点的重要性，并尊重他人意见，不同的意见在相互的交流与碰撞中逐渐达成共识，增强了公民间的信任感，有利于塑造和谐的社会共同体。二是通过选举代表的协商来代替公众直接参与的协商。汉密尔顿等人在为合众国设计代议制政体时，虽然也表达了对普通民众理性的不信任和对“多数暴政”的担忧，但他们认为这可通过代议制的协商来解决，因为“由人民代表发出的公众呼声，要比人民自己为此集会，和亲自提出意见更能符合公共利益”[11](p.49)。要想获得民主协商的好处，必须要对参与人数进行限制，而代表的作用就在于对公众的“原始”意见的提炼和扩展。西耶斯在谈及法国大革命后的议会时也指出，议会“不是一个民主选举的问题，而是一个为了共同形成一种公共意志而提出、聆听、调整和修改一个意见的问题”[2](p.4)。因此如果它缺乏协商过程，那么其形成的“公共意志”就是荒谬的。可见代议制并不只是为了将政治权力交付给精英，而是让他们来代表民众去协商政治问题，这是对公众意见的筛选和优化，防止“众意”代替“公意”，从而达成真正的理性共识。

在代议制民主的实践中，在通过限制公众的协商和参与、突出精英作用的方式来“简化”民主的同时，还通过强化选举机制、权力的制衡机制等程序性规定，保证了民主制度得以良好运作。这使代议制民主具备了极强的生命力，即使在今天，尽管它屡受挑战，但在现实中仍然难以找到可以完全替代的方案。然而这种成功是以弱化民主本质为代价的。许多人在强调代议制民主的好处的同时，而对其他公众可能的参与形式，往往会以其可能威胁到公众自由的理由而轻视甚至排斥，代议制民主中公众参与和协商的传统理念在实践中逐渐被忽视，民主沦为“选主”。不仅公众直接参与政治协商缺位，甚至投票与选举的参与广度和深度都不够。在参与投票选举中，大众和媒体也将其变成了一种肤浅的狂欢，他们关注的是候选人的个性而非公共政策本身，“原声播放代替了辩论，明星闪耀代替了原则性的争论，选择候选人‘多少有点像我们挑选清洁剂一样’”[12](p.269)。因此，代议制民主沦为“弱势民主”，它不承认参与的乐趣和公民交往的友谊，也不承认“共同协商、抉择和行动”[13](p.26)。即使为了挽救民主只能做出这种选择，也不能说这就是民主的应有之义。可见，代议制民主无论目前在现实中有多么难以取代，都只能是一种“权宜之计”而非民主的固有本质。代议制民主在实践中只是强调公众的选举参与，而参与公共协商并无特殊的价值，这会使民主沦为精英政治，不仅是对民主的“简化”，更是对民主本质的异化，这种“弱势民主”可能会导致民主的合法性危机。

三、协商民主：对民主本质的回归

代议制民主缺陷的暴露引发了更多思想家的反思，他们试图回到民主最古老的传统中去，根据民主的本质来建构新时代的民主理论，以佩特曼、麦克弗森为代表的参与式民主理论家通过批判代议制民主发起了回归民主“人民主权”本质的强烈呼吁。然而，佩特曼等人建立“参与型社会”的呼吁的现实可行性仍然是有限的。因此新时代民主理论家的任务，就是在坚持公众参与民主协商的同时，还要保证它的可操作性，协商民主的勃兴就是基于此。哈贝马斯等人提出的协商民主正是对参与式民主的进一步发展，也使民主最大限度地回归其本质。

哈贝马斯认为，通过多数原则选出一些人来获得政治权力和职位是对民主的异化，因此他对代议制民主进行了深刻的批判。一是候选人获胜的原则只在于选票的数量，但获得多数选票并不等于获得了全民的支持，因为少数人的意见很可能会被打折甚至被忽视，这是利益相互妥协的结果，仅以人头的数量并不能赋予决策以合法性。二是在选举的过程中，公民投票更多的是对个体偏好的表达，即更多地从自己的私利而非公共利益出发。或许它能实现对经济和社会的有效管理，但它所代表的并非就是集体的理性判断。因此代议制民主的功能只在于使政治权力的行使合法化，这种讨价还价的妥协过程使民主缺乏一种道德性、规范性的依据。在这一过程中，人民的主体性地位被严重虚化，人民主权也徒有虚名。

在此基础上哈贝马斯认为，民主最基本的内涵仍然是“人民主权”，但同时又对其作了全新阐释。哈贝马斯认为导致“多数的暴政”并不只是因为民众缺乏理性，更在于一个统一的意见对个别意志和异质性的压制，这就是平等与自由之间的矛盾。但若以代议制作为解决方案来限制公众参与，那么人民作为主权者的地位又会被虚化。面对这个矛盾，哈贝马斯认为要对“人民主权”原则作新的理解，即“人民主权应该仅仅在一个自我分化的意见形成和意志形成过程的商谈条件下加以表达”，而“总体意志应该通过讨论和表达产生于所有公民的自由意志”[14](pp.632-633)。这样公众集合体就不再是一个抽象实体，而仅仅是一个多重声音的、用理解来取代权力的意志形成过程。因此在哈贝马斯看来，人民主权只能存在于公民协商的过程中，人民主权也从实体退却为一种程序。公共领域中的协商程序构成了民主过程的核心，民主就是公众开放、平等、理性的对话过程，人民主权存在于表现为对话的“交往行动”之中。然而这种协商并不是公民之间简单的对话或讨论，而是一种“相互陈述理由”“交换理性”的对话过程，参与者只能运用更佳的理性论证所具有的力量使其意见获得合法性。

如何将这种抽象的“民主”应用到对公共事务的管理上？哈贝马斯也意识到，“通过民主程序而形成为交往权力的公共舆论，是无法亲自‘统治’的”[14](p.373)。对此他设计出了“双轨制协商民主”模型，以图实现协商民主与代议制民主的有机结合。公民在公共领域中的协商只能形成意见或公共舆论，但这并不就等于是政治决策；现实中的传统民主制度，即代议制民主下的选举制度、议会制度、决策制度等依然是制度化的决策机制。然而，公众协商的结果是“政治制度中的精英的民主决策的基础，是政治制度的法律、公共政策的制定和执行的基础”[19]。也就是说，协商民主并不打算以公民协商替代正式的决策机制，而只是对它施加影响。公民的协商意见犹如一个传导器，它将原本可能不会引起政治精英关注的社会问题经过广泛而深入的讨论，形成公共舆论，从而在正式决策机构的议程中占据一席之地，最终影响了公共决策。这样，哈贝马斯将协商民主形成的意见与正式的民主决策机制区分开，避免了古雅典民粹式的集会带来的危险；同时，他又将协商民主与代议制民主的优势结合起来，也缓解了代议制民主的困境。

然而，要想真正实现这种在理论上具备可操作性的民主，仍然还需要某些条件为前提。比如，如何保证协商主体的平等地位？如何处理协商主体不可通约的多元文化与多元理性？如何使协商围绕着公共利益运行？究竟能为理想的协商提供多少物质与技术条件？等等。要使协商民主能在现实政治中看得见、摸得着，并取得良好效果，仍然需要后人的探索。值得欣喜的是，自哈贝马斯以降，对协商民主更深入的理论探讨和实证性研究也得到了爆炸式增长，成为政治学界当之无愧的“显学”。如在理论方面，古特曼和汤普森分析了道德分歧问题，詹姆斯·博曼研究了协商不平等与“政治贫困”问题；在实证研究上，不少学者对实际运行的协商民主制度进行了深入研究，较为成熟的有共识会议、协商性民意测验、协商日、公民陪审团等制度。这表明：即使面对更复杂、更专业的公共事务，只要能满足相应的条件，公众完全可以通过民主协商来参与公共决策。这不仅在理论上是对民主的深化，而且在实践上提高了民主决策的质量，同时也是对民主最古老本质的回归。

总结

可见，无论是古典民主、代议制民主还是协商民主都认可“人民的统治”这种基本的理念，而公共协商无疑是公众参与公共决策最基本、最重要的形式。但如何将这种理念落到实处，鉴于不同的历史背景，不同民主的制度选择的侧重点是不同的，这使得民主的基本理念与制度实践并不能完全一致，要么是过于强调某种理念导致可行性变差，要么是过于强调可行性而弱化了某些理念。因此，实现对民主基本理念的坚持与其现实可操作性的统一，是民主发展的必然出路。

古典民主在公共事务较为简单的城邦时代，无论是通过抽签决定公共职位还是举行较大规模的集会都有可行性，协商讨论成为公共决策的必然程序，这使民主在诞生伊始就先天性地注入了协商元素。雅典城邦民主实践的宝贵经验为人类对民主理念的认可奠定了基础，但其“暴民政治”的潜在威胁也令人深思，代议制民主则应运而生。代议制民主的初衷是为了在更为复杂的公共事务的时代下继续保证民众对政治的参与和协商的民主形式，而绝不仅仅是将政治权力彻底转让给精英。但在实践中，更能体现代议制特征的只是公众投票选举精英和精英在政治过程中的显著作用，公共协商等参与方式却以防范“多数的暴政”为由被逐渐忽视，“人民主权”被弱化了。虽然这确实契合了时代发展，可操作性强，也有利于维护公民的自由权利和民主制度的稳定，但这种被“简化”的民主只是一种权宜之计而不是民主的“应然”，民主的本质在代议制的实践中被异化为“选主”。为了挽救民主的危机，协商民主并非要回归古雅典式的公民协商，也不是要完全取代代议制民主，而是在现有代议制民主中注入更多的参与和协商性因素，使其更接近民主的本质。它致力于扩大公众参与，最大限度地考虑了公众的多元意见，通过协商的方式达成理性的共识，通过严格的协商程序使个体偏好转化为一致意见并使其成为代议制政府决策的重要依据。协商民主保持了代议制民主的优点，使其在具备可操作性的同时，还扩大了公众的参与，也远离了“多数暴政”的威胁，体现了“救治民主的弊端的唯一办法是实行更多的民主”的理念。因此协商民主不仅是对代议制民主的批判与修正，也是对民主内涵的拓展和民主本质的回归。随着经济和社会的发展，越来越具备公众在更大范围参与更为复杂的协商的条件，不难预料，协商民主将是未来民主发展的主流方向。

中国特色的社会主义协商民主制度立足于中国国情，有其独特的优势。它不仅最大限度地包容了社会多元化的利益诉求，促进决策的民主化、科学化，也促进了党和国家的治理能力和治理体系的现代化，更好地化解社会矛盾，促进社会和谐。党的十八大报告明确提出要把“健全社会主义协商民主制度”作为推进社会主义民主政治的重要措施，更是表明协商民主契合了“人民当家做主”和“国家一切权力属于人民”的社会主义民主本质。正如习近平所说：“在中国社会主义制度下，有事好商量，众人的事情由众人商量，找到全社会意愿和要求的最大公约数，是人民民主的真谛。”[16]自2015年以来，党中央先后出台了《关于加强社会主义协商民主建设的意见》等文件，这是推进中国协商民主建设的战略性纲领。因此，在把握民主本质的基础上，稳步推进协商民主的广泛、多层次、制度化发展，也是未来中国民主政治发展的必然趋势。

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